Les vulnérabilités mises à l’écart dans la politique de résorption des bidonvilles

Pour les institutions de l’Union Européenne, les Roms sont une minorité, et un groupe vulnérable du fait d’une histoire de discrimination et de marginalisation. La mise à l’agenda européen de la cause des Roms se base sur la reconnaissance politique d’un groupe ethnique marginalisé socialement et économiquement, progressivement devenu un objet politique uniforme. En 2011, la Commission européenne a adopté le cadre de l’UE pour les stratégies nationales d’intégration des Roms¹³⁴, invitant les pays membres à adopter des stratégies nationales destinées à améliorer la situation sociale et économique des Roms. En 2013, le Conseil adopte une recommandation qui appelle à prendre des mesures pour lutter contre la discrimination, en application de la directive 2000/43/CE qui établit un cadre pour la lutte contre les discriminations fondées sur la race ou l’origine ethnique¹³⁵.

La France refuse d’envisager cette stratégie à partir de la protection d’une minorité, en mettant en avant que cela s’opposerait à ses valeurs républicaines, comme expliqué en 2018 dans une plaquette de présentation des objectifs de résorption des bidonvilles de la Dihal :

« l’action conduite en France s’inscrit dans le cadre européen pour l’inclusion des Roms défini en 2011 par la Commission européenne, mais dans une perspective républicaine universaliste qui, conformément à la Constitution française, et dans un souci d’efficacité opérationnelle, consister à lutter contre la grande précarité et l’habitat indigne sans cibler un groupe sur la base de son origine culturelle ou ethnique. » ¹³⁶

Ainsi, en 2018 l’enjeu du logement est entré dans la stratégie de résorption des bidonvilles, après une période d’orientation plus sécuritaire. Toutefois, l’accès au logement et à l’hébergement reste soumis à des opérations de tri et de sélection. Ce que l’analyse des politiques publiques de gestion des bidonvilles révèle est ce paradoxe d’offrir reconnaissance et protection à certain·es comme vulnérables, tout en mettant de côté d’autres formes de vulnérabilité dont les Roms vivant en bidonville font l’expérience collective : la vulnérabilité

134 Les pays sont invités à proposer des stratégies ciblant en particulier ces cinq domaines : éducation, emploi, soins de santé, logement, accès aux services de base (eau, électricité, etc.).

135 Cette recommandation formule aussi un appel à « informer les communautés roms et le grand public sur les avantages que présente l’intégration des Roms ; sensibiliser le public aux problèmes auxquels sont confrontés les Roms, à l’aide de matériel pédagogique et éducatif pertinent ; lutter contre les discours antiroms et les propos haineux et les autres comportements incitant aux discriminations et aux préjugés. », voir la Recommandation du Conseil du 9 décembre 2013 relative à des mesures efficaces d’intégration des Roms dans les États membres.

136 « La résorption des bidonvilles. Présentation du dispositif national d’appui et de suivi dans le cadre de l’instruction du Gouvernement du 25 janvier 2018 », DIHAL, Septembre 2018.

178

produite par l’absence de reconnaissance des droits, et la vulnérabilité produite par le mal-logement.

3.1 La vulnérabilité produite par la non-reconnaissance des droits

Les situations de non-reconnaissance ou mépris des droits produisent une vulnérabilisation selon le philosophe et sociologie allemand Axel Honneth. Considérant que la vulnérabilité résulte de notre dépendance à la reconnaissance d’autrui, cette reconnaissance peut prendre trois formes : amour, respect et estime. Un déni de reconnaissance induit une intensification de notre vulnérabilité fondamentale (Honneth 2000), comme dans les situations de mépris social. Les habitant·es de bidonville ont ressenti ce mépris pendant la période de confinement décidé par le gouvernement en mars 2020 : le refus de nombreuses communes d’organiser l’acheminement de l’eau dans certains bidonvilles¹³⁷ manifeste l’absence de reconnaissance des besoins et de déni de care institutionnel.

Le déni de respect peut se traduire par la privation de droits égaux, la discrimination ou la domination. Or, les droits des personnes habitant un bidonville (ou un squat) se déclinent et sont entravés dans plusieurs domaines : droit à un logement ou un hébergement, droit à la scolarisation des enfants, droit à une domiciliation sur le lieu de résidence effective, droit au raccordement à l’eau ou à l’électricité, droit au ramassage des ordures ménagères. Il existe aussi des difficultés dans l’ouverture d’un compte bancaire ou l’accès à certaines prestations médicales et sociales. Ce non-respect des droits n’est pas uniquement liée au stigmate du bidonville, mais à la manière dont le bidonville est associé aux Roms : c’est une discrimination envers les Roms qui se traduit aussi dans l’entrave des droits. Deux exemples peuvent aider à saisir la manière dont la discrimination se construit autour du stigmate d’un habitat précaire et de l’hostilité envers les Roms : les démarches pour la domiciliation administrative et la scolarisation des enfants vivant en bidonville.

137 La question de la reconnaissance des besoins dans les bidonvilles a fait l’objet d’une évaluation précise par Romeurope pendant la période du confinement. Trois axes étaient retenus : Alimentaire, Eau, Santé. Dans les tableaux récapitulatifs, il est possible de voir que certaines communes, comme Grenoble ou Nantes, organisent un raccordement à l’eau pendant la crise, mais qu’à Lyon, Marseille ou Montpellier, ce n’est pas le cas. En Seine-Saint-Denis, leur évaluation conclut que 57% des personnes n’ont pas accès à l’eau sur site fin mars 2020. Pour plus de détails, voir https://www.romeurope.org/wp-content/uploads/2020/03/CNDH-Romeurope-Situation-au-26-03-2020-Squats-et-bidonvilles-Fr.pdf

179

La domiciliation est un service assuré par des structures agréées¹³⁸ qui permet aux personnes sans logement stable mais pouvant justifier d’un lien avec le territoire d’avoir une adresse où recevoir leur courrier. La domiciliation administrative est souvent obligatoire pour d’autres démarches, et pour faire valoir ses droits, dans les domaines de l’insertion professionnelle ou de l’accès au logement. Pourtant, malgré l’importance de la domiciliation, et son inscription dans la loi¹³⁹, ce droit n’est pas effectif sur l’ensemble des villes en France.

Souvent, les CCAS ou CIAS refusent la domiciliation en refusant de reconnaître que le bidonville installé sur la commune représente un lien avéré avec le territoire. Selon Romeurope, des « demandes abusives de documents pour prouver le lien avec la commune » et des « refus illégaux d’octroi de la domiciliation » sont régulièrement constatés¹⁴⁰, ce dès 2010, et encore aujourd’hui.

Sur le bidonville des Chênes, le parcours d’accès à la domiciliation est compliqué par une hostilité assumée par les élus de la commune vis-à-vis de ce bidonville. En juin 2018, j’accompagne Monica au CCAS de la commune pour déposer une demande de domiciliation.

En attendant que notre numéro soit appelé, nous nous installons sur les bancs de la salle d’attente. Monica déverse les contenus de sa pochette de documents. Certificats de naissance, carte d’identité, passeports des enfants, elle repasse tout en revue, me demande de bien vérifier.

De son côté, elle a tous les documents. Lorsque le numéro est appelé quelques minutes plus tard, Monica s’installe, et se présente. Elle précise alors qu’elle vit sur le terrain occupé à proximité de la gare du tram. L’interaction devient immédiatement plus tendue. Si Monica vit sur le bidonville, alors son lien avec la commune est remis en question. Pour la personne au guichet, il sera impossible de recevoir le dossier sans attestation associative fournie par Etienne ou Suzanne, qui atteste que ces bénévoles connaissent et suivent Monica depuis plusieurs mois sur cette commune. Sans ce document la responsable considère que le dossier ne serait pas recevable, car ne fournissant pas de preuve du lien avec la commune. Nous convenons de revenir la semaine qui suit, avec l’attestation, et l’ensemble des documents déjà réunis par Monica. Sur le chemin du retour, Monica me prend par le bras, et en parlant bas, comme on

138 Les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale – CCAS ou CIAS, mais aussi des associations agrées par l’État.

139 La domiciliation est un droit énoncé dans le Code de l’action sociale et des familles, articles L. 264-1 à 10 :

« pour prétendre au service des prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles, à l’exception de l’aide médicale d’État mentionnée à l’article L. 251-1, ainsi qu’à la délivrance d’un titre national d’identité, à l’inscription sur les listes électorales ou à l’aide juridique, les personnes sans domicile stable doivent élire domicile soit auprès d’un centre communal ou intercommunal d’action sociale, soit auprès d’un organisme agréé à cet effet. »

140 Romeurope, Les élus locaux face à la résorption des squats et bidonvilles, 2019.

180

confie un secret, partage avec moi qu’elle pense qu’il y a du racisme à la mairie. Autant elle avait des bons rapports avec la mairie du 18^ème , où était situé le bidonville où elle vivait l’année précédente, mais sur cette commune, elle n’a pas eu de bons échos. Elle s’attendait au refus, et elle s’attendait à ce qu’on lui dise qu’elle n’a pas les bons papiers. Attends voir, me dit-elle, lundi prochain non plus, ils ne voudront pas prendre le dossier¹⁴¹.

La domiciliation est aussi un enjeu qui se pose sur la commune du bidonville des Buissons. La maire de la commune où est installé ce bidonville décide de proposer son soutien aux familles, et offrir une période de « grâce » pendant laquelle elle accepte de ne pas solliciter le concours des forces de l’ordre pour l’expulsion. En visite dans le bidonville, elle promet aux familles qu’elles pourront obtenir une domiciliation, et avancer dans leurs démarches administratives¹⁴². Malgré la promesse de soutien de la maire de la commune, la directrice du CCAS s’oppose fermement à domicilier les habitant·es du bidonville. Elle persiste plusieurs semaines dans son refus, malgré plusieurs interventions d’associations, en soutenant qu’il n’y a plus de place pour recevoir de nouvelles personnes, et qu’elle manque de personnel. Elle explique avoir besoin de la place qui est disponible pour les habitant·es de la commune. Le décalage entre la promesse politique de soutien de l’élue, et le blocage organisé au niveau de la directrice du CCAS conduit à suspendre pendant un temps le projet de domicilier sur la commune, sauf pour quelques familles qui peuvent être prises en charge par une association locale. Il illustre à mon sens l’importance d’une clarification des obligations des communes vis-à-vis de la domiciliation. Il y a des disparités territoriales importantes dans le respect de ces obligations, et ce sont les associations dont le travail de plaidoyer vient faire la différence.

Un autre obstacle important dans le parcours d’installation en France se trouve dans l’inscription à l’école. Dans le code de l’éducation, c’est l’article L 131-1 qui précise que l’instruction est obligatoire pour les enfants de deux sexes, Français et non-Français, entre les âges de 6 à 16 ans. Les enfants qui arrivent en France sans parler français peuvent intégrer des classes adaptées, appelées unités pédagogiques pour élèves allophones arrivants (UPE2A), dont le but est d’apprendre les rudiments du français, et de préparer l’intégration vers les classes

141 Nous retournons déposer le dossier – avec l’attestation – la semaine qui suit. Malgré la méfiance de Monica, le dossier est accepté. On nous dit qu’il sera examiné en commission. Plusieurs semaines plus tard, la domiciliation pour cette famille est acceptée.

142 Cette visite et les interactions avec les habitant·es sont analysés dans le chapitre 9.

181

dites « normales ». Malgré cette obligation, une étude du CDERE¹⁴³ – une organisation qui se dédie à cette question de l’accès à l’éducation des enfants roms en France – estime qu’un enfant sur deux vivant en bidonville ne va pas à l’école. Leur estimation d’un taux de scolarisation de 47 % donne une idée globale du problème, mais bien sûr sur certains bidonvilles récents ou sous menace d’expulsion, le taux est de 0 % alors qu’il est nettement plus élevé sur des terrains plus stabilisés. La loi n’est pas toujours respectée par les acteurs institutionnels comme les maires, les fonctionnaires de la mairie ou des écoles : on refuse l’inscription sous prétexte d’une absence de domiciliation dans la commune. La domiciliation n’est pas une obligation légale, mais les administrateurs prétendent le contraire lorsque des parents viennent demander l’inscription. Pour Liliana Hristache, dont l’association Rom Réussite accompagne des familles dans les démarches de scolarisation en Seine-Saint-Denis, ces refus sont liés à l’identification des Roms comme vivant en bidonville :

« Quand on va dans certains services municipaux, dès qu’on entend qu’on est Rom, qu’on est une association venue pour scolariser des enfants, tout de suite, la personne de l’accueil, au lieu de faire le nécessaire pour scolariser - car souvent nous avons tous les éléments pour les scolariser -, en fait elle dit qu’elle doit appeler sa responsable. Sa responsable du service éducation nous dit qu’elle doit appeler l’élu·e sur le dossier éducation. L’élu dit qu’il doit en parler au maire. Pour nous c’est une situation très difficile, car les familles quand on part du terrain vers les institutions pour les inscrire, ils partent contents, ils ont un sourire, et quand on retourne on a la tête baissée, on n’a pas d’explication à donner aux familles. Même les enfants sont tristes, ils demandent pourquoi ils ne peuvent pas aller à l’école.

[…] Je pense que la plupart des municipalités qui refusent de scolariser des enfants, au début, quand des familles s’installent sur un terrain, le problème c’est que souvent la mairie se dit que si on va les scolariser, si on va les aider, à ce moment les familles vont croire qu’on est bien d’accord avec leur installation et qu’on les accepte dans notre ville. Pour ne pas montrer qu’ils sont d’accord avec eux, ils font ces actions, ce refus de nos demandes. »¹⁴⁴

Depuis une dizaine d’années, des rapports d’associations comme Romeurope ou le GISTI dénoncent les discriminations dont souffrent les Roms vivant en bidonville. Ces refus d’application de la loi sont recensés, documentés, et présentés aux décideurs politiques, y compris par des décisions du Défenseur des droits. Il manque un engagement national pour lutter contre ces discriminations. Les circulaires qui définissent l’action publique pour la

143 Le CDERE est le Collectif pour le droit des enfants roms à l’éducation, constitué en septembre 2009 pour dénoncer la situation des enfants roms vivant en squats et bidonvilles.

144 Intervention dans la Matinale de 19h de Radio Campus Paris, le 8 novembre 2017.

182

résorption des bidonvilles n’intègrent pas l’enjeu des discriminations dans leur plan d’action.

La catégorie d’action publique de vulnérabilité n’est pas non plus connectée à un plan ou une stratégie de lutte contre les discriminations, et les effets de fragilisation et de souffrance qu’elles peuvent produire.

Dans le « Point d’étape sur la nouvelle impulsion donnée en 2018 » produit par la Dihal en septembre 2019, la discrimination est rapidement évoquée pour les habitant·es des bidonvilles désigné·es comme Roms :

« En plus de l’absence de logement décent, ils connaissent tous les effets de la très grande précarité : défaut de scolarisation ou d’assiduité, éloignement du marché de l’emploi, manque de soins, exposition à des réseaux de dépendance ou d’emprise de la délinquance, économie de la misère, mais aussi discrimination parfois. »

« Discrimination parfois » - c’est une reconnaissance de bout de phrase, et de bout de page, sans précisions, et sans outils proposés pour lutter contre. C’est aussi une reconnaissance qui élude qui discrimine. Discriminations par qui ? La société française ou – aussi, surtout – les pouvoirs publics ? Dans le document, les étapes de résorption incluent « accompagner et suivre les familles » : « l’opérateur associatif avec l’appui des DDCS¹⁴⁵ et des partenaires du droit commun, mobilise des solutions diverses selon les caractéristiques du bidonville et des habitants ». Parmi les propositions du schéma, la domiciliation, la scolarisation, l’ouverture de droits communs (CAF¹⁴⁶, CPAM¹⁴⁷…). Or, ces étapes sont connues des acteur·ices du terrain pour être activement entravées par les discriminations envers les Roms.

La vulnérabilité qui découle du rapport de pouvoir défavorable, où les Roms peinent à faire valoir leurs droits, n’est pas ouvertement reconnue par les politiques publiques. Pendant ses années en tant que Défenseur des Droits, Jacques Toubon a rendu de nombreuses décisions contestant les pratiques abusives de certaines communes ou institutions. Les associations ont construit un arsenal d’outils pour accompagner au mieux les habitant·es dans les démarches (allant de l’accompagnement, au rappel à la loi par écrit ou oral, jusqu’à la saisine du Défenseur des Droits ou de la CEDH). Pourtant, la question de la lutte contre les discriminations semble volontairement déconnectée du plan national de résorption des bidonvilles. Mais est-ce une manque de volonté, ou au contraire, la démonstration d’une volonté discriminatoire ?

145 Direction Départementale de la Cohésion Sociale.

146 Caisse des Allocations Familiales.

147 Caisse Primaire d’Assurance Maladie.

183 3.2 La vulnérabilité par le mal-logement

Pour Mathilde Costil et Elise Roche, le bidonville peut être compris comme « la manifestation spatiale de l’extension de la zone de vulnérabilité [de Robert Castel] » (Costil et Roche, 2015 :65), ouvrant vers une appréhension des habitant·es des bidonvilles comme étant tous et toutes en situation de vulnérabilité sociale au croisement du logement insalubre et des migrations. La réapparition des bidonvilles doit se comprendre à la lumière des recompositions des politiques du logement, de la faiblesse de l’offre du logement social par rapport à la demande, tout comme l’évolution des prix sur les marchés immobiliers urbains. A l’échelle de l’Union Européenne, la multiplication des situations de mal-logement depuis la fin des années 1980 est un « nouveau » facteur de risque social (Ranci 2010). En 2020, selon la FEANTSA¹⁴⁸ et la Fondation Abbé Pierre, 700 000 personnes dorment à la rue ou en hébergement d’urgence chaque nuit dans l’Union Européenne, soit une augmentation de 70 % en 10 ans¹⁴⁹.

Depuis 1995, la Fondation Abbé Pierre identifie le mal-logement à partir de cinq facteurs : l’absence de logement, les difficultés d’accès, le manque de confort et l’insalubrité, les difficultés à résidence. D’autres aspects ont été proposés pour comprendre la multi-dimensionnalité du mal-logement : la qualité du quartier, c’est-à-dire où se situe le logement ? Comment cet environnement contribue-t-il à en faire un lieu de vie dégradé ? Ou encore l’insécurité du droit d’occupation, qui rend plus difficile la possibilité d’avoir un logement stable (Palvarini et Pavolini 2010).

La vulnérabilité résidentielle comprend aussi bien la fragilité de l’habitat que celle des populations qui y vivent (Fijalkow 2013). Les premières considérations liées à la vulnérabilité résidentielle vont ainsi mettre en avant le logement, et les conditions de vie afférentes (aération, installations sanitaires, isolation, etc.). De ce point de vue, les baraques des bidonvilles des Chênes et des Buissons proposent des conditions de vie très exposées aux éléments. L’eau s’infiltre par les toits bricolés, tout comme le froid. Mais la vulnérabilité résidentielle ne s’arrête pas à la vulnérabilité de l’habitat. La notion de vulnérabilité résidentielle permet de désigner

« le vaste continuum des difficultés d’appropriation et d’accès à l’espace habité ». Ainsi,

148 Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri.

149 Fondation Abbé Pierre et FEANTSA, « 5^e Regard sur le Mal-Logement en Europe 2020 », Juillet 2020, https://www.feantsa.org/public/user/Resources/resources/Rapport_Europe_2020_FR.pdf

184

« utilisée dans le champ du logement, cette notion vise donc à appréhender les processus de production de positions résidentielles disqualifiées » (Bouillon et al. 2015).

Depuis une décision de fin de mandat de François Hollande, le bidonville est reconnu parmi les espaces habités où les expulsions cessent pendant la période du 1^er novembre au 31

Depuis une décision de fin de mandat de François Hollande, le bidonville est reconnu parmi les espaces habités où les expulsions cessent pendant la période du 1^er novembre au 31