i.155 Dans la présente section de son rapport, le Groupe spécial examinera les cas particuliers de violation alléguée de l'article X:3 a) du GATT de 1994 concernant l'application du Code des douanes communautaire, du Règlement d'application, du Tarif douanier commun, du TARIC et des mesures connexes dans les domaines de l'administration douanière indiqués spécifiquement dans la demande d'établissement d'un groupe spécial présentée par les États-Unis. Toutefois, avant de procéder à cet examen, le Groupe spécial estime nécessaire d'expliquer sa compréhension de certains aspects de la manière dont fonctionne le système d'administration douanière des CE, car c'est un contexte important pour l'examen des cas particuliers de violation alléguée de l'article X:3 a) du GATT de 1994 au sujet desquels ces aspects ont été évoqués. Dans la mesure où cela est nécessaire, le Groupe spécial analysera d'autres aspects du système d'administration douanière des CE lorsqu'il examinera les cas particuliers de violation alléguée de l'article X:3 a) du GATT de 1994.
a) Aspects pertinents du système d'administration douanière des CE i) Application par les autorités douanières des États membres des CE
i.151 Le Groupe spécial a été informé par les Communautés européennes que l'application de la législation douanière des CE incombait essentiellement aux États membres.308 Le Groupe spécial croit comprendre que la législation douanière des CE est directement applicable dans les États membres, ce qui signifie que cette législation doit déployer la plénitude de ses effets d'une manière uniforme dans tous les États membres.309 Par ailleurs, les Communautés européennes ont informé le Groupe spécial que les autorités douanières des États membres devaient appliquer la législation douanière des CE conformément à toutes les indications disponibles quant à sa signification appropriée, y compris le Traité CE et la jurisprudence de la CEJ.310
ii) Institutions et mécanismes intervenant dans l'application de la législation douanière des CE Institutions et mécanismes intervenant généralement dans tous les domaines de l'administration douanière311
Comité du Code des douanes
i.152 Les Communautés européennes indiquent que le Comité du Code des douanes est une institution importante qui contribue à assurer une application uniforme de la législation douanière des CE par les autorités douanières des États membres.312 Comme il est indiqué plus haut au paragraphe 2.15, dans la partie du rapport qui traite des aspects factuels, le Comité du Code des douanes est établi en vertu des articles 247 bis 1) et 248 bis 1) du Code des douanes communautaire.
Il est composé de représentants de chacun des États membres et il est présidé par un représentant de la Commission. L'article 249 du Code des douanes communautaire dispose que le Comité du Code des douanes a le pouvoir d'examiner toute question concernant la réglementation douanière qui est évoquée par son président, soit à l'initiative de celui-ci, soit à la demande du représentant d'un État
308 Réponse des Communautés européennes à la question n° 146 du Groupe spécial.
309 Affaire 106/77, Simmenthal II, Rec. 1978, page 629 (pièce EC-5).
310 Réponse des Communautés européennes à la question n° 77 du Groupe spécial.
311 Le Groupe spécial note que, outre les institutions et mécanismes examinés ci-après, les Communautés européennes ont fait état des mécanismes de contrôle financier et budgétaire mis en place dans les Communautés européennes, qui contribuent selon elles à assurer une application uniforme de la législation douanière des CE par les autorités douanières des États membres. (Première communication écrite des Communautés européennes, paragraphe 158) Ces mécanismes de contrôle financier et budgétaire sont décrits plus haut au paragraphe 2.33.
312 Première communication écrite des Communautés européennes, paragraphe 85.
membre. On trouve une disposition analogue à l'article 8 du Règlement n° 2658/87 établissant le Tarif douanier commun, selon laquelle le Comité peut examiner toute question évoquée par son président, soit à l'initiative de celui-ci, soit à la demande du représentant d'un État membre, relative à la Nomenclature combinée ou au TARIC. Les Communautés européennes notent que le nombre total de réunions du Comité du Code des douanes était de 77 en 2002 (soit 113 jours et demi de réunions), de 47 en 2003 (soit 77 jours et demi de réunions) et de 85 en 2004 (soit 118 jours et demi de réunions).313
i.153 Le Groupe spécial croit comprendre que dans la pratique le Comité du Code des douanes émet des avis sur les modifications du Code des douanes communautaire ou sur les mesures d'exécution qui sont proposées par la Commission, examine des questions relatives à l'interprétation des dispositions douanières ou à la définition des termes employés dans la législation douanière et exerce les pouvoirs qui lui sont conférés par des dispositions particulières de la législation douanière.
Plus particulièrement, dans le domaine du classement tarifaire, le Groupe spécial a été informé par les Communautés européennes que le Comité du Code des douanes était fréquemment appelé à émettre des avis sur les mesures proposées par la Commission destinées à assurer une application uniforme du Tarif douanier commun, telles que les règlements relatifs au classement et les notes explicatives des CE. De plus, le Comité peut arrêter des avis sur des questions spécifiques de classement tarifaire.314 Dans le domaine de la valeur en douane, le Groupe spécial a été informé par les Communautés européennes que le Comité du Code des douanes examine toute divergence dans l'application de la législation douanière des CE concernant la valeur en douane dont il est saisi par la Commission ou par un État membre.315 Après cet examen, le Comité du Code des douanes peut émettre des avis, qui peuvent revêtir la forme de conclusions ou de commentaires sur les règles d'évaluation.316 En outre, la Commission consultera le Comité du Code des douanes sur les projets de modification des règles du Règlement d'application qui ont trait à la valeur en douane.317
i.154 Il est évident que les questions de divergence dans l'application de la législation douanière des CE par les autorités douanières des États membres ne sont pas toutes soumises à l'examen du Comité du Code des douanes.318 De plus, le Comité peut examiner des questions uniquement si elles sont évoquées par le président du Comité ou à la demande des représentants des États membres.319 Les Communautés européennes ont souligné que le Comité du Code des douanes ne se substituait pas aux différentes autorités douanières ni aux tribunaux compétents des États membres dans les affaires pendantes et que, par conséquent, il n'examinait pas des cas particuliers en règle générale.320 Même dans les cas où des questions étaient portées devant le Comité du Code des douanes, les Communautés européennes ont reconnu que le règlement intérieur du Comité du Code des douanes ne comportait aucune disposition spécifique conférant à la Commission le pouvoir de demander aux
313 Réponse des Communautés européennes à la question n° 58 c) du Groupe spécial. Les Communautés européennes se réfèrent également à la pièce EC-103, qui donne un aperçu du nombre de réunions par section du Comité du Code des douanes.
314 Réponse des Communautés européennes à la question n° 58 i) iii) du Groupe spécial.
315 Réponse des Communautés européennes à la question n° 58 j) ii) du Groupe spécial.
316 Ces conclusions et commentaires sont reproduits dans le Recueil des textes relatif à la valeur en douane du Comité du Code des douanes, 2 décembre 2004 (pièce EC-37).
317 Réponse des Communautés européennes à la question n° 58 j) iii) du Groupe spécial.
318 Dans le Rapport spécial n° 23/2000 de la Cour des comptes des CE relatif à la valeur en douane des marchandises importées, daté du 14 mars 2001, la Cour des comptes des CE a dit qu'"[e]n matière d'évaluation en douane, un grand nombre de questions complexes [n'étaient] pas soumises au [C]omité de la valeur en douane". (Rapport spécial n° 23/2000 de la Cour des comptes des CE relatif à la valeur en douane des marchandises importées, 14 mars 2001, paragraphe 29 (pièce US-14))
319 L'article 249 du Code des douanes communautaire dispose que "[l]e [C]omité peut examiner toute question concernant la réglementation douanière qui est évoquée par son président, soit à l'initiative de celui-ci, soit à la demande du représentant d'un État membre" (pièce US-5).
320 Réponses des Communautés européennes aux questions n° 58 j) i) et 58 j) v) du Groupe spécial.
autorités douanières des États membres de communiquer des renseignements spécifiques.321 En outre, en pareil cas, il peut être difficile de parvenir à un accord et des retards peuvent se produire à cause, entre autres choses, du fait que le Comité est composé de représentants de chaque État membre322 et que les décisions sont prises par un vote à la majorité qualifiée.323
i.155 Par ailleurs, il convient de souligner que les avis du Comité du Code des douanes n'ont pas force obligatoire en droit pour les autorités douanières des États membres.324 Comme l'ont indiqué elles-mêmes les Communautés européennes, le Comité du Code des douanes n'est pas habilité à prendre des décisions en ce qui concerne les questions douanières. Il aide simplement les institutions communautaires compétentes dans le cadre des procédures de gestion ou de réglementation prévues pour le Comité.325 Pour autant, même à ce titre, nous ne savons pas au juste si les avis et recommandations adressés par le Comité du Code des douanes aux institutions des CE peuvent être suivis d'effets.326 Par conséquent, au vu de ce qui précède, il semble que le Comité du Code des douanes dispose d'un pouvoir limité pour imposer une application uniforme de la législation douanière des CE aux autorités douanières des États membres.327
321 Réponse des Communautés européennes à la question n° 58 j) v) du Groupe spécial. À cet égard, les Communautés européennes se réfèrent à l'article 10 du Traité CE, dont il est question ci-après aux paragraphes 7.161 et suivants.
322 Dans le Rapport spécial n° 23/2000 de la Cour des comptes des CE relatif à la valeur en douane des marchandises importées, daté du 14 mars 2001, la Cour des comptes des CE a dit ce qui suit: "Le [C]omité de la valeur en douane fournit une plate-forme permettant aux États membres de définir une approche commune dans des cas similaires; cependant, avec 15 autorités douanières différentes, l'obtention d'un consensus est inévitablement un processus lent. Le [C]omité de la valeur en douane est souvent empêtré dans des questions de détail et dans des désaccords entre les représentants des États membres." (Rapport spécial n° 23/2000 de la Cour des comptes des CE relatif à la valeur en douane des marchandises importées, 14 mars 2001, paragraphe 26 (pièce US-14)) Par ailleurs, la Cour des comptes des CE note que "[le Comité de la valeur en douane] constitue une structure trop lourde, par l'intermédiaire de laquelle la Commission ne peut atteindre ses objectifs". (Rapport spécial n° 23/2000 de la Cour des comptes des CE relatif à la valeur en douane des marchandises importées, 14 mars 2001, paragraphe 29 (pièce US-14)) De surcroît, dans une déclaration faite en juin 2004 par le Chef de l'unité Législation douanière de la Commission européenne, M. Michael Lux a dit: "Il sera plus difficile d'obtenir une décision à la majorité au sein du Comité du Code des douanes, puisqu'il faudra négocier avec 25 – au lieu de 15 – États membres. Avec autant de membres, les réunions devront être présidées avec fermeté pour obtenir des résultats, et encore." (traduction officieuse) (EU enlargement and customs law:
What will change? Taxud/463/2004, Rev. 1, 14 juin 2004, page 4 (pièce US-15)) De plus, dans le cadre du présent différend, les Communautés européennes ont reconnu qu'il n'existait pas de limite particulière concernant la période pendant laquelle une question pouvait rester inscrite à l'ordre du jour du Comité du Code des douanes. (Réponse des Communautés européennes à la question n° 159 a) du Groupe spécial)
323 Article 6 du règlement intérieur du Comité du Code des douanes, 5 décembre 2001 (pièce US-9).
324 Affaires jointes 69 et 70/76, Dittmeyer, Rec. 1977, page 231 (pièce EC-31).
325 Première communication écrite des Communautés européennes, paragraphe 266. Voir plus haut les paragraphes 2.20 et 2.21, dans lesquels les procédures de réglementation et de gestion sont décrites.
326 Dans le Rapport spécial n° 23/2000 de la Cour des comptes des CE relatif à la valeur en douane des marchandises importées, daté du 14 mars 2001, la Cour des comptes des CE a dit: "La Commission n'est pas habilitée à imposer les résultats des travaux du [C]omité." (Rapport spécial n° 23/2000 de la Cour des comptes des CE relatif à la valeur en douane des marchandises importées, 14 mars 2001, paragraphe 29 (pièce US-14))
327 Dans le Rapport spécial n° 23/2000 de la Cour des comptes des CE relatif à la valeur en douane des marchandises importées, daté du 14 mars 2001, la Cour des comptes des CE a dit: "La Commission s'appuie sur [la Section de la valeur en douane du Comité du Code des douanes] pour essayer d'atteindre son objectif consistant à garantir l'application correcte et uniforme des règles relatives à l'évaluation en douane, mais elle ne dispose d'aucun pouvoir pour contraindre les États membres à interpréter d'une certaine façon la réglementation applicable en la matière. La Commission estime que son rôle est de favoriser toutes les formes de convergence des pratiques propres aux administrations représentées au sein du [C]omité de la valeur en douane. Elle doit compter sur la discussion, la persuasion et l'encouragement pour faire en sorte qu'un même problème soit traité de manière identique dans l'ensemble des États membres." (Rapport spécial n° 23/2000 de la Cour des comptes des CE relatif à la valeur en douane des marchandises importées, 14 mars 2001, paragraphe 26 (pièce US-14))
Article 10 du Traité CE
i.156 Les Communautés européennes soutiennent que le "devoir de coopération" énoncé à l'article 10 du Traité CE participe d'une manière non négligeable à l'application uniforme de la législation douanière des CE par les autorités douanières des États membres.328
i.157 L'article 10 du Traité CE dispose ce qui suit:
"Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Ils facilitent à celle-ci l'accomplissement de sa mission.
Ils s'abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité."
i.158 Selon les Communautés européennes, le "devoir de coopération" inscrit à l'article 10 du Traité CE a force obligatoire en droit et est directement applicable dans tous les États membres. Les Communautés européennes soutiennent que, par conséquent, l'obligation énoncée à l'article 10 du Traité CE doit être respectée par les autorités des États membres dans l'application de la législation douanière des CE. Elles estiment également que lorsqu'un État membre manque à son devoir de coopération, cela constitue une infraction au Traité CE, contre laquelle la Commission européenne peut engager une procédure pour infraction en vertu de l'article 226 du Traité CE.329
i.159 En particulier, l'article 10 du Traité CE ne prescrit pas les "mesures ... propres à" que les États membres (y compris les autorités douanières des États membres) doivent prendre pour assurer l'exécution des obligations découlant pour eux du droit communautaire, y compris la législation douanière des CE. De surcroît, les Communautés européennes n'ont évoqué que quelques affaires dans lesquelles l'article 10 du Traité CE a été invoqué comme fondement pour assurer l'application uniforme de la législation douanière des CE par les autorités douanières des États membres.330 Par conséquent, le Groupe spécial observe que l'on ne sait pas très bien dans quelle mesure l'article 10 du Traité CE participe à l'application uniforme de la législation douanière des CE.
Système de renvoi préjudiciel
i.160 Selon l'article 234 du Traité CE, les tribunaux nationaux des États membres peuvent saisir la CEJ de toute question ayant trait à l'interprétation du droit communautaire. Les Communautés européennes ont informé le Groupe spécial que les juridictions nationales dont les décisions étaient susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne étaient en droit de saisir la CEJ d'une question
328 Réponse des Communautés européennes à la question n° 58(1) du Groupe spécial.
329 Réponse des Communautés européennes à la question n° 147 du Groupe spécial. Les procédures pour infraction, au titre notamment de l'article 226 du Traité CE, sont examinées plus bas aux paragraphes 7.169 et 7.170.
330 En particulier, dans le domaine du classement tarifaire, les Communautés européennes mentionnent l'affaire C-206/03, Commissioners of Customs & Excise contre SmithKline Beecham, ordonnance de la Cour du 19 janvier 2005 (pas encore dans les recueils) (pièce EC-142) et l'affaire C-453/00, Kühne & Heitz contre Produktschap voor Pluimvee en Eieren, Rec. 2004, page I-837 (pièce EC-61). Dans le domaine des procédures douanières (et, en particulier, en ce qui concerne l'imposition de sanctions par suite de violations de la législation douanière des CE), les Communautés européennes mentionnent l'affaire C-213/99 José Teodoro de Andrade contre Director da Alfândega de Leixões, Rec. 2000, page I-11083 (pièce US-31), l'affaire C-91/02 Hannl + Hofstetter Internationale Spedition contre Finanzlandesdirektion für Wien, Niederösterreich, arrêt du 16 octobre 2003 (pas encore dans les recueils) (pièce EC-143), l'affaire C-36/94 Siesse contre Director da Alfândega de Alcântara, Rec. 1995, page I-3573 (pièce EC-40) et l'affaire 68/88 Commission contre République hellénique, Rec. 1989, page 2965 (pièce EC-38).
afin qu'elle rende une décision préjudicielle, mais qu'elles n'y étaient pas tenues en principe. Sous réserve de certaines exceptions, les tribunaux des États membres dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne sont tenus de saisir la CEJ de ces questions.331 i.161 Les Communautés européennes soutiennent que le principal objectif du système de renvoi préjudiciel devant la CEJ prévu par l'article 234 du Traité CE est de garantir l'interprétation et l'application uniformes du droit communautaire, y compris de la législation douanière des CE, sur l'ensemble du territoire des États membres. En outre, elles soutiennent que ce sont les décisions préjudicielles rendues par la CEJ, qui ont force obligatoire en droit pour tous les tribunaux des États membres, qui permettent d'éviter les divergences à l'intérieur des États membres et entre les États membres ainsi que d'assurer l'application effective du droit communautaire.332
i.162 Le Groupe spécial note que le système de renvoi préjudiciel ne devient opérationnel que lorsque deux conditions cumulatives sont remplies. La première condition est que le négociant mécontent de la décision rendue par l'autorité douanière d'un État membre doit former un recours devant un tribunal national de l'État membre en question. Étant donné les dépenses et le temps nécessaires pour un tel recours, il n'est pas certain que les négociants se prévaudront de cette possibilité toutes les fois que l'application non uniforme de la législation douanière des CE par les autorités douanières des États membres devient évidente. En particulier, un négociant n'est pas habilité en droit communautaire à s'adresser directement à la CEJ pour demander une décision préjudicielle. La deuxième condition est que le tribunal national devant lequel le négociant a formé un recours doit être tenu ou doit décider de saisir la CEJ de la question pour obtenir une décision préjudicielle. Même dans les cas où un tribunal national est théoriquement tenu de demander à la CEJ de rendre une décision préjudicielle333, il y a des exceptions à cette obligation. En particulier, un tribunal national n'est pas tenu de saisir la CEJ d'une question pour obtenir une décision préjudicielle lorsque: la question soulevée est dénuée de pertinence; la disposition du droit communautaire en cause a déjà fait l'objet d'une interprétation de la part de la CEJ; ou l'application correcte du droit communautaire s'impose avec une telle évidence qu'elle ne laisse place à aucun doute raisonnable.334 i.163 Les Communautés européennes ont communiqué au Groupe spécial des statistiques ayant trait à l'utilisation du système de renvoi préjudiciel dans le cadre de l'application de la législation douanière des CE, y compris dans les domaines spécifiques de l'administration douanière énumérés dans la demande d'établissement d'un groupe spécial qui a été présentée par les États-Unis. Elles expliquent que le nombre total de décisions préjudicielles demandées par les tribunaux des États membres pendant la période allant de 1995 à 2005 était de 2 314, dont 249 concernaient l'administration douanière. Les Communautés européennes font observer que, sur les 249 demandes de décisions préjudicielles dans le domaine de l'administration douanière, 55 se rapportaient au classement tarifaire, neuf à la valeur en douane et 162 aux procédures douanières.335 Le Groupe spécial note que l'utilisation du système de renvoi préjudiciel pour garantir une application uniforme par les autorités douanières des États membres dans le domaine de l'administration douanière pendant la période allant
i.162 Le Groupe spécial note que le système de renvoi préjudiciel ne devient opérationnel que lorsque deux conditions cumulatives sont remplies. La première condition est que le négociant mécontent de la décision rendue par l'autorité douanière d'un État membre doit former un recours devant un tribunal national de l'État membre en question. Étant donné les dépenses et le temps nécessaires pour un tel recours, il n'est pas certain que les négociants se prévaudront de cette possibilité toutes les fois que l'application non uniforme de la législation douanière des CE par les autorités douanières des États membres devient évidente. En particulier, un négociant n'est pas habilité en droit communautaire à s'adresser directement à la CEJ pour demander une décision préjudicielle. La deuxième condition est que le tribunal national devant lequel le négociant a formé un recours doit être tenu ou doit décider de saisir la CEJ de la question pour obtenir une décision préjudicielle. Même dans les cas où un tribunal national est théoriquement tenu de demander à la CEJ de rendre une décision préjudicielle333, il y a des exceptions à cette obligation. En particulier, un tribunal national n'est pas tenu de saisir la CEJ d'une question pour obtenir une décision préjudicielle lorsque: la question soulevée est dénuée de pertinence; la disposition du droit communautaire en cause a déjà fait l'objet d'une interprétation de la part de la CEJ; ou l'application correcte du droit communautaire s'impose avec une telle évidence qu'elle ne laisse place à aucun doute raisonnable.334 i.163 Les Communautés européennes ont communiqué au Groupe spécial des statistiques ayant trait à l'utilisation du système de renvoi préjudiciel dans le cadre de l'application de la législation douanière des CE, y compris dans les domaines spécifiques de l'administration douanière énumérés dans la demande d'établissement d'un groupe spécial qui a été présentée par les États-Unis. Elles expliquent que le nombre total de décisions préjudicielles demandées par les tribunaux des États membres pendant la période allant de 1995 à 2005 était de 2 314, dont 249 concernaient l'administration douanière. Les Communautés européennes font observer que, sur les 249 demandes de décisions préjudicielles dans le domaine de l'administration douanière, 55 se rapportaient au classement tarifaire, neuf à la valeur en douane et 162 aux procédures douanières.335 Le Groupe spécial note que l'utilisation du système de renvoi préjudiciel pour garantir une application uniforme par les autorités douanières des États membres dans le domaine de l'administration douanière pendant la période allant