i.90 Avant d'examiner les cas particuliers de violation de l'article X:3 a) du GATT de 1994 qui sont allégués par les États-Unis, le Groupe spécial expliquera pour commencer l'interprétation qu'il donne des termes pertinents de l'article X:3 a) du GATT de 1994.
a) Interprétation du terme "administer" (appliquer) i) Résumé des arguments des parties
Sens ordinaire
i.91 Les États-Unis estiment que le sens ordinaire du terme "administer" (appliquer) qui est pertinent pour ce qui est de l'emploi de ce terme à l'article X:3 a) du GATT de 1994 est "carry on or execute (an office, affairs, etc.)" (exercer ou exécuter (une fonction), mener ou diriger (des affaires) etc.).230 Ils estiment qu'un Membre n'applique pas sa législation d'une manière uniforme si des produits ou des transactions identiques font l'objet d'un traitement différent dans différentes régions géographiques et que le Membre ne prévoit aucun mécanisme pour concilier systématiquement ces différences.231 Les États-Unis expliquent qu'ils utilisent le mot "traitement" dans ce contexte pour désigner l'application à une marchandise ou à une transaction particulière des lois, règlements, décisions judiciaires et administratives visés à l'article X:1 du GATT de 1994. Par exemple, selon eux, lorsqu'une autorité douanière applique une mesure d'application générale – comme une règle d'interprétation en matière de classification – à une marchandise donnée et détermine de ce fait la classification de la marchandise et le droit correspondant à acquitter, elle accorde un "traitement" à cette marchandise.232
i.92 Les Communautés européennes estiment que le terme "administer (appliquer) se rapporte à l'exécution de quelque chose. Dans le cas de l'article X:3 a) du GATT de 1994, l'"administration"
(application) se rapporte aux lois, règlements, décisions judiciaires et administratives d'application générale visés à l'article X:1 du GATT de 1994. En d'autres termes, dans le contexte de l'article X:3 a) du GATT de 1994, "administer" (appliquer) signifie mettre en œuvre des lois et des règlements généraux, c'est-à-dire les appliquer dans des cas concrets. Les Communautés européennes estiment que cette interprétation est confirmée par les textes français et espagnol, dans lesquels figurent les termes "appliquera" et "aplicará", qui peuvent tous deux être traduits par "shall apply".
Par conséquent, selon les Communautés européennes, les versions française et espagnole confirment que l'article X:3 a) du GATT de 1994 concerne l'application des lois et règlements généraux visés à l'article X:1 du GATT de 1994.233 Les Communautés européennes estiment en outre que l'article X:3 a) du GATT de 1994 existe afin d'établir certains critères minimaux de prévisibilité pour les négociants. Par conséquent, l'article X:3 a) du GATT de 1994 traite avant tout des résultats administratifs affectant les négociants, et non des lois et des procédures en tant que telles. Les Communautés européennes estiment que c'est uniquement dans la mesure où une procédure particulière entraîne nécessairement et inévitablement une violation de l'article X:3 a) du GATT de 1994 que cette procédure peut elle-même être considérée comme une violation de cette disposition.234
230 Première communication écrite des États-Unis, paragraphe 34, dans lequel il est fait référence au New Shorter Oxford English Dictionary, 1993, page 28 (pièce US-3).
231 Première communication écrite des États-Unis, paragraphe 20.
232 Réponse des États-Unis à la question n° 7 du Groupe spécial.
233 Réponse des Communautés européennes à la question n° 109 du Groupe spécial.
234 Réponse des Communautés européennes à la question n° 94 du Groupe spécial.
Teneur par opposition à application
i.93 Faisant référence aux observations formulées par l'Organe d'appel dans l'affaire CE – Bananes III, les Communautés européennes font observer que les prescriptions de l'article X:3 a) du GATT de 1994 ne concernent pas les lois douanières elles-mêmes, mais uniquement l'application de ces lois.235 Selon les Communautés européennes, cela veut dire que l'article X:3 a) du GATT de 1994 ne prescrit pas l'harmonisation des lois à l'intérieur d'un Membre dans les cas où, par exemple, différents régimes juridiques sont applicables dans différentes parties du territoire d'un Membre de l'OMC.236
i.94 En réponse, les États-Unis font observer que la distinction que les Communautés européennes établissent entre la teneur et l'application viderait de son sens l'article X:3 a) du GATT de 1994. Ils font valoir plus particulièrement qu'en qualifiant de mesures fondamentales l'ensemble des lois, règlements et règles qui se rapportent aux questions douanières, les Communautés européennes mettent l'ensemble des lois, règlements et règles qui sont des instruments d'administration douanière hors d'atteinte des disciplines dont les Membres sont convenus à l'article X:3 du GATT de 1994.237
Formes d'application
i.95 Les États-Unis estiment que l'article X:3 a) du GATT de 1994 prescrit une application uniforme et qu'il est neutre quant aux diverses formes que l'application peut prendre.238 Ils estiment que l'article X:3 a) du GATT de 1994 s'applique aux procédures administratives applicables aux négociants, comme les procédures en matière de sanctions et de vérifications, dans la mesure où ces procédures attestent de l'application non uniforme des lois, règlements, décisions judiciaires et administratives qui sont visés à l'article X:1 du GATT de 1994.239 Selon les États-Unis, l'article X:3 a) du GATT de 1994 s'applique également aux décisions fondamentales et aux résultats des processus administratifs qui affectent les négociants, comme certaines décisions en matière de classification et d'évaluation.240 Les États-Unis estiment que toute décision de l'autorité douanière d'un État membre qui applique une mesure d'application générale à une marchandise ou à une transaction particulière peut constituer une "application" au sens de l'article X:3 a) du GATT de 1994.
Lorsque des décisions fondamentales diffèrent d'un État membre à l'autre, cela atteste d'une absence d'application uniforme des lois en cause.241
i.96 Les États-Unis estiment en outre que les lois douanières peuvent être appliquées au moyen d'instruments qui sont eux-mêmes des lois.242 À leur avis, les lois, règlements, décisions judiciaires et administratives d'application générale visés à l'article X:1 du GATT de 1994 sont les objets de l'application au titre de l'article X:3 a) du GATT de 1994. Autrement dit, ce sont les mesures qui sont appliquées. Selon les États-Unis, en principe, n'importe laquelle de ces mesures peut être appliquée au moyen d'instruments qui sont eux-mêmes des lois, des règlements ou d'autres mesures.243 Les États-Unis estiment que les instruments qui prennent la forme de lois, de règlements ou d'autres mesures et qui sont de nature administrative sont examinés au titre de l'article X:3 a) du GATT de 1994 quant à leur teneur. Par contre, l'application qui prend la forme de lois, de règlements ou d'autres mesures qui ne sont pas de nature administrative est examinée au titre de l'article X:3 a) du
235 Première communication écrite des Communautés européennes, paragraphe 216, dans lequel il est fait référence au rapport de l'Organe d'appel CE – Bananes III, paragraphe 200.
236 Première communication écrite des Communautés européennes, paragraphe 217.
237 Déclaration orale des États-Unis à la première réunion de fond, paragraphe 23.
238 Réponses des États-Unis aux questions n° 93 et 94 du Groupe spécial.
239 Réponse des États-Unis à la question n° 90 du Groupe spécial.
240 Réponse des États-Unis à la question n° 94 du Groupe spécial.
241 Réponse des États-Unis à la question n° 12 du Groupe spécial.
242 Déclaration orale des États-Unis à la première réunion de fond, paragraphe 21.
243 Réponse des États-Unis à la question n° 93 du Groupe spécial.
GATT de 1994 non pas quant à la teneur de ceux-ci, mais pour voir si elle est uniforme.244 Les États-Unis expliquent que dans les cas où la teneur des mesures qui appliquent des lois douanières diffère d'une région à l'autre, il y a logiquement application non uniforme des lois douanières, en violation de l'article X:3 a) du GATT de 1994.245
i.97 Les Communautés européennes rappellent que le terme "administer" (appliquer) employé à l'article X:3 a) du GATT de 1994 est défini comme signifiant "execute" (exécuter) ou "apply"
(appliquer), ce qui veut dire que l'article X:3 a) du GATT de 1994 s'applique à l'exécution dans des cas concrets des lois, règlements, décisions judiciaires et administratives d'application générale visés à l'article X:1 du GATT de 1994. Selon les Communautés européennes, une loi est elle-même d'application générale, et doit elle-même être exécutée ou appliquée. Par conséquent, on ne peut pas dire qu'une loi "exécute" ou "applique" une autre loi. Les Communautés européennes estiment que faire valoir qu'une loi peut elle-même constituer l'"application" d'une loi brouillerait la distinction claire entre l'application des lois et les lois elles-mêmes.246 Elles ajoutent que puisque les lois, règlements, décisions judiciaires et administratives visés à l'article X du GATT de 1994 ont tous en commun le fait qu'ils doivent être "d'application générale", on ne peut pas dire qu'ils sont exécutés ou appliqués par une autre loi qui est également d'application générale.247
ii) Analyse par le Groupe spécial
i.98 L'allégation formulée par les États-Unis au titre de l'article X:3 a) du GATT de 1994 soulève la question du champ sémantique du terme "administer" (appliquer) employé dans cette disposition.
Parmi les questions particulières que le Groupe spécial est appelé à examiner dans le cadre du présent différend, il y a les suivantes: Le terme "administer" (appliquer) se rapporte-t-il à l'application des lois, règlements, décisions judiciaires et administratives dans des cas particuliers? Dans l'affirmative, concerne-t-il la manière dont les processus administratifs sont menés? Recouvre-t-il aussi les résultats fondamentaux de ces processus? Le terme "administer" (appliquer) s'étend-il aux mesures qui prennent elles-mêmes la forme de lois et de règlements? En interprétant l'article X:3 a) du GATT de 1994 pour examiner ces questions, parmi d'autres, le Groupe spécial procédera à son analyse en appliquant les articles 31 et 32 de la Convention de Vienne sur le droit des traités (Convention de Vienne).
Sens ordinaire
i.99 L'article 31(1) de la Convention de Vienne précise qu'une disposition conventionnelle doit être interprétée suivant son sens ordinaire. S'agissant du sens ordinaire du terme "administer" (appliquer), ce verbe est défini comme signifiant "carry on or execute (an office, affairs, etc.)" (exercer ou exécuter (une fonction), mener ou diriger (des affaires) etc.), et "execute or dispense (justice)"
(exercer ou rendre (la justice)).248 Quant au terme "execute" (exécuter), il est défini comme signifiant
"carry out, put into effect (a plan, purpose, command, sentence, law, will)" (mener à accomplissement, mettre à effet (un projet, un but, un commandement, une peine, une loi, un testament)).249 Le substantif "administration" (application) est défini comme "the action of administering something (a sacrament, justice, remedies, an oath, etc.) to another" (action d'administrer quelque chose (un sacrement, des remèdes, de rendre la justice, de faire prêter serment, etc.) à quelqu'un) et "the management of public affairs; government" (la gestion des affaires publiques; de l'État).250
244 Réponse des États-Unis à la question n° 90 du Groupe spécial.
245 Réponse des États-Unis à la question n° 133 du Groupe spécial.
246 Réponse des Communautés européennes à la question n° 93 a) du Groupe spécial.
247 Réponse des Communautés européennes à la question n° 93 b) du Groupe spécial.
248 The New Shorter Oxford English Dictionary, 1993, page 28.
249 The New Shorter Oxford English Dictionary, 1993, page 877.
250 The New Shorter Oxford English Dictionary, 1993, page 28.
i.100 La définition du terme "administer" (appliquer), lorsqu'elle est rapprochée de la définition du terme "execute" (exécuter), indique que, dans le contexte de l'article X:3 a) du GATT de 1994,
"administer" (appliquer) désigne toute action qui donne concrètement effet aux lois, règlements, décisions judiciaires et/ou administratives visés à l'article X:1 du GATT de 1994. De l'avis du Groupe spécial, cela indique que ce terme recouvre l'application des lois, règlements, décisions judiciaires et administratives dans des cas particuliers parce que l'application d'une loi, etc., dans un cas particulier suppose nécessairement de donner effet concrètement à cette loi, etc.
i.101 De l'avis du Groupe spécial, l'application d'une loi dans un cas particulier comprend le processus administratif251 que suppose cette application, parce que le processus administratif représente la série d'étapes qui sont suivies, de mesures qui sont prises ou d'événements qui se produisent conformément à ce qui est prescrit par la loi en question. En outre, nous estimons que l'application d'une loi dans un cas particulier comprend les résultats de processus administratifs.
Nous sommes de cet avis parce que les résultats de processus administratifs sont la manifestation ultime de l'application de la loi dans un cas donné. Par ailleurs, les résultats de processus administratifs sont, par définition, le produit de processus administratifs qui, comme nous l'avons déjà dit, semblent entrer dans le champ sémantique ordinaire du terme "administer" (appliquer).
i.102 Toutefois, le Groupe spécial note que rien dans le sens ordinaire du terme "administer"
(appliquer) ne semble indiquer que celui-ci recouvre les lois et règlements en tant que tels. Au contraire, les définitions pertinentes qu'en donnent les dictionnaires indiquent que le terme
"administer" (appliquer) désigne des actions ou des mesures positives qui sont prises pour donner effet à des mesures comme des lois et des règlements, mais non les lois et les règlements eux-mêmes, qui existent simplement sans effet jusqu'à ce qu'ils soient effectivement appliqués concrètement.
Contexte
i.103 L'article 31(1) de la Convention de Vienne précise qu'une disposition conventionnelle doit être interprétée dans son contexte. S'agissant du contexte pertinent pour l'interprétation de l'article X:3 a) du GATT de 1994, en particulier, il figure à l'article X du GATT de 1994, qui s'intitule "Publication et application des règlements relatifs au commerce". L'intitulé ainsi que la teneur des diverses dispositions de l'article X du GATT de 1994 montrent que cet article, du moins en partie, vise à faire en sorte que les négociants bénéficient des garanties d'une procédure régulière lorsqu'ils effectuent des importations ou des exportations. À cet égard, nous notons que l'article X:1 du GATT de 1994 prescrit que les lois, règlements, etc., concernant les douanes devraient être publiés "de façon à permettre aux gouvernements et aux commerçants d'en prendre connaissance". L'article X:2 du GATT de 1994 interdit la mise en vigueur d'une loi douanière "avant qu'elle n'ait été publiée officiellement". L'article X:3 b) du GATT de 1994 prescrit la mise en place d'organismes ou de procédures afin de "réviser et de rectifier les mesures administratives se rapportant aux questions douanières". Cette notion de régularité de la procédure, qui semble ressortir de chacun des alinéas de l'article X du GATT de 1994, a été évoquée par l'Organe d'appel lorsqu'il a interprété cette disposition.252
251 À cet égard, nous notons que le terme "processus" est défini entre autres choses comme une suite continue d'actions, d'événements ou de changements; une manière de procéder, une procédure; spécialt une action ou succession d'actions continue et régulière qui se produit ou s'effectue d'une manière déterminée (The New Shorter Oxford English Dictionary, 1993, page 2364).
252 En particulier, l'Organe d'appel a fait référence à l'importance fondamentale des critères de transparence contenus à l'article X du GATT de 1994 et a dit que cette disposition avait un rapport avec le respect des formes régulières (rapport de l'Organe d'appel États-Unis – Vêtements de dessous, page 22). En outre, l'Organe d'appel a dit qu'"[i]l [était] … clair que l'article X:3 du GATT de 1994 établi[ssait] certains critères minimaux concernant la transparence et l'équité au plan de la procédure dans l'administration des règlements commerciaux" (rapport de l'Organe d'appel États-Unis – Crevettes, paragraphe 183). En ce qui concerne cette dernière affaire, le Groupe spécial fait observer que le sens des "critères minimaux" évoqués par
i.104 La notion de régularité de la procédure qui sous-tend l'article X du GATT de 1994 donne à penser que le but de l'article X:3 a) du GATT de 1994 est de faire en sorte que les négociants soient traités d'une manière équitable et cohérente lorsqu'ils cherchent à importer en provenance, ou à exporter à destination, d'un Membre donné de l'OMC.253 Cela nous donne à penser que le terme
"administer" (appliquer) employé à l'article X:3 a) du GATT de 1994 se rapporte à l'application des lois dans des cas particuliers et, surtout, à des processus administratifs et à leurs résultats, étant donné que l'application de l'obligation d'uniformité (et, du reste, des obligations relatives au caractère raisonnable et à l'impartialité) à ces processus et à leurs résultats, conformément à l'article X:3 a) du GATT de 1994, contribue à faire en sorte que les négociants soient traités d'une manière équitable et cohérente. On ne sait pas très bien si l'objectif en matière de régularité de la procédure qui sous-tend l'article X du GATT de 1994 indique également que le terme "administer" (appliquer) employé à l'article X:3 a) du GATT de 1994 se rapporte aussi aux lois et aux règlement en tant que tels.
Vraisemblablement, la publication des lois (qui est prescrite par l'article X:1 du GATT de 1994), doublée de l'obligation d'assurer une application uniforme, raisonnable et impartiale de ces lois et règlements, suffirait à atteindre l'objectif en matière de régularité de la procédure qui sous-tend l'article X du GATT de 1994. Par conséquent, on ne sait pas très bien s'il devrait être inféré de cet objectif que l'article X:3 a) du GATT de 1994 prescrit que les lois et règlements eux-mêmes doivent également être uniformes, raisonnables et impartiaux.
Interprétation des versions française et espagnole de l'article X:3 a) du GATT de 1994
i.105 Il est indiqué dans la clause finale de l'Accord sur l'OMC, dont le GATT de 1994 fait partie, que les textes français, anglais et espagnol de cet accord font foi.
i.106 La version française de l'article X:3 a) du GATT de 1994 dispose que:
"Chaque partie contractante appliquera d'une manière uniforme, impartiale et raisonnable, tous les règlements, lois, décisions judiciaires et administratives visés au paragraphe premier du présent article."
i.107 La version espagnole de l'article X:3 a) du GATT de 1994 dispose que:
"Cada parte contratante aplicará de manera uniforme, imparcial y razonable sus leyes, reglamentos, decisiones judiciales y disposiciones administrativas a que se refiere el párrafo 1 de este artículo."
i.108 Le Groupe spécial croit comprendre que les termes "appliquera" et "aplicará", qui figurent dans les versions française et espagnole de l'article X:3 a) du GATT de 1994 respectivement, sont synonymes de l'expression anglaise "shall apply".254 Par conséquent, le Groupe spécial est d'avis que l'emploi des termes "appliquera" et "aplicará" dans les versions française et espagnole de l'article X:3 a) du GATT de 1994 respectivement tend à confirmer que l'article X:3 a) du GATT se rapporte à l'application des lois, règlements, etc., mais non aux lois et règlements en tant que tels.
l'Organe d'appel est analysé plus loin au paragraphe 7.134.
253 Cette interprétation semble trouver son expression dans ce que le Groupe spécial Argentine – Peaux et cuirs a dit, à savoir qu'"[u]ne application uniforme signifi[ait] que les Membres [devaient] veiller à ce que leurs lois soient appliquées de manière cohérente et prévisible". (pas d'italique dans l'original) (rapport du Groupe spécial Argentine – Peaux et cuirs, paragraphe 11.83)
254 "Aplicar" signifie, entre autres choses, "to apply" (Collins Spanish Dictionary, 1985, page 41).
"Appliquer" signifie, entre autres choses, "to apply" (Robert & Collins Senior, 2002, page 49). Quant au terme
"apply", nous notons qu'il signifie "to put, use with a particular subject matter <apply the law to the facts>"
(employer, utiliser avec un objet particulier <appliquer la loi aux faits>) (Black's Law Dictionary, 1999, page 96).
Résumé et conclusions
i.109 En résumé, les textes interprétatifs sur lesquels le Groupe spécial est en droit de se fonder en vertu de la Convention de Vienne pour interpréter le terme "administer" (appliquer) figurant à l'article X:3 a) du GATT de 1994 indiquent que ce terme se rapporte à l'application des lois et règlements, y compris aux processus administratifs et à leurs résultats, mais non aux lois et règlements en tant que tels. À cet égard, nous notons que ce point de vue tend à être étayé par les déclarations qui ont été faites par des groupes spéciaux et l'Organe d'appel dans d'autres affaires, et dans lesquelles il était souligné que l'article X:3 a) du GATT de 1994 ne concerne pas la teneur des lois, règlements, décisions judiciaires et administratives eux-mêmes, mais bien leur application.255 En d'autres termes, ces déclarations tendent à étayer le point de vue selon lequel l'article X:3 a) du GATT de 1994 ne concerne pas ce que dit une loi particulière (c'est-à-dire la teneur), mais bien la manière dont la loi est mise en œuvre dans la pratique (c'est-à-dire la manière dont elle est appliquée).
i.110 Le Groupe spécial rappelle l'argument des États-Unis selon lequel les lois ou les règlements qui peuvent être considérés comme des "instruments d'application" ou comme étant "de nature administrative" peuvent être examinés au titre de l'article X:3 a) du GATT de 1994 quant à leur teneur afin de déterminer s'ils démontrent ou non qu'il y a application non uniforme des lois, règlements ou autres mesures, tandis que les autres lois et règlements (c'est-à-dire ceux qui ne peuvent pas être considérés comme des "instruments d'application" ou comme étant "de nature administrative") sont examinés au titre de l'article X:3 a) du GATT de 1994 pour déterminer s'ils sont appliqués d'une manière uniforme.256 Toutefois, le Groupe spécial n'est pas convaincu par cette affirmation. Ses raisons sont les suivantes.
i.111 Premièrement, le Groupe spécial estime que l'interprétation proposée par les États-Unis
i.111 Premièrement, le Groupe spécial estime que l'interprétation proposée par les États-Unis