Co ntenu du service d'intérêt général - Les services d'intérêt général en Europe

S'agissant de la délinition d'un socle commun d'obligations inhérentes aux services d'intérêt général, le Livre blanc met l'accent sur trois thèmes :

A. «Assurer la coh(;sio11 el l'accès 1111il"ersel »

Le Livre blanc confirme que l'accès de tous les citoyens cl entreprises à des services d'intérêt général de qualité cl abordables sur l'ensemble du territoire des t'~tals membres

«est e.1·.1·e11tiel po11r.fù1•ori.1·er la cohésio11 sociale et territoriale de l'Union e11ropée11ne, y compris la réduction des lumdicaps prm·oqués par l'accessibilité réduite des rl;gio11s les plus isoh:es. la Com111issio11 es/ dhermi11ée à promo111"0ir 1111 accès 1111ii·ersel e,(li:ct{f aux sen·ices d'i11térê1 gé11éral, ainsi qu'ci améliorer cet accès. au lrm·ers de /'ensemble de ses po/i1iq11es. »

li réallirme ù cet égard l'importance de la notion clé qu'est le service universel: «Il inslaure le droit de chac1111 à m·oir accès à cerwi11s se1Tices j11gés esse111iels el impose a11x prestataires de services l'obligation de proposer des servie('.\' d~/i11is ù des co11dilio11s .1péc{fiées, parmi lesquelles 1111e co11ver111re terri1<>riale complè!e et 1111 prix ahordah/e. le service 1111iversel es111ne 110/ion (~1'1wmiq11e eljlexihle, et s'est n;w!lé un.filet de sécurité e,(licace pour ceux qui. sinon, ne pourraient se procurer des service.1· essenliels. Il pelll être red~/ini périodiqueme/1/ pour s'adap!er au co111e.\·fl' social. éco110111iq11e el 1ec/111ologiq11e. Celle no/ion permet de d~/inir des principes communs au nil"eau co1111111111a11/aire el de laisser la mise en oeuvre de ces principes a11x /;;/ais membres, chacun d'ellfre e11x pouvanl ainsi lenir compte de sa siluation .IJJéc{/ique, co11/im11é111e111 au principe de subsidiarité. »

La Commission reconnaît la nécessité de fournir ù tous les citoyens et usagers des services d'intérêt général de qualité, de garantir la sécurité physique des consommateurs et des usagers. de toutes les personnes intervenant dans la production et la fourniture de ces services, ainsi que du grand public, et d'assurer la sécurité de la fourniture des services, en particulier la sécurité d'approvisionnement. Elle souligne à cet égard que les conditions de fourniture des services doivent offrir aux opérateurs des incitations suffisantes pour maintenir des niveaux adéquats d'investissement ù long terme.

C. « GaraJ1fir les droits des co11.1·011111wte11rs et des 11.wœer.1· »

Le Livre blanc anïrmc encore que la fourniture des services d'intérêt général doit être organisée de manière ù garantir aux consommateurs et aux usagers des droits importants.

li met en avant quelques principes essentiels : accès aux services, notamment transfrontalicrs. sur tout le territoire de l'Union et pour tous les groupes de population, accessibilité financière des services. y compris des régimes spéciaux pour les personnes à faible revenu. sécurité et fiabilité, continuité, qualité élevée, choix. transparence et accès aux infl1rmations des fournisseurs et des régulateurs.

SECTION VI.

LES Al'l'ORTS DE LA l>OCTIW\'E

La doctrine n'apporte guère d'éclaircissements quant à la distinction entre services marchands ou économiques cl services non marchands ou non économiques. La plupart des auteurs se bornent à paraphraser la jurisprudence de la Cour de justice. 1 ls soulignent aussi le caractère contingent de celle distinction. Ainsi G. Marcou ¹²⁷notc-t-il « à l'rai dire, en delwrs de la lk'.fi.'11se 11atio11ale. aucun secteur ( ... ) 11 'es/ i11su.1·cep1ihle d'une exploitation 111archa11de, el le régime éco110111ique quis '.rapplique dépend beaucoup plus des choix politiques el du cadre juridique que de la nature de/ 'actÏl'ité. Non seule111e111 il s'est dé1•eloppé u11 111arché de la sécurité en dehors de la sécurité qu'assurent les .fiirce.1·

de police. 111ais la question de la prÏl'alisation du contl'lîle aérien es/ en discussion, so11.1·

la pression, no1a111111ent, des compagnie.1· aérienne.1· ( ... ). alors que, se/011 la Cour de justice des Co11111111nautés e11ropéen11e.1· e//e-111è111e, '/'exercice de préroga/Ïl'es re/a/Ïl'es aux contrôles et à la police de l'espace aérien, qui so111 typiq11e111e11/ des préroga/Ïl•es de puissance publique·. 'ne présente pas 1111 caractère h'0110111iq11e ·. »

Gérard Marcou nous paraît avoir apporté une contribution particulièrement importante à une clarification de la notion de service d'intérêt général cl nous nous pcrmcllons donc d'en reprendre les éléments les plus importants.

« La dil'l!rsité des in1e11Jrétalio11sj11ridiq11e.1· de la réalité el des rapports .rnciaux.fixè· par le droit, ne doit pas.fèiire oublier que toutes les sociétés comwisse/1/ la socialisation d'1111

1:?⁷Contrihution de synthèse« De L'idée: de service puhlic m1 service d'intén'.:·t général», in 1.'kh'.·c de scrvin· public dans '"droit d"s Etals de l'Union "um1>écnnc ». Editeurs Franck Moderne cl < ilirnrd Marcou, L 'l lannauan. 2001

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les co1111111111icatio11s, dc•1mi.1· les rnutes (bien t/U 'ils 'agisse dm·m1tage d'une t!/Jec1111io11 au puh/ic en gh1h·al que d'un sen·ice puh/ic à pro1weme111 parler) el la poste.

depuis lo11g1emps. jusqu'aux moyens modemes de tnm.11wrls collect(/.~ el llll.\"

télà-0111mu11ica1io11s m1jo111·d'l111i:

la produclion et/ou la dis1rihutio11 d'eau. d'c;nergie: l 'assai11isse111e11/:

l'enseignement ; la cul/ure et la science:

la sanlé. »

(

...

⁾

Le domaine du service puh!ic ne peut être caractérisé ni comme relat(f à des actil'ités hors marché. ni par un n;gime de 111011opole. ni par r~/i!rence à la notion éco110111ique de hien public. i111puissante à en fixer les limites. ni par l 'i111érêt gl;néral auquel il répond car cet intérêt général peut être pow-.1·uivi par d'autres procédés. Mais, del 'ememhle des ac/il'ités pour lesquelles l 'apparte11t111ce au domaine du sen•ice puh/ic n'est gui:/"C' discutée, et des régimes juridiques tri:s dii'ers w1xquels elles sont so11111ises, y compris en cas d'm/\'er/ure à la concurrence. il se dégage qu'elles se distinguent des autres actÎl'Îll;.1. par le .fèlit que I" pui.U(lllC<' publique détermine l 'of]i"e, c'est-à-dire les cm·"ctéristiques du seri•ice offert et les conditions t111xq11el/e.~ il doit être offert. Par ce moyen. la puissance puhlique détermine le nil·eau de sati.~faction de hesoins qu '<!lie reco1111t1ÎI comme esse111ie/s et elle met en œuvre des techniques dïnter1·ention perme11a111 d'assurer une <!f/i·e co11/iJrme à cet ohject(/: Dam certains cas, cela conduit à placer le serrice en cm1.1·e hors marché (par exemple, l 'emeigneme/1/ primaire éléme/1/aire el secondaire dam la plupart des Etals memhres, à l'exception d '1111 secleur p1fré libre - c'est-à-dire non sul)l'e/1/ionné - en génfral peu important) ; dam d'autres cas. à élablir un monopole

sur le marc/11} (par exemple pour le transport ferroviaire de voyageurs) ; dans d'autres cas encore. le secteur étant ouvert à la concurrence, /'/;'ta/ ne peut plus déterminer le ni1•eat1 de / 'r1fli·e. mais il en contrôle encore les caractéristiq11es et les conditiom a11xq11e!le.1· est .1·uhordo1111l;e /'entrée sur le nwrclll; d'une entreprise 11011ve/le. 11

Ici c'est un article de \Vouter Devroc¹²s qui a retenu notre attention par la qualité de son analyse du concept de service universel. Nous citons donc quelques extraits de son étude.

« I.e droit cm111111111aulaiff 1k'.fini1 le SU comme 11 1111 ensemh/e minimum (hien 1k;/i11i) de .1·e1Tices d'une qualité hien d~/inie qui est disponih/e pour les usagers, quelle que soit leur position géographiq1tl'. à 1111 prix rai.1·m1111i/1le en fimction des cirrnnstanœs nationales .1pfrffiq11es ». Celle d~finition ( ... ) comporte a11 moi11.v quatre éléments.

(i) « ensemh/e minimum de ,\'('l'l'ices » : l'étendue du SU

On exige une ,\'l;lection de .1·erpices qui sont tellement essemie/s 1w11r la 1·ie sociale des citoyens qu'ils doirenl se 1ro111•er à di.1ï1osition de fùço11 unii·erselle. Il .1· 'agit d'une .1Rcction dftficile, compte tenu de la dii·ersité de.1·.fi1rmes, des 1·1wihl;s el des q11a111i1és des

produits di.1po11ih/es. On considère par exemple que dans notre société /'eau doit être di.1ï1tmih/e defiiçon universelle. Mais de quelle quanlill; un citoyen doit-il disposer pour 1•ii•re 11omwleme111? Le dmit de se !m·er 1111e.fi1is par jour est sw1s dol//e géJl(;mlement reco111111, le droit de laisser couler le rohi11e/ «à des comlitions rai.1·0111wh/es 1> pendant desjoumées elllières, cer1ai11eme11/ pus. Disti11g11er entre I 'essellliel et le 11011 essentiel est 1111e tâche subjective (politique) el él'O/util'e.

(ii) « disponible pour tous les usagers, quelle que soi/ leur position géographique».

C'est 1111e i11terdictio11 de /'exclusio11. une correction 1111 111éca11isme d'un marché lihùé.

Le concept SU es/ redh'lmver/ (1•oir ci-dessou.1) comme moyen de s'opposer à

1~ L ·accês :1ux services lin:.uu:icrs : analysl• sur hase du conCL'Pl de << sen icc unin:rs ... ·I ». in l.'rn.·cës m1x scr\'Îccs

d'inl~rèl économique général. sous la din .. ~ction de Jacques Vand~umnc et Stéphm1c Rodrigucs - Aspe - Collcclion ISUPE.

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On ne peut non plus en déduire qu 'i/ .fùudrait impo.~er aux prestataire.1· de serl'iC('.\' existant.1· des oh/igations d'agréation (des 11011-agréé.1· peul'ent être également serl'is 1·ia

un .finul~) 011 d'autres oh/igatiom. Aussi longtemps que le .fimctio1111ement normal du

marché garantit à tous les utilisateurs 1m paquet minimum de hom ser1·ices à ¹¹¹¹prix rai.1·011nti/1/e, les conditions de la tk'.finition sont pleinement sati.~fùites. Ce 11 'est que si ce n'est plus le cas, qu'une interve11tio11 .1· 'impose.

(ii) La d~finitio11 n'impose pas 11011 plus que le paquet minimum de services demandés soit mis à la disposition par des ass11ielli.1· nationaux. Il est pemable C/U 'un Etat membre assure le .1·e1Tice u11il•er.1·e/ des postes ou des télécommunications par une entreprise étrangère.

(iii) l.a d~finition parle d'" lllilisateurs »et non pas seulement de personne.1· physiques.

(il~ La tk'.finition exige, il est vrai, un« prix raisomwble »mais 11011 pas un prix qui est le même pour wm et parwut. Concrètement la d~fi11ition n'exclut pas par exemple que les habitants des communes rurales paient plus que les citadins pour leur liaison au câble mais paient moins pour leur assurance automobile. l.a seule condition est que les deux serl'ices soient disponih/e.1· à un prix raisonnable pour chacun des deux groupes de citoyens. »

/.a Commission cite les principes sur lesquels repose le concept de SU et qui so/1/

/'égalité, / 'unil·ersalité, la co/1/inuité et/ 'adaptation, et les bonnes pratiques, qui sont la t1«111.11H1re11ce (de gestion, de tarification et de financement) et le contrôle indépendant (i11tlépe11tla11t des exploitants de services ou même du monde économique).

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(iii) Lor.1·q11 'il apparait m;cl!s.wire de désigner 1111 011 plusieurs prc>.1·1a1aires de SU. tous les ca11dida1.1· doivent être traité à égalité. En ce qui concerne l 'ide/1/ilé du prestataire.

aucun privilègl! 011 préroga/h•e ne pellljouer.

(iv) Mieux mut d~finir el n:gulff le SU li// niveau poliliqul! qui es/ aussi responsah/e pour la rc:gulation du Sl!l'Vice à .fournir 11ni1·ersl!l!emen1 (par exemple: le domaine des serl'ices .finm1ciers ayant été lwrmonisé au nil'eau européen. il conviendrai/ au législateur européen el 1101111a1ional de d~finir el rl:guler le SU da11.1· ce domai11e).

(v) Les lli.lposi1io11s sur les SU doil'enl m•où· un olijecl((exclusil'eme/1/ social.

(1·i) Cela n'a a11c1111 sens el peul 111h11e nuire d'exiger par la loi que tous les opéra1e111:~

sur le marché .fi111rnissent le même SU; il s1!ffi1 de prévoir qu 'ensemhle ils .fi11a11cent le SU.,fimrni par un ou deux d'e111re eux.

(vii) Des mécanismes de .fi11a11ce111e11t spécifiques ne pem•e111 de1·e11ir automatiques. Ils doil'ent être gérés d'unefàçon 11011 discriminatoire. trl/11.1ï1m·e11te et indépendante.

(viii) Le contrôle des ohligatio11s légales du prestataire de service unil'erse/ doit être ossuré par une instance indépendant<! du prestataire (. .. ).

(ix) Une transparence ahsolue est exigé<! ( ... ).

(r) LI! caractèrl! évollll(/'du SU implique un suivi constant. »

CONCLUSION

li résulte de l'analyse ù laquelle nous avons procédé qu'un concept semble maintenant être arrivé à maturité. li s'agit du contenu du service d'intérêt général. En la matière, au-dclù des accents diflërcnts mis par les uns cl les autres, sur tel ou tel aspect, un accord assez large se dégage sur un socle commun d'obligations ou de missions à remplir par les services d'intérêt général. Celui-ci comprendrait :

l'égalité d'accès pour les usagers, en termes économique (prix abordables voire dans certains domaines, gratuité possible), social (interdiction de discriminations fondées sur le statut social ou personnel) et territorial (égalité entre zones géographiques);

l'universalité: couverture totale de l'ensemble du territoire, la continuité cl la régularité de la prestation,

la qualité de la prestation ;

la protection de l'environnement et le respect de la sécurité et de la santé, la transparence,

la participation des usagers,

l'adaptabilité, en fonction des besoins des utilisateurs et de l'environnement écrn1omique cl social.

On ne peut par contre pas en dire autant des deux autres concepts qui folll l'objet de notre étude, à savoir la distinction entre service marchand et non marchand cl l'identification des services qui n'ont qu'une faible influence sur les échanges entre Etats membres. Or, c'est en ces domaines qu 'unc clarification serait particulièrement bienvenue car elle pcrmcllrait de mieux cerner l'emprise du droit communautaire sur un certain nombre de services d'intérêt général.

S'agissant de la distinction entre services marchands et non marchands. il semble largement accepté que la frontière entre les activités économiques et non économiques est dynamique et évolutive. Ceci est considéré comme source d'insécurité, d'où la demande exprimée de l'élaboration d'une liste de services non économiques ou à tout le moins d'un faisceau d'indices qui permettrait de mieux les identifier. A cet égard, des voix se sont élevées venant notamment du secteur social, des syndicats et des collectivités territoriales, pour l'abandon d'une distinction qui se baserait uniquement sur le marché.

trop étroite à leur yeux et pour l'adoption de critères plus larges, tels que les objectifs sociaux et environnementaux, l'absence de profits ou la participation de bénévoles ...

pour établir si un service est de nature économique ou non économique. C'est tout particulièrement autour des services dits sociaux au sens large que le débat s'est focalisé.

Certes la Commission annonce une communication. Toutcfüis. nous ne pensons pas qu'elle ait véritablement entendu les préoccupations ainsi exprimées lors de la consultation sur le Livre vert: en ellèt, dans son Livre blanc, clic n'évoque que d'une part les 'services 111arclwnd1· ', à l'égard desquels clic estime nécessaire de préciser les effets que pourrait avoir le droit de la concurrence de l'Union européenne et les services assurés 'directemc111 par /'entremise d'organismes d'É1a1.fina11cés par l'impôl ', qui - on suppose-. échapperaient au droit de la concurrence. Elle ne semble donc absolument pas reconnaître l'existence en la matière d'un 'troisième pilier' qui serait constitué par un secteur 'privé non marchand'. La distinction entre le marchand et le non marchand est donc loin d'être suffisamment clarifiée.

Pour cc qui est des services locaux, plusieurs contributions ont appelé ^ùun renforcement de la subsidiarité et mis l'accent sur la nécessité de reconnaître le principe de libre administration des collectivités territoriales, qui implique au premier chef la liberté de pouvoir choisir entre dirtërcnts modes pour l'exécution des compétences qui leur sont reconnues (gestion directe, ou par une entreprise publique, mixte ou privée). Elles ont

souhaité qu'une distinction plus ncllc soit faite entre les grandes industries de réseau, pour lesquelles il existe un enjeu important en termes de marché intérieur et de concurrence cl les services d'intérêt général à caractère régional et local pour lesquels cet enjeu est ncllcmcnt moins évident. Certes la Commission, dans le Livre blanc anirmc que

«les É1a1.1· memhrC's hé11~/lcie111 d'une gm11de la1i111de pour .fixer les modalité.1· de l'orga11isali1111 des .l'l'ITices d'i111ér,~1 gé11éral »; qu'en particulier, «ils son/ libres de tk;cider de .fimmir e11x-mh11e.1· un service d'i111h·èt gé11éral 011 de le c011fier à une aulre e111i1é (p11hliq11e 1111 prÏl'c;e) » mais clic rappelle aussitôt que« lesfo11rnisse11rs de services d'i11térèt h'(}/111111iq11e général. y compri.~ les .fimmisseurs de services intemes, son/ des e11/reprises el son/ dè· lors soumis aux règles de concurrence prévues par le lraité ». Elle ne réserve à cet égard aucun statut spécifique aux services à caractère régional et local.

Une clarilication est donc ici aussi nécessaire, d'autant que la position des représentants des autorités locales cl régionales est loin de faire l'unanimité, comme le montre les observations déposées par l'association française d'étude de la concurrence: celle-ci, après avoir noté qu'on « assisle à une vo/o111é de plus en plus ./i>rle des colleclivilé.~

publiques locales d'i111en•enir en qualité d'en/reprise sur tel 011 tel marché, en invoquant l 'i11térèt général, dans le hui nota111111e11t de sati.1:fàire des besoins de le111:1· administrés, parlic11/ie1:v 011 entreprises, 011 de gé11frer 1111e activité économique dont elles espèrent des relomhées pour l 'à'Ol10111ie e11 général de leur territoire», met l'accent sur le risque de comportements anli-concurrcnticls que ces initiatives présentent cl regrette qu'elles soient peu appréhendées par le droit communautaire, notamment en raison de la taille jugée réduite des marchés en cause. Elle en appelle à l'élaboration d'un cadre

Dans le document Les services d'intérêt général en Europe (Page 137-200)