a) Résumé des arguments des parties
i.142 Les États-Unis estiment qu'au titre de l'article X:3 a) du GATT de 1994, il est nécessaire d'examiner l'effet réel qu'une mesure pourrait avoir sur les négociants qui participent aux échanges.289
286 Selon le Black's Law Dictionary, le terme "shall" signifie "has a duty to; more broadly, is required to" (qui a le devoir de; d'une manière plus générale, qui est tenu de): Black's Law Dictionary, 1999, page 1379.
287 L'article XVI:4 de l'Accord sur l'OMC étaye également le point de vue selon lequel l'article XXIV:12 du GATT de 1994 ne mitige pas les dispositions du GATT de 1994, y compris l'article X:3 a) du GATT de 1994, et ne déroge pas à ces dispositions. L'article XVI:4 de l'Accord sur l'OMC dispose que
"[c]haque Membre assurera la conformité de ses lois, réglementations et procédures administratives avec ses obligations telles qu'elles sont énoncées dans les accords figurant en annexe". Nous considérons que l'article XVI:4 de l'Accord sur l'OMC oblige clairement tous les Membres de l'OMC à assurer la conformité de leurs lois, réglementations et procédures administratives avec leurs obligations dans le cadre des accords visés, y compris le GATT de 1994. Voir le rapport de l'Organe d'appel CE – Sardines, paragraphe 213.
288 À cet égard, le Groupe spécial rappelle que les États-Unis ont dit que l'article XXIV:12 était inapplicable dans le cadre du présent différend. (observations des États-Unis sur la réponse des Communautés européennes à la question n° 158 du Groupe spécial) Le Groupe spécial note qu'il n'a pas besoin de se prononcer sur la question de savoir si les États membres des Communautés européennes peuvent ou non être considérés comme des "gouvernements ou administrations régionaux et locaux" au sens de l'article XXIV:12 du GATT de 1994.
289 Première communication écrite des États-Unis, paragraphe 117, dans lequel il est fait référence au rapport du Groupe spécial Argentine – Peaux et cuirs, paragraphe 11.77.
Selon les États-Unis, c'est ce qui ressort du contexte de l'article X:3 a) du GATT de 1994, qui comprend à l'article X:1 du GATT de 1994 l'obligation de publier dans les moindres délais certaines mesures douanières, et à l'article X:3 b) du GATT de 1994 l'obligation d'instituer des tribunaux chargés de réviser et de rectifier dans les moindres délais les décisions se rapportant aux questions douanières, qui visent toutes deux clairement à faciliter les opérations des négociants.290
i.143 Les Communautés européennes conviennent que l'effet de l'application sur les négociants est un élément pertinent aux fins de l'interprétation de l'article X:3 a) du GATT de 1994. Selon les Communautés européennes, cela veut dire que le traitement qu'un négociant peut s'attendre à recevoir de la part des autorités douanières d'un Membre de l'OMC devrait être raisonnablement prévisible.
Cela ne veut pas dire que des cas particuliers d'erreur administrative, qui peuvent être rectifiés au moyen des mécanismes administratifs et judiciaires prévus par le système d'un Membre de l'OMC, peuvent être considérés comme constituant une violation de l'article X:3 a) du GATT de 1994. Les Communautés européennes estiment plutôt que l'effet sur les négociants devrait être démontrable au moyen d'éléments de preuve adéquats. Elles estiment également que les mesures qui ne comportent aucune différence de traitement significative entre les négociants ne peuvent pas être considérées comme constituant une violation de l'article X:3 a) du GATT de 1994.291 Les Communautés européennes estiment également qu'il n'est pas nécessaire d'établir l'existence d'un dommage commercial pour démontrer qu'il y a violation de l'article X:3 a) du GATT de 1994. La question à examiner est plutôt de savoir s'il y a eu pour le plaignant annulation ou réduction des avantages au sens de l'article XXIII du GATT de 1994. Selon les Communautés européennes, il découle de l'article 3:8 du Mémorandum d'accord que, dans les cas où il y a infraction aux obligations souscrites au titre des accords visés, il est normalement présumé qu'un avantage est annulé ou compromis.
Toutefois, cette présomption peut être réfutée par le Membre visé par la plainte.292
i.144 Les États-Unis rétorquent que l'examen de l'effet réel qu'une mesure pourrait avoir sur les négociants ne se limite pas à l'examen de la question de savoir si des négociants dans des situations similaires sont tenus d'acquitter des droits de douane différents, mais comprend un examen de l'incidence éventuelle sur la situation concurrentielle. Ils estiment donc que, pour déterminer si l'article X:3 a) du GATT de 1994 a été violé, un groupe spécial devrait se demander non pas si un Membre de l'OMC est traité différemment des autres Membres de l'OMC, mais bien si les négociants sont traités différemment en fonction, par exemple, de la partie du territoire du Membre par laquelle transitent les marchandises qu'ils importent. Si la manière dont un Membre applique sa législation douanière encourageait un négociant à faire transiter ses importations par une région que par une autre, cela prouverait que l'application n'est pas uniforme, en violation de l'article X:3 a) du GATT de 1994.293 Les États-Unis estiment que des avantages résultant pour eux se trouvent annulés ou compromis si les négociants sont effectivement contraints de modifier la configuration de leurs expéditions ou d'engager des frais additionnels par suite d'une application non uniforme contraire à l'article X:3 a) du GATT de 1994.294
i.145 Les Communautés européennes estiment qu'un seuil d'appréciation minimal s'applique au titre de l'article X:3 a) du GATT de 1994, ce qui implique qu'un changement dans la pratique administrative doit avoir une incidence significative sur l'application de la législation douanière pour constituer une violation de l'article X:3 a) du GATT de 1994.295 Selon les Communautés européennes,
290 Première communication écrite des États-Unis, paragraphe 117, dans lequel il est fait référence au rapport du Groupe spécial Argentine – Peaux et cuirs, paragraphe 11.76.
291 Réponse des Communautés européennes à la question n° 174 du Groupe spécial.
292 Réponse des Communautés européennes à la question n° 175 du Groupe spécial.
293 Réponses des États-Unis aux questions n° 174 et 175 du Groupe spécial.
294 Observations des États-Unis sur la réponse des Communautés européennes à la question n° 175 du Groupe spécial.
295 Déclaration orale des Communautés européennes à la première réunion de fond, paragraphe 25, dans lequel il est fait référence au rapport du Groupe spécial du GATT CEE – Pommes de table, paragraphe 12.30.
ce seuil d'appréciation minimal dénote le fait que l'article X:3 a) du GATT de 1994 ne prescrit pas l'uniformité en tant que fin en soi, mais vise plutôt à protéger les intérêts des négociants.296 À l'appui de leurs dires, les Communautés européennes se réfèrent aux observations formulées par l'Organe d'appel dans l'affaire CE – Volailles qui, selon elles, indiquent que des cas spécifiques d'application ne prouvent pas l'existence d'une violation de l'article X:3 a) du GATT de 1994.297 En outre, les Communautés européennes estiment que les observations formulées par le Groupe spécial États-Unis – Acier laminé à chaud indiquent qu'un mode de prise de décisions est nécessaire aux fins de l'article X:3 a) du GATT de 1994.298 Elles font valoir qu'une telle interprétation de l'article X:3 a) du GATT de 1994 est d'autant plus nécessaire que les autorités douanières doivent travailler dans des conditions difficiles qui évoluent rapidement, et auxquelles elles doivent constamment s'adapter. De plus, selon les Communautés européennes, l'administration douanière est un système complexe, dont les résultats sont déterminés par de nombreux facteurs, qui ne sont pas tous attribuables au Membre en question.299 i.146 Les États-Unis rétorquent que les Communautés européennes cherchent à imposer au Groupe spécial une vision relative de l'article X:3 a) du GATT de 1994 qui exige une évaluation des particularités du système d'administration douanière en question.300 Ils font valoir par ailleurs que s'il est question dans le texte de l'article X:3 a) du GATT de 1994 d'appliquer d'une "manière uniforme", il n'y est pas question d'un "mode" d'application "non uniforme".301 De plus, ils font valoir que l'affirmation des Communautés européennes selon laquelle l'absence d'uniformité est inadmissible seulement lorsqu'elle correspond à une absence générale d'uniformité est injustifiée parce que cette idée est tirée de deux rapports qui ne sont pas pertinents. Premièrement, en ce qui concerne le rapport de l'Organe d'appel CE – Volailles, les États-Unis estiment que la question pertinente n'était pas le sens de l'expression application uniforme figurant à l'article X:3 a) du GATT de 1994, mais bien celle de savoir si l'article X du GATT de 1994 s'appliquait à une licence d'importation donnée délivrée pour une expédition donnée.302 De même, les États-Unis estiment que les Communautés européennes se fondent sur une seule phrase du rapport du Groupe spécial États-Unis – Acier laminé à chaud.303 Selon eux, le Groupe spécial chargé de cette affaire ne parlait pas d'un mode qui aurait constitué une prescription générique pour formuler une allégation au titre de l'article X:3 a) du GATT de 1994, mais d'un mode qui aurait pu permettre au Groupe spécial de déterminer si l'application particulière de la législation antidumping en cause dans cette affaire était uniforme ou non.304 Les États-Unis affirment que l'allégation en cause dans le présent différend est très différente de celle qui avait été formulée par le Japon dans l'affaire États-Unis – Acier laminé à chaud. Ils soutiennent qu'ils ne prétendent pas qu'une application particulière de la législation douanière des CE représente une application non uniforme. Ils prétendent plutôt que le système d'administration douanière des CE dans son ensemble ne conduit pas à l'application uniforme qui est prescrite par l'article X:3 a) du GATT de 1994.305 b) Analyse par le Groupe spécial
i.147 Le Groupe spécial estime que la charge de la preuve aux fins de l'allégation formulée par les États-Unis au titre de l'article X:3 a) du GATT de 1994 est étroitement liée à l'interprétation que
296 Réponse des Communautés européennes à la question n° 46 du Groupe spécial.
297 Première communication écrite des Communautés européennes, paragraphe 239, dans lequel il est fait référence au rapport de l'Organe d'appel CE – Volailles, paragraphes 111 et 113.
298 Première communication écrite des Communautés européennes, paragraphe 240, dans lequel il est fait référence au rapport du Groupe spécial États-Unis – Acier laminé à chaud, paragraphe 7.268; déclaration orale des Communautés européennes à la première réunion de fond, paragraphe 26; déclaration orale des Communautés européennes à la deuxième réunion de fond, paragraphe 28.
299 Déclaration orale des Communautés européennes à la première réunion de fond, paragraphe 26.
300 Deuxième communication écrite des États-Unis, paragraphe 12.
301 Deuxième communication écrite des États-Unis, paragraphe 28.
302 Déclaration orale des États-Unis à la première réunion de fond, paragraphes 17 à 19.
303 Deuxième communication écrite des États-Unis, paragraphe 33.
304 Deuxième communication écrite des États-Unis, paragraphe 35.
305 Deuxième communication écrite des États-Unis, paragraphes 36 à 38.
donne le Groupe spécial des termes de cet article. La constatation formulée plus haut par le Groupe spécial au paragraphe 7.135, selon laquelle une notion d'uniformité dont le seuil d'appréciation diffère en fonction de la nature de la contestation en question s'applique dans le cadre de l'article X:3 a) du GATT de 1994, revêt une importance particulière en ce qui concerne la charge de la preuve dans le cadre du présent différend. Pareille conception du terme "uniforme" semble imposer une charge de la preuve qui varie selon la forme, la nature et l'ampleur de l'application qui est contestée au titre de l'article X:3 a) du GATT de 1994 dans une affaire donnée. Comme le Groupe spécial l'a dit plus haut au paragraphe 7.135, plus la contestation est circonscrite, plus le degré d'uniformité requis est élevé;
plus la contestation est large, moins le critère d'uniformité à appliquer est astreignant.
i.148 En ce qui concerne le présent différend, le Groupe spécial rappelle qu'il a constaté plus haut au paragraphe 7.64 que son mandat l'autorise à examiner la manière dont les autorités douanières nationales des États membres appliquent le Code des douanes communautaire, le Règlement d'application, le Tarif douanier commun, le TARIC et les mesures connexes dans les domaines de l'administration douanière qui sont indiqués spécifiquement dans la demande d'établissement d'un groupe spécial qui a été présentée par les États-Unis. Conformément à son mandat, le Groupe spécial ne peut examiner les contestations "en tant que tel" de la conception et de la structure du système d'administration douanière des CE, y compris les contestations de la conception et de la structure du système des CE dans les domaines de l'administration douanière qui sont indiqués spécifiquement dans la demande d'établissement d'un groupe spécial qui a été présentée par les États-Unis. Toutefois, nous sommes autorisés à examiner des cas particuliers d'application du Code des douanes communautaire, du Règlement d'application, du Tarif douanier commun, du TARIC et des mesures connexes dans les domaines de l'administration douanière indiqués spécifiquement dans la demande présentée par les États-Unis dans les cas particuliers qui ont été invoqués par les États-Unis dans le cadre du présent différend.
i.149 Compte tenu de son mandat, pour régler les présent différend, le Groupe spécial estime qu'il suffit de déterminer la charge de la preuve applicable aux cas particuliers d'application du Code des douanes communautaire, du Règlement d'application, du Tarif douanier commun, du TARIC et des mesures connexes dans les domaines de l'administration douanière qui sont indiqués spécifiquement dans la demande présentée par les États-Unis et qui sont invoqués par ceux-ci dans le cadre du présent différend. De l'avis du Groupe spécial, comme il sera expliqué plus en détail plus bas, ces cas constituent des contestations étroites lorsqu'ils sont examinés au regard du système d'administration douanière des CE dans son ensemble. Par conséquent, de l'avis du Groupe spécial, un degré élevé d'uniformité devrait s'appliquer dans ces cas.
i.150 Nous ne jugeons pas nécessaire de déterminer précisément à quel point l'obligation d'uniformité devrait être astreignante à cet égard. Le Groupe spécial estime que cela dépendra des circonstances entourant le cas particulier d'application non uniforme alléguée. Pour décider si le critère a été respecté dans un cas particulier, le Groupe spécial juge nécessaire de garder à l'esprit les critères minimaux en matière de régularité de la procédure qui sous-tendent l'article X:3 a) du GATT de 1994.306 Il est également nécessaire de s'assurer que le seuil d'appréciation n'est pas si élevé que l'article X:3 a) du GATT de 1994 ne puisse jamais être violé car, manifestement, telle n'était pas l'intention des rédacteurs de l'article X:3 a) du GATT de 1994. De plus, le Groupe spécial est d'avis qu'une violation de l'article X:3 a) du GATT de 1994 sera démontrée si l'application non uniforme en question a une incidence défavorable réelle ou éventuelle sur l'environnement commercial dans l'avenir.307
306 Voir plus haut le paragraphe 7.134.
307 Nous notons à cet égard que l'article 3:8 du Mémorandum d'accord dispose que, "[d]ans les cas où il y a infraction aux obligations souscrites au titre d'un accord visé, la mesure en cause est présumée annuler ou compromettre un avantage. En d'autres termes, il y a normalement présomption qu'une infraction aux règles a une incidence défavorable pour d'autres Membres parties à l'accord visé, et il appartiendra alors au Membre mis en cause d'apporter la preuve du contraire".