Section II. Les coordinations au sein des administrations publiques
II. Une nouvelle approche des coordinations dans la réforme administrative de H ASHIMOTO
Si l’on a pu voir que certains organes de réflexion chargés de la réforme administrative avaient envisagé les deux types de coordinations présentés ci-dessus, aucun d’entre eux ne les avaient en revanche considérés en tant qu’éléments d’un même système. C’est lors des débats relatifs à la réforme administrative lancée par le Premier ministre HASHIMOTO Ryūtarō que l’on vit pour la première fois des réflexions mettant en avant le besoin de penser l’articulation entre ces deux types de coordination. C’est le professeur FUJITA Tokiyasu, dont nous avons précédemment fait mention, qui fournit l’essentiel de ces réflexions. Il expliqua notamment que la coordination globale ne pouvait être efficace sans coordination interministérielle. Il est en effet illusoire de penser qu’une coordination hyper centralisée puisse être couronnée de quelque succès. C’est pourtant bien la tendance que l’on retrouve généralement dans la littérature et dans les différents projets de réforme envisagés. Selon MAKIHARA Izuru, c’est cette tendance à vouloir trop centraliser les fonctions coordinatrices dans le Cabinet qui mit le gouvernement ABE I (septembre 2006 - août 2007) en difficulté484. Nous établirons le même constat au sujet des gouvernements HATOYAMA (septembre 2009 - juin 2010) et KAN (juin 2010 - septembre 2011).
Faire de la coordination une matière exclusivement réservée au Cabinet ne peut déboucher que sur une congestion du système. Aussi est-il nécessaire de déléguer ce pouvoir de coordination afin que seules les questions d’une certaine importance soient traitées au niveau du Cabinet. La coordination ne peut être, selon MAKIHARA, qu’un processus d’accumulation.
483 MAKIHARA Izuru, Gyōsei kaikaku to chōsei no shisutemu…, op. cit., p. 100. 484 Ibid., p. 186.
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Pour ce dernier, il ne faut avoir recours à la coordination globale qu’en cas d’échec de la coordination interministérielle, ou alors pour consolider un accord relativement précaire trouvé entre deux ministères. Il parle dans ce dernier cas de « coordination globale de coordination interministérielle » (nishōkan chōsei no sōgō chōsei 二省間調整の総合調整). De même, la coordination globale opérée par le Cabinet peut venir consolider ou reprendre une coordination globale réalisée par une autre administration. C’est ce qu’il appelle de manière assez redondante « la coordination globale de coordination globale » (sōgō chōsei no
sōgō chōsei 総合調整の総合調整)
485. On peut penser au processus d’élaboration du budget
dans lequel le MOF auditionne les autres ministères, dans lequel le Cabinet est censé répartir les ressources entre les différents postes budgétaires.
Si les autres projets de réformes avaient plus ou moins abordé la question de la coordination, cette dernière constituait véritablement un pilier de la réforme administrative de HASHIMOTO. Les directives pour la conduite du système de coordination des politiques (seisaku chōsei shisutemu un.yō shishin 政策調整システム運用指針) adoptées le 30 mai 2000 par décision en Conseil des ministres (kakugi kettei), expliquaient que la réforme administrative avait pour objectif d’améliorer la cohésion (sōgōsei 総 合 性), la flexibilité (kidōsei 機動性) et la transparence (tōmeisei 透明性) des administrations d’État, afin de les adapter aux changements socio-économiques internes et externes, et à la complexification et diversification des besoins des administrés. Pour ce faire, la réforme visait à renforcer le Cabinet, à restructurer les ministères par leur fusion et suppression, et à élaborer un système de coordination des politiques. Cette dernière mesure était d’ailleurs extrêmement liée aux deux autres. Une meilleure coordination globale supposait notamment qu’un renforcement du Cabinet et la restructuration par réduction du nombre de ministères avait obligatoirement une influence sur la coordination interministérielle. FUJITA Tokiyasu mettait par ailleurs en garde les autres membres de la commission pour la réforme administrative (gyōsei kaikaku kaigi) quant aux effets pervers de la réduction du nombre de ministères concernant la coordination interministérielle. Certes, les fusions de ministères permettraient d’internaliser et ainsi de faciliter les négociations autrefois interministérielles, mais dans un même temps, cela risquait dans certains cas de rendre le processus plus opaque486.
485 Ibid., p. 180-183, 204-205, 239-248.
486 Voir le memorandum du 9 juillet 1997 pour l’élaboration du projet de restructuration des administrations de
FUJITA Tokiyasu disponible en ligne à l’adresse suivante [consultée le 10 mars 2015] :
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Concernant la coordination des politiques, la réforme administrative identifiait trois types de coordination : la coordination globale menée par le secrétariat général du Cabinet, la coordination globale menée par l’Office du Cabinet et la coordination interministérielle. Ce système de coordination des politiques intégré dans le rapport final de la commission, fut assez fidèlement traduit dans la loi-cadre relative à la réforme des administrations centrales (chūō shōchō saihentō kaikaku kihonhō 中 央 省 庁 再 編 等 改 革 基 本 法) adoptée en juin 1998487. Cependant, la transposition de ces dispositions dans les différentes lois devant mettre en place la réforme ne fut pas aussi précise qu’on aurait pu souhaiter. On constata en effet une certaine déperdition à cette étape pourtant cruciale de la réforme concernant la question de la coordination. Les directives pour la conduite du système de coordination des politiques précédemment évoquées, remédièrent toutefois à ces lacunes en reprenant bien plus en détails les idées évoquées d’abord par FUJITA, puis dans le rapport final et dans la loi-cadre relative à la réforme des administrations centrales. Il est très probable que la forme de la décision en Conseil des ministres ait été considérée comme plus adaptée pour retranscrire en détails le système de coordination imaginé par les artisans de la réforme. Les contraintes formelles des lois étaient sûrement trop exigeantes pour parvenir à un tel résultat. Néanmoins, une décision en Conseil des ministres demeure dans la hiérarchie des normes bien inférieure aux lois (et même aux règlements). Il aurait surtout été préférable que la loi organique relative au Cabinet, la loi organique relative aux administrations d’État et les différentes lois d’instauration des ministères intègrent plus fidèlement les dispositions concernant ce système de coordination.
A. La coordination interministérielle
1. De nouvelles procédures de coordination interministérielle
L’une des nouveautés de cette réforme consiste en l’élaboration de véritables procédures de coordination interministérielle et de ne pas s’être borné à en constater les limites comme ce put être le cas dans les projets de réforme antérieurs. FUJITA Tokiyasu avait rapidement mis en avant la nécessité de systématiser la coordination interministérielle et de pérenniser les lieux
487 Une loi-cadre est au Japon une loi-programme qui fixe des orientations et objectifs. Celle-ci a besoin d’être
transposées dans d’autres lois pour que les objectifs visés dans ses dispositions se concrétisent. Elle crée en général un ou plusieurs organes chargés de veiller à la fidèle transposition desdites dispositions, avant une échéance souvent inscrite dans la loi. Elle diffère cependant de la loi-cadre française qui est précisée par des décrets et non des textes législatifs comme c’est le cas au Japon.
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et procédures de communications entre ministères. Il soumettait le 23 juillet 1997 l’idée qu’il fallait que les pouvoirs exceptionnels des ministres à la tête des agences ministérielles soient généralisés à leurs homologues, afin de favoriser les échanges interministériels488. Cette idée fut intégrée dans la loi organique relative aux administrations d’État, et plus précisément à ses articles 2 et 15. L’alinéa 2 de l’article 2 dispose désormais que les administrations doivent se coordonner mutuellement (gyōsei kikan sōgo no chōsei 行 政 機 関 相 互 の 調 整) et communiquer entre elles (sono sōgo no renraku その相互の連絡) concernant les politiques publiques. L’article 15 ajoute ainsi que les ministres, s’ils l’estiment nécessaire et qu’ils en éprouvent la nécessité, peuvent demander à ce que leurs pairs leur fournissent des documents et explications, de même qu’ils peuvent leur adresser un avis concernant une de leurs politiques publiques. Les directives pour la conduite du système de coordination des politiques ont apporté ensuite une précision terminologique en parlant de iken shōkai (意見照 会) dans les cas où les ministres demandent à leurs pairs de leur fournir un avis sur une politique publique qu’ils sont en train d’élaborer, et en parlant de iken teishutsu (意見提出) dans le cas inverse où un ministre prend l’initiative de donner son avis concernant une politique publique en cours d’élaboration dans un autre ministère. Dans les deux cas, le ministre à qui est destiné l’avis ou la requête se doit d’y répondre. La réforme attribue ainsi légalement aux ministères un droit de regard et d’opinion (on parle plus prosaïquement de
kuchi dashi 口 出 し) sur les affaires des autres, nonobstant le principe de répartition des domaines de compétences489. En réalité, certains ministères, comme le MITI, adoptaient déjà avant la réforme cette attitude proactive que les autres ministères n’appréciaient guère en général490. En tout, il s’était confronté à pas moins de neuf ministères, si bien que cela lui valut le surnom de « ministère querelleur » (kenka kanchō 喧嘩官庁). Ce dernier n’appréciait
488 Voir le memorandum du 23 juillet 1997 pour l’élaboration du projet de restructuration des administrations de
FUJITA Tokiyasu disponible en ligne à l’adresse suivante [consulté le 10 mars 2015] :
http://www.law.tohoku.ac.jp/~fujita/gyokakukaigi4.html.
489 Le fait d’amener les différentes administrations à se contrôler mutuellement peut être un moyen efficace et
peu coûteux (en termes de temps et de moyens humains) pour les responsables politiques, d’être informés de certaines activités de hauts fonctionnaires allant éventuellement contre leur directives. C’est un exemple du contrôle de type « alarme incendie » développé dans la théorie de l’agence.
490 YOSHIHISA Ojimi, ancien vice-ministre administratif du MITI (1969-1971), expliquait que son ministère était
particulièrement prolifique au niveau de l’élaboration de nouvelles politiques publiques. La nécessité pour ce dernier d’être sans cesse novateur afin de s’adapter aux rapides mutations de l’environnement économique, l’amenait à étendre son champ d’action (s’accaparant certaines matières avant que d’autres ne le fassent), ce qui avait régulièrement pour conséquence de provoquer des frictions avec les autres ministères. YOSHIHISA Ojimi, « A Government Ministry: The Case of the Ministry of International Trade and Industry » dans VOGEL Erza F.
(dir.), Modern Japanese Organization and Decision-Making, Berkeley, University of California Press, 1975, p. 105.
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pas pour autant que les autres ministères interfèrent dans ce qu’il considérait être de son ressort491.
Lorsque les avis échangés entre les ministères ne concordent pas et qu’un compromis ne peut être trouvé de cette façon, les directives pour la conduite du système de coordination des politiques recommandent que des négociations soient ouvertes et qu’il y soit mené une coordination efficace. Pour ce faire, deux prescriptions sont avancées. La première est que les projets proposés au cours de ces négociations soient le plus concrets possible. La seconde est que la coordination s’opère au niveau hiérarchique le plus pertinent, et que dans les cas urgents ou ceux requérant une appréciation de haut niveau concernant une loi d’importance majeure, celle-ci soit directement menée par les ministres. On retrouve ici l’idée des « passerelles » de FAYOL. Seuls certains cas particuliers de négociation nécessitent l’intervention des responsables politiques, le reste devant être traité par les hauts fonctionnaires eux-mêmes. Les directives ajoutent que les vice-ministres (fukudaijin 副大臣) et conseillers politiques (daijin seimukan 大臣政務官) – postes créés par la réforme – aident leur ministre à mener la coordination.
Dans le cas où la négociation est menée entre les ministres, les directives pour la conduite du système de coordination des politiques précisent qu’ils doivent en faire rapport au Conseil des ministres (kakugi hōkoku 閣議報告), en prenant en compte le fait que la décision finale revient au Cabinet. Ces dispositions visent à renforcer le Cabinet en insistant sur sa collégialité et à garantir la cohérence de ses décisions. Le devoir de rapporter au Cabinet la mise en place d’une coordination interministérielle s’inscrit également dans l’exigence de transparence des processus de négociation entre ministères mise en avant par la réforme. L’alinéa 4 de l’article 28 de la loi-cadre relative à la réforme des administrations centrales exprime ainsi la nécessité d’accroître au maximum le degré de transparence du processus de coordination interministérielle (tōmeisei no kōjō 透明性の向上).
Pour ce qui est du pouvoir d’adresser des recommandations (kankoku) à l’égard de ses homologues et d’exiger d’eux un rapport sur les mesures prises en conséquence, seuls les ministres chargés de missions (tokumei tantō daijin) rattachés à l’Office du Cabinet et le
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ministre de l’Environnement492 s’en sont vus dotés. Pour ce dernier, ce pouvoir ne peut s’exercer que lorsqu’il s’agit d’un élément important d’une politique publique fondamentale concernant la sécurité environnementale. On constate, au vu de ses nouveaux dépositaires – le ministre de l’Environnement en disposait certes déjà – que ce pouvoir fut contrairement à ceux évoqués ci-dessus, davantage considéré comme un élément de coordination globale que de coordination interministérielle. La nature même de ce pouvoir s’accompagne en effet d’une connotation hiérarchique. Il s’agit plus d’une orientation à respecter pour le ministère à qui elle s’adresse que d’un échange entre deux ministères.
Concernant le pouvoir de demander au Premier ministre de se prononcer sur une question (iken o gushin 意見を具申) en vertu de l’article 6 de la loi organique relative au Cabinet, il ne fut dans un premier temps attribué qu’aux ministres chargés de missions rattachés à l’Office du Cabinet493. Ce pouvoir fut cependant étendu à tous les ministres dans les directives pour la conduite du système de coordination des politiques, si bien qu’ils en bénéficiaient tous lors de l’entrée en vigueur des réformes (le 1er janvier 2001). Dans le cas des ministres rattachés à l’Office du Cabinet, ces derniers peuvent exercer ce pouvoir concernant un élément ayant fait l’objet d’une recommandation qu’ils auraient formulée. Quant aux autres ministres, ils peuvent faire appel au Premier ministre, dans le cas où une coordination entre ministres se serait soldée par un échec.
Dans le même esprit, les directives pour la conduite du système de coordination des politiques accordent aux ministères le pouvoir de faire appel au secrétariat général du Cabinet ainsi qu’à l’Office du Cabinet pour qu’ils opèrent la coordination globale (sōgō chōsei no
mōshide 総 合 調 整 の 申 し 出) dans le cas où les ministères ne parviendraient pas à se coordonner, ou que leurs avis concernant la nécessité d’une coordination interministérielle divergeraient. Ces deux dernières procédures (le recours au Premier ministre et le recours au secrétariat général ou à l’Office du Cabinet) représentent ainsi les cas où la coordination globale vient prendre le relais d’une coordination interministérielle tenue en échec.
Inversement, les réformateurs avaient également envisagé les cas dans lesquels le secrétariat général et l’Office du Cabinet pouvaient s’en remettre à la coordination interministérielle au lieu de se charger eux-mêmes des négociations. La loi-cadre relative à la
492 Alinéa 2 et 3 de l’article 12 de la loi instaurant l’Office du Cabinet et article 5 de la loi instaurant le ministère
de l’Environnement. L’agence de l’Environnement fut élevée au rang de ministère (kankyōshō 環境省) à l’issue des réformes.
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réforme des administrations centrales dans l’alinéa 2 de son article 28 prévoit que le secrétariat général du Cabinet peut, si nécessaire, désigner un ministère en charge de mener la coordination (chūkaku to naru fushō o shitei 中核となる府省を指定). Les directives pour la conduite du système de coordination des politiques étendent ce pouvoir à l’Office du Cabinet. Elles précisent que le secrétariat général et l’Office du Cabinet transmettent au ministère ainsi désigné et aux autres ministères parties à la négociation, les orientations générales concernant le projet de loi à discuter, celles concernant la façon de mener la coordination ainsi que la date limite avant laquelle celle-ci doit prendre fin. Elles ajoutent que les ministères doivent coopérer de bonne foi avec le ministère désigné en gardant en tête qu’il a reçu sa mission du secrétariat général ou de l’Office du Cabinet, lui conférant dans cette matière une autorité supérieure.
2. L’instauration d’organes transversaux et des conseils interministériels
Les réformes relatives à la coordination interministérielle ne furent pas seulement d’ordre procédural mais également organisationnel. En effet, FUJITA avait mis en avant lors des débats la nécessité de mettre en place un système pérenne (kōjōteki na seido 恒 常 的 な 制 度) permettant aux ministères d’échanger sur les questions pour lesquelles la nécessité d’une concertation semblait évidente. Il proposait que des lieux d’échanges (hanashiai no ba 話し 合いの場), formels ou informels, soient instaurés pour que la communication entre ministères soit continue, et non sporadique comme elle pouvait l’être jusqu’ici. Ces organisations transversales (il parlait de yokokushi soshiki 横 串 組 織)
494 avaient ainsi pour objectif de
rassembler les sections et hauts fonctionnaires des différents ministères concernés par une question afin qu’ils travaillent ensemble en équipe (il parlait de tasuku fōsu タスクフォース). L’alinéa 3 de l’article 28 de la loi-cadre relative à la réforme des administrations centrales consacra cette idée de créer des commissions (kaigi 会議) de façon proactive pour assurer une coordination rapide et efficace entre les ministères. FUJITA avait à titre d’exemple évoqué l’élaboration de commissions sur les thèmes de la prévention des catastrophes (bōsai 防災), de la transmission des informations (jōhō tsūshin 情報通信) ou encore de l’égalité hommes- femmes (danjo kyōdō sankaku 男女共同参画). Chacun de ces trois thèmes fait aujourd’hui en effet l’objet d’au moins un organe interministériel, rattaché à l’Office du Cabinet ou au
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secrétariat général du Cabinet. Les directives pour la conduite du système de coordination des politiques mettaient en avant le caractère multilatéral (opposé ici à bilatéral) de ces commissions, en déclarant qu’elles devaient être mises en place lorsque trois ministères ou plus devaient se coordonner au sujet d’une politique publique ou d’un thème ayant une influence sur leurs politiques publiques respectives. En mars 2015, on comptait dans le secrétariat général du Cabinet, 17 organes de coordination interministérielle dont les participants étaient exclusivement des hauts fonctionnaires et dont l’établissement provenait d’une demande conjointe des ministères intéressés (kankei fushō mōshiawase 関係府省申合 せ)
495. Le 7 décembre 2014, 34 de ces organes créés après les années 2000 étaient supprimés
et 5 autres étaient transférés dans d’autres ministères afin d’alléger la structure du secrétariat général et de l’Office du Cabinet496.
Outre ces organes réunissant des équipes de hauts fonctionnaires appartenant à des ministères différents, les directives pour la conduite du système de coordination des politiques recommandaient que soient tenues parallèlement des conseils interministériels (kankei
kakuryō kaigi関係閣僚会議) auxquelles seuls les ministres concernés participeraient (et bien souvent le Premier ministre ainsi que le secrétaire général du Cabinet). En réalité, le recours aux conseils interministériels comme modalité de coordination entre les ministères est plutôt commun497. On parle par exemple en Grande Bretagne de inner cabinet pour qualifier le Conseil des ministres restreint aux seuls ministres régaliens. De même, ces conseils interministériels existaient déjà au Japon avant la réforme, mais l’augmentation de leur fréquence a été vivement recommandée lors des débats. Le 29 novembre 2012, on comptait 96 conseils interministériels auxquels au moins deux ministres participaient, dont 84 rattachées au secrétariat général ou à l’Office du Cabinet498.
Il est difficile aujourd’hui encore d’évaluer à quel point ces procédures et organes ont permis d’améliorer la coordination entre les ministères. La fréquence à laquelle les organes de coordination interministérielle se réunissent diffère largement en fonction de leurs missions,
495 Voir le site du secrétariat général du Cabinet [consulté le 17 mars 2015] :
http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/index.html.
496 La décision en Conseil des ministres disponible en ligne à l’adresse suivante [consultée le 17 mars 2015] :
http://www.kantei.go.jp/jp/topics/2012/pdf/1214kakugikettei.pdf.
497 On utilise par exemple en France des comités interministériels, comités restreints et réunions
interministérielles dans le but d’opérer cette coordination entre ministères. Voir CHAGNOLLAUD Dominique,
QUERMONNE Jean-Louis, La Ve République…, op. cit., p. 127-133.
498 Parmi ces dernières, 31 étaient issues de lois ou d’ordonnances du Cabinet tandis que les 53 autres avaient été
instaurées de manière plus souple, notamment par décision en Conseil des ministres ou par décision du Premier