Section I. La compartimentation des administrations publiques et la représentation fragmentée des
II. Le contexte institutionnel et normatif de la compartimentation des ministères
A. La question ambiguë du contrôle des administrations centrales : les rôles respectifs des ministres et du Premier ministre
1. Le principe de répartition du contrôle des administrations centrales
ministères) », Nihon seijigakkai nenpō seijigaku, 1984, p. 125-162, cité par IMAMURA Tsunao, Kanchō
sekushonarizumu, op. cit., p. 44.
345 MIKURIYA Takashi, « Suiri kaihatsu to senzenki seitō seiji…, op. cit., p. 128, cité par IMAMURA Tsunao,
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Au lendemain de la guerre, pendant l’occupation, le SCAP fut entre autres choses chargé de réorganiser la structure administrative du Japon. Conscients des dysfonctionnements dus à la segmentation de cette administration, et souhaitant remédier à la dispersion de la responsabilité des décideurs qui en découlait346, les membres du SCAP décidèrent d’établir, dans la nouvelle Constitution, le principe de responsabilité solidaire des membres du Cabinet (rentai sekinin 連帯責任)
347 et de renforcer les pouvoirs du Premier ministre. En revanche,
l’alinéa premier de l’article 3 de la loi organique relative au Cabinet (naikakuhō 内閣法)
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instaura le principe de répartition du contrôle des administrations (buntan kanri 分担管理) entre les différents ministres349. Selon ce dernier, ce n’est pas le Cabinet qui contrôle dans son ensemble les administrations qui lui sont subordonnées (ministères et agences), mais chaque ministre qui exerce son contrôle sur l’administration à la tête de laquelle il a été affecté. Ainsi, le Cabinet prend des décisions collégialement (selon le principe de responsabilité solidaire), tandis que la charge du contrôle de l’application de ces décisions revient individuellement à chaque ministre (selon le principe de répartition du contrôle des administrations). Aussi les ministres sont-ils, selon OKADA Akira, « les intermédiaires entre leur ministère et le Cabinet »350. Chaque ministre est en effet à la fois un ministre d’État (kokumu daijin 国務大 臣)
351 uniformément membre du Cabinet, et à la fois un ministre à portefeuille (shunin no
daijin主任の大臣), chef du département ministériel dont il a la charge. On notera toutefois le cas particulier du secrétaire général du Cabinet (naikaku kanbō chōkan 内閣官房長官) qui est ministre d’État (depuis 1966) et chef (chō 長) du secrétariat général du Cabinet sans être un ministre à portefeuille. De même, depuis 2001, les ministres chargés de mission (tokumei
tantō daijin 特命担当大臣) rattachés à l’Office du Cabinet (naikakufu 内閣府) qui sont des
346 YAMAGUCHI Jirō, Naikaku seido, op. cit., p. 61-65.
347 Article 66 alinéa 3 de la Constitution : Le Cabinet, dans l’exercice de son pouvoir exécutif, est solidairement
responsable devant la Diète : 内閣は、行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負ふ.
348 Article 3 alinéa premier de la loi organique relative au Cabinet : Chaque ministre, conformément aux
dispositions législatives, contrôle en tant que ministre responsable, les activités administratives dont il a reçu la charge : 各大臣は、別に法律の定めるところにより、主任の大臣として、行政事務を分担管理する.
349 Ce principe fut repris dans l’article 5 de la loi organique relative aux administrations d’État (kokka gyōsei
soshikihō). Il peut être perçu comme l’une des expressions de la « spécialisation ministérielle ». Voir DEBBASCH
Charles, COLIN Frédéric, Administration publique, Paris, Economica, 6ème édition, 2005, p. 169-172.
350 OKADA Akira, Gendai nihon kanryōsei no seiritsu – sengo dokusenki ni okeru gyōsei seido no saihensei 現代
日本官僚制の成立―戦後独占期における行政制度の再編成 (L’avènement de la bureaucratie japonaise moderne – réorganisation du système administratif durant la période d’occupation d’après-guerre), Tōkyō, hōsei daigaku shuppankyoku, 1994, p. 134.
351 Le sens de ce terme diffère au Japon de celui adopté en France depuis la Ve République, où il marque la
prééminence protocolaire du ministre ainsi qualifié par rapport aux autres ministres. Au Japon, tous les ministres sont des ministres d’État. Par commodité, nous préférerons, comme nous l’avons fait jusqu’ici, le simple terme de ministre, à moins que celui de ministre d’État ne permette d’ajouter une nuance.
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ministres d’État, sont au sens large du terme, des ministres sans portefeuille (muninsho daijin 無任所大臣). C’est en revanche le Premier ministre qui est le ministre en charge (shunin no
daijin) du secrétariat général et de l’Office du Cabinet.
Outre ces quelques particularités, on constate que cette organisation du Cabinet est relativement classique, et si certains regrettent qu’il ressemble trop au système d’avant- guerre352 du fait de ce principe de répartition du contrôle des administrations (buntan kanri), on peine à voir en réalité comment il put en être autrement. Ces critiques, soutenant la théorie de la continuité entre l’avant et l’après-guerre, reprochent notamment à la loi organique relative aux administrations d’État de réintégrer l’esprit des ordonnances impériales de février 1886 et de décembre 1889 sur les ministères (kakushō kansei 各 省 官 制) et le Cabinet (naikaku kansei 内閣官制). En effet, la répartition du contrôle des administrations inciterait les ministres à considérer qu’ils sont maîtres dans le domaine dont ils ont la charge, oubliant qu’ils sont avant tout des ministres d’État solidairement responsables, membres d’une équipe ministérielle devant se conformer aux orientations fixées par le Premier ministre. Cela étant, la loi organique relative au Cabinet prévoit dans l’alinéa 3 de son article 4 la possibilité pour un ministre de demander au Premier ministre de réunir le Conseil des ministres à propos de n’importe quelle question ou projet de loi353. Il est donc tout à fait permis à un ministre de discuter et de donner son avis concernant un projet de loi régissant un domaine pour lequel un autre ministère que celui qu’il dirige est compétent354. Mais cela ne saurait effacer l’impression d’avoir parfois eu affaire à un Cabinet fragmenté à l’image de ses ministères, dont les membres n’apparaissaient pas réellement unis derrière le Premier ministre355.
352 Voir par exemple : IMAMURA Tsunao, Kanchō sekushonarizumu, op. cit., p. 53 ; YAMAGUCHI Jirō, Naikaku
seido, op. cit., p. 67-68.
353 各大臣は、案件の如何を問わず、内閣総理大臣に提出して、閣議を求めることができる. Une
disposition semblable existait déjà à l’article 6 de l’ordonnance impériale sur le Cabinet (naikaku kansei) : 主任 大臣ハ其ノ所見ニ由リ何等ノ件ヲ問ハス内閣總理大臣ニ提出シ閣議ヲ求ムルコトヲ得.
354 Dans la pratique, il est très rare qu’un ministre fasse part, du moins publiquement, de son désaccord vis-à-vis
d’un projet de loi, et ce pour des questions de discipline gouvernementale évidentes. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT
avait en 1983 résumé cela dans une maxime devenue célèbre : « un ministre, ça ferme sa gueule. Si ça veut l’ouvrir, ça démissionne ». Au Japon, sur les cinq ministres à avoir été destitués de leur fonction (ceux ayant été poussés à démissionner ne sont pas comptabilisés), quatre l’avaient été à la suite à d’un désaccord.
355 Outre les subtilités légales évoquées, il convient de noter que des pratiques relatives à la nomination des
ministres, respectant des règles internes au PLD, ont émergé au cours du « système de 1955 ». Ces règles, sur lesquelles nous reviendrons plus en détail, empêchèrent les Premier ministres de constituer librement leurs Cabinets, accentuant l’impression d’avoir affaire à des équipes fragmentées et désolidarisées des chefs de gouvernement.
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2. Les pouvoirs du Premier ministre : proposition de projets loi, contrôle et supervision des administrations centrales.
Et c’est bien là que réside le véritable enjeu. Suivant l’importance des prérogatives dont dispose le Premier ministre, celui-ci sera plus ou moins apte à réunir son équipe sous une vision unique et globale, atténuant les éventuels méfaits de la fragmentation des ministères. Au lendemain de la guerre, la question était alors de savoir si l’on devait faire du Premier ministre un ministre au-dessus des autres, ou si l’on devait privilégier la collégialité du Cabinet en ne faisant de lui que le « premier parmi ses pairs »356 (dōhaichū no shuseki 同輩中 の主席). À l’issue du débat entre les fonctionnaires de la direction législative du Cabinet (naikaku hoseikyoku 内閣法制局) favorable à la deuxième solution et le SCAP favorable à la première, on fit du Premier ministre le chef (shuchō 首長) du Cabinet
357 sans toutefois bien
définir ce que ce qualificatif recouvrait. En plus de son pouvoir de nomination et de destitution des ministres, il se vit également attribué un pouvoir de contrôle et de supervision des administrations (shiki kantokuken 指揮監督権). L’article 6 de la loi organique relative au Cabinet dispose ainsi que :
内閣総理大臣は、閣議にかけて決定した方針に基いて、行政各部を指揮監督する。 Le Premier ministre, en se fondant sur les orientations fixées en Conseil des ministres, contrôle et supervise les administrations.
L’article 72 de la Constitution attribuait déjà au Premier ministre ce pouvoir. Mais l’ajout des termes « fixées en Conseil des ministres » (kakugi ni kakete 閣議にかけて) dans l’article 6 de la loi en question, vide en un sens ce même pouvoir de tout intérêt. En effet, ce contrôle par le Premier ministre ne peut alors être effectué que par le biais de décisions prises collégialement en Conseil des ministres, prenant ainsi compte des autres ministres. S’ajoute à
356 Selon la formule latine : primus inter pares. Cette interrogation n’est en rien une spécificité japonaise. Elle
s’est posée en Grande Bretagne où la doctrine marqua elle aussi une différence entre deux concepts similaires, parlant de Cabinet government pour qualifier les gouvernements respectant le caractère collégial du Cabinet, et de Prime ministerial government pour désigner les gouvernements caractérisés par la prépondérance du Premier ministre sur les autres membres du Cabinet. En France, où la particularité du régime semi-présidentiel de la Vème
modifie quelque peu la donne (rapports entre le Président de la République, chef d’État, et le Premier ministre ; possibilité d’une cohabitation influant sur ces rapports), la question de savoir si le Premier ministre était « le premier des ministres » ou le « chef du gouvernement » s’est également posée. La réponse apportée évolue d’ailleurs selon les situations, mais elle semble en France, plutôt pencher pour la première solution. Voir sur ce point CHAGNOLLAUD Dominique, QUERMONNE Jean-Louis, Le gouvernement de la France sous la Ve République, op. cit., p. 343-347.
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cela que selon la pratique358, les décisions sont prises en Conseil des ministres à l’unanimité, attribuant de fait à chaque ministre un droit de veto. Ce contrôle réalisé par le Premier ministre se limite ainsi à une simple orientation générale et ne permet en aucun cas à celui-ci d’intervenir directement auprès d’un ministère. En définitive, comme le note à juste titre le politologue AMAKAWA Akira, la loi organique relative au Cabinet fut le produit d’un compromis entre le SCAP et la direction législative du Cabinet, évitant ainsi de trancher entre leur deux interprétations concernant la place du Premier ministre359. On reprocha souvent par la suite que ce soit celle de la direction législative du Cabinet que la pratique retint, entravant de ce fait la capacité du Premier ministre à opérer un arbitrage lors d’une éventuelle querelle interministérielle.
Un autre débat ayant divisé la doctrine était celui relatif à la question de savoir si le Premier ministre disposait ou non du droit de proposer un projet de loi en Conseil des ministres (on parle d’un droit d’initiative : hatsugiken 発議権). L’alinéa 3 de l’article 4 de la loi organique relative au Cabinet disposait certes que tous les ministres pouvaient de demander au Premier ministre qu’il réunisse le Conseil des ministres pour statuer sur n’importe quelle question ou de projets de loi, incluant bien évidemment ceux élaborées par leurs ministères. La doctrine majoritaire admettait ainsi que le Premier ministre était parfaitement habilité à proposer un projet de loi en Conseil des ministres dans la mesure où tous les autres ministres le pouvaient. Cependant, le texte de l’article 4 pouvait laisser le doute, et certains auteurs s’opposaient à cette vision360. Lors des grandes réformes administratives
menées par le Premier ministre HASHIMOTO Ryūtarō à la fin des années 1990, l’on décida d’en finir avec cette situation d’incertitude et de renforcer la place du chef de gouvernement en lui donnant clairement les moyens de faire preuve de leadership. L’alinéa 2 de l’article 4 de la loi organique relative au Cabinet qui disposait seulement que le Premier ministre présidait (shusai suru 主宰する) le Conseil des ministres, se vit prolongé ainsi :
この場合において、内閣総理大臣は、内閣の重要政策に関する基本的な方針その 他の案件を発議することができる。
358 Du fait de l’absence de disposition sur ce sujet, la doctrine se divise sur la question de savoir si une décision
peut être ou non prise à la majorité. Dans les quelques cas où certains ministres ont refusé de voter favorablement pour un projet de loi ou pour une autre décision (sous les gouvernements KOIZUMI et HATOYAMA
par exemple), ceux-ci ont été destitué, et le Premier ministre, qui reprit leurs postes en intérim, s’exprima à leur place, préservant de fait la coutume du vote à l’unanimité.
359 AMAKAWA Akira cité par IMAMURA Tsunao, Kanchō sekushonarizumu, op. cit., p. 61. 360 OKADA Akira, TANAKA Kazuaki, Chūō shōchō kaikaku…, op. cit., p. 74-75.
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Dans ce cadre, le Premier ministre peut soumettre au Conseil des ministres des orientations générales ou tout autre projet de loi concernant les politiques majeures du Cabinet.
Dans la mesure où la doctrine admettait largement que le Premier ministre disposait déjà de ce pouvoir, cette clarification semblait davantage résulter de la volonté des réformateurs de faire du Premier ministre le véritable chef du Cabinet, pilotant de façon proactive les projets de loi relatifs aux politiques majeures et transversales du gouvernement. En ce sens, l’introduction de cette disposition devait participer à l’atténuation du caractère compartimenté du gouvernement et de ses administrations centrales. Cela impliquait dans un même temps que le Premier ministre devrait disposer d’organes de soutien pour l’assister dans l’élaboration desdits projets de loi et orientations générales relatifs aux politiques majeures du Cabinet, ce que la réforme administrative de HASHIMOTO prit effectivement en compte361.
Toutes les considérations institutionnelles que nous venons d’étudier, et dont l’importance est parfois exagérée par la doctrine, ne pourraient toutefois suffire à elles seules à expliquer les raisons de l’ampleur de la compartimentation des ministères au Japon.
B. Le cadre législatif de la réorganisation des ministères
1. La rigidité du cadre normatif de l’organisation du gouvernement au Japon
Un autre élément d’explication réside dans la relative rigidité de l’organisation du gouvernement et de ses administrations. Au Japon, les ministères sont en effet institués sur des fondements légaux et non réglementaires. La loi organique relative aux ministères (kokka
gyōsei soshikihō) évoquée précédemment, contient les dispositions générales fixant l’organisation des ministères (dénomination des ministères, subordination au Cabinet, possibilité donnée aux ministères de créer en leur sein dans la limite d’un effectif global, un
361 Voir infra, p. 165. Quant à savoir quels domaines sont désignés par les « politiques majeures du Cabinet », le
rapport final de la commission pour la réforme administrative (gyōsei kaikaku kaigi 行政改革会議) rendu en décembre 1997 évoquait : les principes fondamentaux de la politique extérieure et de la politique de sécurité et de défense, les principes fondamentaux de la conduite du gouvernement et des finances publiques, les politiques macro-économiques, les orientations générales du budget, les orientations générales concernant l’organisation et les personnels des organes d’État, ainsi que toute politique particulière d’une grande importance pour le pays). OKADA Akira, TANAKA Kazuaki, Chūō shōchō kaikaku…, op. cit., p. 76.
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secrétariat général (kanbō 官房), des directions (kyoku 局), départements (bu 部), bureaux (ka 課) et sections (shitsu 室),…). L’Office du Cabinet (naikakufu) et le secrétariat général du Cabinet (naikaku kanbō) sont exceptionnellement institués respectivement par la loi instaurant l’Office du Cabinet (naikakufu secchihō 内閣府設置法) et la loi organique sur le Cabinet (naikakuhō). La définition des domaines de compétences de chaque ministère et l’établissement des administrations externes qui s’y rattachent (gaikyoku 外局) sont définis par sa loi d’instauration (secchihō 設置法), laquelle est appliquée par une ordonnance du Cabinet qui lui est propre (seirei 政令, portant en l’occurrence le nom de soshikirei 組織令). L’organisation interne de chaque ministère (nombre, dénomination et domaine de compétences des directions, départements, bureaux et sections) est en revanche définie par arrêté ministériel (shōrei 省令, portant en l’occurrence le nom de soshiki kisoku 組織規則), de sorte que chaque ministre peut modifier la structure interne de son administration.
La question de savoir si l’organisation interne d’un ministère devait être d’ordre législatif ou réglementaire fut l’objet de débats à la Diète (kokkai 国会). Définie selon l’ordonnance impériale sur les ministères de 1886 précédemment évoquée, l’organisation interne des ministères fut dans un premier temps soumise aux dispositions d’une loi sur les administrations centrales (gyōsei kanchōhō 行政官庁法) d’avril 1947, devant faire jonction en attendant l’élaboration et l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux ministères le 1er mai 1950. Cette loi provisoire disposait que les sections internes des ministères devaient être instaurées par la loi ou par ordonnance du Cabinet362, laissant ainsi la possibilité d’en faire une matière réglementaire. C’est d’ailleurs ce que souhaitait le ministre en charge de la Constitution KANAMORI Tokujirō (1886-1959)363. Toutefois, lors de l’examen de la loi organique relative aux ministères, la Chambre des conseillers (sangiin 参議院) amenda le projet de loi du gouvernement en exigeant que la création et la délimitation du champ de compétence des secrétariats généraux (kanbō), directions (kyoku) et départements (bu) soient fixées par la loi364. La volonté de soumettre l’organisation interne du pouvoir exécutif au contrôle du pouvoir législatif serait conforme, selon ses partisans, à l’esprit de la Constitution qui fait de la Diète l’organe suprême du pouvoir d’État (kokken no saikō kikan 国権の最高機
362 Article 12 de la loi sur les administrations centrales (gyōsei kanchōhō). 363 IMAMURA Tsunao, Kanchō sekushonarizumu, op. cit., p. 71-72. 364 Article 7 alinéa 4 de la loi organique relative aux ministères.
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365. Cependant, après trois tentatives infructueuses (1971, 1972 et 1973), la loi organique
relative aux ministères fut révisée en 1983 sous le gouvernement NAKASONE I (1982-1983), afin que la création et la délimitation du champ de compétence des secrétariats généraux, directions et départements soient fixées par ordonnance du Cabinet à l’instar des bureaux et sections. Ironiquement, NAKASONE Yasuhiro faisait partie des conseillers qui s’étaient à l’origine opposés au projet du gouvernement et avaient soutenu l’amendement évoqué ci- dessus. Quand cela lui fut remarqué par un parlementaire de l’opposition, il expliqua que l’urgence était alors d’apporter à une administration hypertrophiée de la souplesse, afin de se réorganiser en prenant compte les mutations de l’environnement366.
2. Une comparaison avec les modèles britannique et français
À titre de comparaison, la réorganisation des ministères est en France une prérogative du pouvoir exécutif puisqu’étant une matière réglementaire367. L’édiction de décrets suffit donc à réorganiser complètement les administrations centrales du gouvernement. En Grande Bretagne, la situation est sensiblement similaire. En vertu de la loi sur les ministres de la couronne (Ministers of the Crown Act) de 1975, un décret en conseil (Order in Council) effectuant un transfert de fonctions (Transfer of Functions) suffit à réorganiser un ministère (Ministerial Department) et à attribuer sa direction à un secrétaire d’État (Secretary of State). Cette capacité du gouvernement à gérer son organisation interne indépendamment du pouvoir législatif, se traduit donc par des restructurations plus fréquentes et plus souples, permettant ainsi d’adapter plus aisément l’administration centrale à l’émergence de nouvelles