PARTIE II : L’intégration de l’adaptation aux changements climatiques au droit
CHAPITRE 8 : La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et l’adaptation au
8.3 Zone d’intervention spéciale : l’intervention du gouvernement provincial en
La zone d’intervention spéciale est prévue aux articles 158 à 165 de la LAU. Le gouvernement peut la déclarer par décret sur toute partie du Québec lorsqu’« un problème d’aménagement ou d’environnement dont l’urgence ou la gravité justifie, [à son avis], une
513 LAU, supra note 482, art 118, al 2 (1) et (2). 514 McDonald, supra note 71 à la p 287.
intervention »515. Un projet de décret doit préalablement être publié à la Gazette officielle et comprendre notamment le territoire visé et les objectifs poursuivis516. De plus, une consultation doit aussi être effectuée avant l’adoption du décret517. La publication du projet a pour effet d’interdire sur le territoire visé « toute construction, transformation, addition ou implantation nouvelle ou toute affectation nouvelle du sol, à l’exception des affectations du sol et des bâtiments pour des fins agricoles sur des terres en culture » ainsi que « toute nouvelle opération cadastrale ainsi que le morcellement d’un lot fait par aliénation » et ce, jusqu’à l’entrée en vigueur du décret, sous réserve des exceptions que le gouvernement peut décider à condition qu’elles soient publiées à la Gazette officielle518.
Quoique la zone d’intervention spéciale soit décrétée par le gouvernement, c’est la municipalité qui administre la réglementation qui y est prévue. La municipalité locale n’applique donc plus sa propre réglementation en matière d’aménagement pour les secteurs visés, mais celle du gouvernement519. Cela ne signifie pas pour autant que la volonté de la municipalité et une zone d’intervention spéciale ne peuvent pas cohabiter. Par exemple, après les pluies diluviennes au Saguenay, la ville de La Baie avait demandé au ministre responsable de recommander l’adoption d’un décret déclarant une zone d’intervention spéciale. Ce décret est en vigueur encore aujourd’hui520. Il n’en reste pas moins que le régime de la zone d’intervention spéciale en est un d’exception qui a peu été utilisé même s’il existe depuis les tous débuts de la LAU, en 1979. Nous avons recensé cinq (5) utilisations seulement, dont trois (3) à la suite d’inondations : celles survenues au Saguenay en 1996, celles découlant du débordement de la rivière Richelieu en 2011 et celles survenues à plusieurs endroits au Québec au printemps 2017521.
515 LAU, supra note 482, art 158-159. 516 Ibid, art 161.
517 Ibid, art 163 et 156 al 3, 4 et 5. 518 Ibid, art 162.
519 Ibid, art 165 ; Guillaume Rousseau, « La Loi sur l’aménagement de l’urbanisme 30 ans plus tard: toujours
entre centralisation et décentralisation » (2011) 52:2 C de D 197‑244 à la p 217; Jean-Pierre St-Amour, « Les interventions gouvernementales et la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme » (2000) 31:1 RDUS 341 à la p 382.
520 Ville de La Baie — Déclaration de zones d’intervention spéciale sur le territoire, D 1592-96, (1996) GOQ
II, 95; St-Amour, supra note 519 à la p 382.
521 Ville de La Baie — Déclaration de zones d’intervention spéciale sur le territoire, supra note 520;
Municipalités régionales de comté de La Vallée-du-Richelieu, du Haut-Richelieu, de Brome-Missisquoi et de Rouville - Déclaration d’une zone d’intervention spéciale, D 964-2011 (2011) GOQ II, 4045A; D 777-2017,
La LAU n’indique pas ce qu’est un problème d’aménagement ou d’environnement dont l’urgence justifie l’intervention gouvernementale par le biais de la zone d’intervention spéciale. Toutefois, le décret ayant fait suite aux inondations du printemps 2017 permet de constater que l’ACC peut être un objectif poursuivi par le régime. En effet, le
Décret 777-2017 a notamment comme objectif d’ « assurer l’application de la Politique de
protection des rives, du littoral et des plaines inondables » en plus de « gérer adéquatement les risques d’inondation dans un contexte de changements climatiques, notamment par la réduction du nombre de personnes et de biens exposés aux inondations futures »522. À titre comparatif, en 2011, le décret adopté après le débordement de la rivière Richelieu visait notamment à « favoriser la réintégration des ménages à leur milieu domiciliaire d’appartenance » et à « éviter de porter préjudice notamment financier et psychologique à des personnes déjà lourdement affectées par la perte de leurs biens »523. Il ne comportait aucune allusion aux changements climatiques.
Dans les deux cas, plusieurs dispositions sont prévues afin de permettre la réfection ou la reconstruction d'immeubles touchés par les inondations. Toutefois, à notre avis, le décret de 2017 suit de plus près la Politique de protection des rives. Par exemple, en 2011, le gouvernement avait divisé la zone de grand courant en deux : la zone inondable 0-2 ans et la zone inondable 2-20 ans. Dans la première, il avait interdit la réfection ou la reconstruction « d’un bâtiment détruit, devenu dangereux et ayant perdu au moins 50 % de sa valeur », sauf exception, alors que dans la deuxième, une telle habitation pouvait faire l’objet d’une réfection ou d’une reconstruction sous certaines conditions524. La reconstruction dans une zone où elle n’aurait pas été permise d’ordinaire a donc été autorisée. En 2017, l’interdiction de reconstruire si un bâtiment a perdu plus de 50 % de sa valeur s’applique pour toute la zone de grand courant525. Toutefois, dans le Décret 777-
2017, un régime de dérogation à portée individuelle et un régime de dérogation à portée
(2017) GOQ II, 3129A. Les deux autres visaient à éviter la privatisation d’un corridor ferroviaire (seul le projet de décret sera publié, le décret lui-même ne le sera jamais) et à permettre la construction du CHUM à Montréal : Jean-Pierre St-Amour, « Les interventions gouvernementales et la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme » (2000) 31 RDUS 341 à la p 383.
522 D 777-2017, supra note 521.
523 Municipalités régionales de comté de La Vallée-du- Richelieu, du Haut-Richelieu, de Brome-Missisquoi
et de Rouville — Déclaration d’une zone d’intervention spéciale sur le territoire, supra note 521.
524 Ibid, art 1 et 2. Un des critères est d’être effectuée à l’intérieur d’un délai de douze mois. 525 D 777-2017, supra note 521.
collective sont articulés afin de permettre la reconstruction en certaines circonstances. En matière individuelle, les exceptions visent les immeubles dont la valeur perdue représente entre 50 et 65 % de l’évaluation municipale526. En ce qui concerne la dérogation à portée collective, il s’agit d’une demande visant un secteur délimité et elle est soumise à divers critères, dont une densité minimale et l’application d’un schéma d’aménagement et de développement527. Tant en matière individuelle que collective, la demande de dérogation doit être présentée par la municipalité et autorisée par le ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire. Les décrets adoptés tant en 2011 qu’en 2017 imposent l’immunisation des constructions et ouvrages dans certains cas528.
Les règles qui s’appliquent aux reconstructions après les inondations de 2011 et de 2017 empêchent, à moins d’utilisation d’une dérogation, la reconstruction des résidences les plus endommagées, mais le décret fait de prime abord peu de place aux prévisions en matière d’inondation dans la planification de la reconstruction. Toutefois, comme le ministre des Affaires municipales doit consulter ses homologues à l’environnement et à la sécurité publique avant d’autoriser lesdites dérogations, il est possible que ces prévisions soient considérées, quoique le contenu du décret ne nous permette pas de l’affirmer avec certitude. En conclusion, la LAU ne fait pas mention de l’ACC, mais comme ce sujet et l’aménagement du territoire sont interreliés, ses outils peuvent aussi être utilisés pour favoriser l’adaptation. En effet, les articles pertinents en ce qui concerne tant les outils de planification que les règlements d’urbanisme renvoient à plusieurs reprises à l’environnement ou aux contraintes naturelles et sont rédigés de façon, à notre avis, à permettre la prise en considération de l’ACC. Même si on peut constater la préoccupation de l’ACC dans le décret qui concerne la zone d’intervention spéciale découlant des inondations du printemps 2017, la LAU elle-même ne comporte aucune disposition résultant spécifiquement d’une prise en compte planifiée de l’adaptation. Les objectifs énoncés dans la Stratégie d’ACC semblent donc avoir eu peu d’influence. De plus, même
526 Ibid, art 9. 527 Ibid, art 10.
528 Municipalités régionales de comté de La Vallée-du- Richelieu, du Haut-Richelieu, de Brome-Missisquoi
et de Rouville — Déclaration d’une zone d’intervention spéciale sur le territoire, supra note 521, art 3; D 777-2017, supra note 521, art 3.
si l’utilisation des dispositions sur la zone d’intervention spéciale pour déterminer les règles de reconstruction après des inondations importantes permet de pallier les manquements de certains règlements municipaux, il s’agit d’une intervention ponctuelle. La préoccupation de l’ACC doit être intégrée de façon permanente dans la loi, et non pas ponctuellement après une catastrophe, afin d’en faire une préoccupation législative officielle en matière d’aménagement et d’urbanisme.
Aussi, rappelons que les municipalités ont le pouvoir discrétionnaire d’adopter ou non des règlements de zonage et de construction, même en ce qui concerne les zones à risque. Il nous apparaît que le moment est venu de se demander si elles ne devraient pas avoir l’obligation d’agir en cette matière. Si cela était le cas, il faudrait qu’elles puissent bénéficier de données contemporaines sur les risques auxquelles elles sont soumises. Cela nécessitera sans aucun doute le support de la province. En terminant, des considérations externes au droit influencent l’établissement en zones inondables. Même si les municipalités devraient réglementer l’établissement dans ces zones, les importants revenus tirés des taxes foncières dans ces mêmes secteurs semblent freiner l’adoption de règlements à cet effet529.
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Cette partie visait à analyser le droit québécois applicable aux inondations et à déterminer comment il intègre l’ACC de façon planifiée. Cette intégration est présente à la Stratégie et au PACC 2013-2020, deux outils non contraignants, ainsi qu’à la LQE. L’intégration planifiée à ces outil s’est traduite surtout par la mention de l’ACC, par le développement et la mise à jour des connaissances. Dans la LQE, on retrouve aussi l’inclusion de dispositions qui ont pour but de rendre la loi plus flexible, notamment en ce qui concerne l’utilisation de nouvelles informations pour modifier ou révoquer une autorisation.
529 Jean-François Gagnon, « Projet en zone inondable: le maire de North Hatley persiste et signe », La Tribune
(11 mai 2017), en ligne : <https://www.latribune.ca/actualites/estrie-et-regions/projet-en-zone-inondable-le- maire-de-north-hatley-persiste-et-signe-c3c42a5c2d495ca4d46f0741c6496fe2> (consulté le 21 février 2018); Ximena Sampson, « Pourquoi a-t-on laissé construire dans des zones à risque? », Radio-Canada (26 mai 2017), en ligne : <https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1035409/construction-zones-inondables-cartes> (consulté le 21 février 2018).
Même s’il y a une intégration planifiée à la LQE, celle-ci ne s’est pas traduite dans la LSC et la LAU, alors que les domaines de la sécurité civile et de l’aménagement du territoire sont identifiés comme cruciaux en matière d’adaptation. Ces lois pourraient avoir des effets plus concrets sur l’exposition de la population aux risques d’inondation.
Notre analyse nous mène aussi au constat que certaines dispositions permettent d’intégrer la préoccupation de l’ACC, même si cela n’a pas été fait de façon planifiée. Parmi elles se trouvent la Politique de protection des rives, ainsi que plusieurs dispositions de la LSC et de la LAU. En ce qui concerne la LSC spécifiquement, elle contient des dispositions pertinentes qui sont inopérantes, même si la loi est entrée en vigueur en 2001. Le risque d’inondation n’étant pas en soi nouveau, cette présence n’est pas étonnante. Cependant, l’utilisation efficace des dispositions identifiées comme permettant de prendre en considération l’ACC est, en raison de la fragmentation administrative, tributaire d’efforts concertés entre les divers acteurs, dont le gouvernement provincial et les municipalités.
Conclusion
En conclusion, le droit québécois applicable aux inondations intègre peu l’ACC, mais plusieurs de ses dispositions pourraient la favoriser même si elles ne résultent pas d’une stratégie planifiée en la matière. Des trois lois étudiées, seule la LQE prend en considération l’ACC. En effet, de récentes modifications en profondeur de celle-ci ont permis d’y ajouter une disposition préliminaire qui mentionne « les enjeux liés aux changements climatiques », expression qui inclut l’adaptation. De plus, le ministre peut maintenant considérer, dans l’évaluation des demandes d’autorisations qui lui sont présentées, « les impacts anticipés des changements climatiques »530. Finalement, la loi intègre depuis le 23 mars 2018 la possibilité de révoquer ou modifier une autorisation émise en raison de nouvelles connaissances scientifiques.
La Stratégie et le PACC 2013-2020 intègrent aussi la préoccupation de l’ACC de façon planifiée. Plus que cela, ils visent à élaborer sa mise en œuvre. Comme discuté au Chapitre 5, ces outils ne sont pas contraignants, mais ils peuvent orienter l’élaboration des lois et des règlements. La Stratégie énonce d’ailleurs la volonté d’intégrer l’ACC dans les lois, politiques et outils d’aide à la décision, plus particulièrement dans les domaines des autorisations environnementales, de la sécurité civile et de l’aménagement du territoire. Toutefois, alors qu’elle s’applique à la période 2013-2020 et que nous sommes déjà en 2018, seule la LQE a été modifiée pour y intégrer cette préoccupation.
En ce qui concerne la LSC et la LAU, elles n’intègrent pas de façon planifiée l’ACC. Toutes deux comportent néanmoins plusieurs dispositions qui mettent en œuvre certaines recommandations retrouvées dans la littérature, et ce, sans que ces articles n’aient subi de modifications significatives depuis 2013.
La LSC comporte plusieurs dispositions qui ont comme objectif de limiter l’établissement dans les zones considérées à risque et à mieux connaître ceux-ci par le développement de schémas de risques. Or, ces derniers, qui découlaient de recommandations du Rapport
Nicolet n’ont jamais été mis en œuvre puisque les orientations du ministre de la Sécurité
publique n’ont pas été publiées. La loi prévoit que le gouvernement peut adopter des programmes généraux ou spécifiques d’aide financière pour compenser les frais excédentaires des municipalités locales, victimes, entreprises, etc. Le programme général d’indemnisation actuellement en vigueur, le Programme général d’aide financière lors de
sinistres, prévoit notamment l’immunisation des immeubles s’ils sont reconstruits après un
sinistre comme une inondation et même, dans certains cas, leur déplacement. De tels programmes pourraient facilement intégrer des dispositions visant explicitement à mettre en œuvre une démarche d’ACC.
Quant à la LAU, ses dispositions offrent aux communautés métropolitaines, aux MRC et aux municipalités locales différents outils pour l’intégration de l’ACC. Les communautés métropolitaines et les MRC doivent maintenir en vigueur des plans métropolitains d’aménagement et de développement et des schémas d’aménagement et de développement, respectivement. Dans les deux cas, ils peuvent aborder les risques et énoncer des orientations en matière d’inondation et d’ACC, mais il ne s’agit pas d’une obligation. Quant aux municipalités locales, elles peuvent adopter des règlements de zonage, de lotissement et de construction. Ces trois types de règlements permettent de régir le développement du territoire, l’installation des personnes physiques et morales, mais aussi dans quels types de constructions elles peuvent s’établir. Toutefois, pour développer un cadre réglementaire qui prend en considération l’ACC et les inondations, les municipalités ont besoin de connaissances à jour et de ressources, deux choses qui ne sont pas toujours disponibles.
Notre examen du droit québécois, même s’il nous mène à un constat mitigé sur son intégration planifiée de l’ACC, permet néanmoins de tirer certaines conclusions qui seront utiles pour le futur. En effet, nous avons mentionné en introduction de ce mémoire qu’en raison du peu de littérature canadienne et québécoise au sujet de l’ACC et du droit nous allions faire appel à des auteurs étrangers, particulièrement anglo-saxons. Or, notre analyse nous mène au constat que le législateur québécois est confronté aux mêmes barrières que celles identifiées dans d’autres États.
Premièrement, le législateur québécois doit trouver le moyen d’accroître la flexibilité du droit tout en le gardant prévisible pour les justiciables. Le nouvel article 24 de la LQE constitue un effort en ce sens, mais tel que nous l’avons déjà exposé, il ne faut pas que l’inclusion de plus de flexibilité se fasse au détriment d’objectifs clairs comme l’adaptation ou la protection de l’environnement. Le développement et la diffusion des connaissances doivent aussi se continuer afin d’éviter de baser de futurs lois et règlements sur des données désuètes.
Deuxièmement, la fragmentation administrative est un enjeu réel pour la province. En effet, l’examen du partage des compétences en matière d’ACC et d’inondations permet de constater qu’il s’agit de deux sujets pour lesquels les compétences sont divisées entre l’ordre fédéral, provincial et les diverses organisations municipales. La cohérence des actions doit donc être assurée. De plus, en raison de leurs pouvoirs en aménagement du territoire, les municipalités ont un rôle de premier plan à jouer en matière d’ACC. Or, elles n’ont pas toujours les moyens et tirent d’importants revenus de l’établissement dans certaines zones à risque d’inondation.
Sur une note plus positive, si le droit québécois est confronté aux mêmes barrières que celles identifiées ailleurs, cela signifie que les solutions suggérées peuvent aussi s’appliquer au Québec. L’analyse effectuée dans la Partie II de ce mémoire démontre que les mêmes préoccupations et pistes de solutions animent les décideurs de la province. Bien qu’un développement de la littérature québécoise sur le sujet soit souhaitable, son faible développement actuel ne doit pas freiner le développement de solutions juridiques québécoises à l’ACC.
En terminant, bien qu’une recherche rapide permette de constater qu’il n’y a eu de développements législatifs récents entre la date de mise à jour de ce mémoire et sa date de dépôt, certaines initiatives méritent d’être mentionnées. Premièrement, le gouvernement a publié le Plan d’action en matière de sécurité civile relatif aux inondations531. Issu d’une
531 Ministère de la sécurité publique, Plan d’action en matière de sécurité civile relatif aux inondations,
Gouvernement du Québec, 2018, en ligne :
<https://www.securitepublique.gouv.qc.ca/fileadmin/Documents/securite_civile/inondation/Plan_action_in ondations.pdf> (consulté le 25 juillet 2018).
collaboration entre le ministère de la Sécurité publique et le MDDELCC, ce plan d’action annonce entre autres une révision de la Politique de protection des rives :
Par cette révision, le MDDELCC entend mettre en place un cadre de gestion moderne permettant, entre autres, de renforcer la protection des fonctions écologiques des plaines inondables, d’intégrer les nouvelles approches de cartographie, de considérer les nouveaux enjeux comme celui des changements climatiques et de favoriser un aménagement du territoire visant une meilleure résilience de la société québécoise aux risques accrus d’événements climatiques d’importance. Une réflexion s’impose également sur le mécanisme de mise en œuvre des cartographies ou des cotes de zones inondables sur le territoire532.
Deuxièmement, la Communauté métropolitaine de Montréal a amorcé la mise à jour des cartes de crues des rives de L’Île-Bizard533. Les inondations de 2017 ont mis en lumière les lacunes du modèle utilisé pour prévoir les crues, qui datait des années 1970534. Ce projet est justement financé par le gouvernement du Québec dans le cadre de la mise en œuvre du
Plan d’action en matière de sécurité civile relatif aux inondations.
Ces deux interventions nous portent à croire que plusieurs développements en matière d’inondation pourraient se produire dans les prochaines années et que ceux-ci seront influencés par l’ACC. Il reste toutefois à voir si cela se traduira par un corpus législatif et réglementaire et donc juridiquement contraignant, ou plutôt par des initiatives politiques et administratives ponctuelles. Les inondations du printemps 2017 ont indubitablement marqué les esprits et la période suivant une catastrophe représente une fenêtre d’opportunité pour les changements législatifs535. L’occasion d’agir est présente, il ne reste qu’à la saisir.
532 Ibid à la p 18.
533 D’après un reportage de Normand Grondin, « Inondations: la nouvelle cartographie du Grand Montréal a
débuté », Radio-Canada.ca (7 mai 2018), en ligne : Radio-Canada.ca <https://ici.radio- canada.ca/nouvelle/1099652/prevention-inondations-grand-montreal-carte-projet-archipel> (consulté le 25