Section I. Les outils théoriques utilisés dans l’étude des rapports entre responsables politiques et hauts
II. Les relations politico-administratives par-delà la théorie de l’agence
A. Les facteurs psychologique et temporel
l’Office du Cabinet et le secrétariat général du Cabinet, naikaku kanbō 内閣官房) chargés de travailler sur les politiques phares du gouvernement.
179 Pour les cadres du parti, autoriser ce contrôle était un moyen d’assurer la cohésion du parti, permettant aux
mécontentements de s’exprimer au sein du processus décisionnel plutôt que par des scissions et éventuelles défections.
180 Nous verrons toutefois que l’avantage de cette stratégie devint par la suite un handicap pour le Cabinet, lequel
fut parfois confronté à des groupes de parlementaires et de hauts fonctionnaires marchant main dans la main pour s’opposer à ses projets de réforme.
181 Plusieurs auteurs ont depuis vivement critiqué les mesures prônées par ce courant. Voir infra, p. 251.
182Ce principe d’évaluations s’appuie lui-même sur le concept de « redevabilité de l’Administration »
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1. Théorie des jeux et optimisation du contrôle
Au cours de ces développements, nous avons tâché de présenter plusieurs des paramètres intervenant dans les rapports qu’entretiennent les élus et les membres de la fonction publique. Ainsi, nous avons vu que le cadre normatif (qui établit notamment une relation de subordination des hauts fonctionnaires aux responsables politiques), les préférences des acteurs (incertaines et changeantes), ainsi que les différents leviers à leur disposition, sont autant des facteurs ayant une incidence sur ces relations. Cependant, il convient de prendre en compte dans l’analyse une dimension que l’on qualifiera – à défaut de mieux – de psychologique et temporelle.
En effet, les acteurs élaborent non seulement leurs stratégies en fonction des nombreux facteurs présentés ci-dessous, mais également selon la prévision qu’ils font de la stratégie des autres acteurs. La théorie des jeux permet de modéliser ces situations dans lesquelles les joueurs ne peuvent en réalité pas savoir quelle est la stratégie optimale, puisqu’elle dépend de la stratégie adoptée par les autres joueurs183. Ainsi, lorsqu’un responsable politique cherche à savoir s’il doit contrôler ou non l’activité des hauts fonctionnaires placés sous sa direction, la réponse va différer selon que les préférences de ces derniers s’accordent ou non avec les siennes, et selon que ces derniers vont être actifs ou non dans le processus décisionnel. Selon ces configurations, exercer un contrôle sera tantôt bénéfique, voire nécessaire, tantôt superflu184. Le tableau ci-dessous résume de manière simplifiée ce dilemme.
183 En supposant que chaque acteur est rationnel, et que chacun sait que les autres sont aussi rationnels, il est
cependant parfois possible de déterminer un ou plusieurs points d’équilibres (qui satisfont un maximum de joueurs), que l’on appelle équilibre de Nash (du nom de son créateur John NASH). Le professeur SOGA Kengo est
l’un des auteurs ayant utilisé la théorie des jeux de manière la plus complète pour analyser les rapports entre les hommes politiques et les hauts fonctionnaires. Voir SOGA Kengo, Gēmu to shite no kanryōsei ゲームとしての
官僚制 (L’administration centrale selon la théorie des jeux), Tōkyō, Tōkyō daigaku shuppankai, 2005, 320 p.
184 SOGA Kengo note à ce titre que la doctrine classique a longtemps considéré à tort, que l’absence du contrôle
politique des hauts fonctionnaires signifiait que le gouvernement ne maîtrisait pas son administration et que le principe démocratique n’était pas respecté. Le recours à la théorie de l’agence dans l’analyse de ces rapports vient remettre en cause cette vision. Ibid., p. 126-129, 280.
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Tableau 1 - Préférences et contrôle des hauts fonctionnaires par les élus
Les responsables politiques…
Exercent un contrôle N’exercent pas de
contrôle Les préférences des hauts fonctionnaires …
concordent avec celles des responsables politiques
Contrôle du mandataire superflu
Situation idéale pour le mandant
divergent de celles des
responsables politiques185
Situation classique dans une relation mandant/mandataire
Absence de maîtrise du mandataire par le
mandant
Tiré, adapté et traduit de SOGA Kengo, Gyōseigaku 行政学 (La science administrative), Tōkyō, Yūhikaku, 2013, p. 15-94.
2. Succession de jeux et confiance accordée aux autres joueurs
Il est ainsi possible d’envisager les rapports qu’entretiennent les élus et les membres de la fonction publique comme une succession de jeux, survenant presque quotidiennement dans leur travail. Or, la répétition dans le temps de ces dilemmes va avoir une conséquence sur les stratégies adoptées par les acteurs. Les auteurs de la théorie des jeux parlent dans ces cas de « jeux répétés ». Afin de prédire les comportements (Carl J. FRIEDRICH parlait d’anticipated
reaction) que vont adopter les hauts fonctionnaires au cours du processus d’élaboration d’une politique publique donnée, les responsables politiques vont faire appel à ce qu’ils savent (ou croient savoir) des hauts fonctionnaires. Ainsi, ils seront tentés de se référer aux précédents jeux pour observer les stratégies alors adoptées par les hauts fonctionnaires, les amenant en général (mais pas nécessairement) à considérer qu’ils adopteront les mêmes pour le prochain jeu. C’est au cours de cette répétition de jeux que les acteurs renforceront la vision qu’ils ont des autres. Pourra ainsi naître entre eux un sentiment de confiance ou au contraire un sentiment de défiance. Dans le premier cas, les élus auront alors tendance à ne pas contrôler les hauts fonctionnaires, ceux-ci ayant plusieurs fois satisfait les exigences de leur « maître politique » (pour reprendre l’expression wébérienne). Dans le second cas, les responsables politiques exerceront une surveillance intensive des hauts fonctionnaires qu’ils perçoivent comme des éléments de résistance, hostiles à leurs projets. Ainsi, la confiance accordée aux membres de la fonction publique par les élus va largement influencer la stratégie que ces
185 Il est ici supposé que les hauts fonctionnaires tentent d’influencer le processus décisionnel selon leurs
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derniers adopteront. Il en est de même quant à la défiance qu’ils pourraient leur opposer. Toutefois, si la confiance a généralement besoin de temps pour émerger, il suffit souvent de préjugés pour qu’une situation de défiance s’établisse.
En occupant le pouvoir presque continuellement pendant plus d’un demi-siècle, le PLD a ainsi pu développer au fil du temps une confiance relativement importante vis-à-vis de ses administrations, permettant une collaboration étroite avec celles-ci et un contrôle relativement lâche. À l’inverse, en arrivant au pouvoir en 2009, bon nombre des parlementaires du PDJ ressentaient une certaine défiance vis-à-vis de ces administrations ayant travaillé près de 50 ans avec leur adversaire politique. C’est d’ailleurs, selon nous, l’une des principales erreurs commises par certains ministres du PDJ lors de ces « nouveaux jeux », que de n’avoir pas pris en compte le fait que certains hauts fonctionnaires pouvaient partager leurs préférences et souhaiter les assister activement dans l’élaboration des politiques publiques. En considérant que leurs mandataires allaient probablement chercher à les influencer, certains responsables politiques du PDJ (le Premier ministre HATOYAMA Yukio notamment) se coupèrent complètement des hauts fonctionnaires. Désireux de réduire au maximum les matières déléguées à ces derniers, les membres du Cabinet (les mandants) se retrouvèrent submergés par des tâches chronophages dont ils n’avaient souvent aucune expérience. KAN Naoto, successeur de HATOYAMA au poste de chef de gouvernement, afficha bien son souhait de rétablir une relation de confiance avec la haute fonction publique, mais faire cela dans un climat de défiance mutuelle (renforcée par les précédents jeux) ne fut pas chose aisée.
B. Le nécessaire équilibre entre contrôle, séparation et coopération
1. Le contrôle de l’administration par les responsables politiques : dérives et dangers
En ayant recours à la théorie de l’agence, nous avons jusqu’ici principalement présenté les relations entre responsables politiques et hauts fonctionnaires sous l’angle du contrôle. En outre, nous avons considéré qu’un contrôle parfaitement dosé – c’est-à-dire suffisant pour que les hauts fonctionnaires respectent leurs instructions, sans être excessif et inutilement coûteux – était la situation la plus souhaitable d’un point de vue démocratique. Cependant, cette vision des choses, bien que n’étant pas dénuée d’intérêt, doit être à présent nuancée.
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[T]outes les démocraties libérales affirment la primauté du politique, le principe de majorité et le respect de l’opposition définis par des élections libres et concurrentielles. Autrement dit, l’administration est servante du pouvoir politique en tant qu’il représente la volonté populaire. Mais par ailleurs, l’administration doit respecter un autre principe de la démocratie libérale, celui de l’égalité de traitement des citoyens. Apparaît ainsi une première contradiction entre les principes du Gouvernement représentatif (une majorité applique son programme par le biais d’une administration qui, [quel que] soit son statut,
doit accepter les orientations et les choix politiques du Gouvernement) et ceux des chartes
libérales définies par les Révolutions américaines et françaises (dont le principe d’égalité qui implique le renoncement à un traitement partisan). Les solutions données à ce conflit de principes sont pour l’essentiel déterminés par les aléas de l’histoire et la structure politico-sociale de chaque pays. Chaque système a en quelque sorte sa conception
nationale de la neutralité, de la politisation, du loyalisme, etc.186
Le spécialiste de l’administration publique NISHIO Masaru estime, pour sa part, que les relations entre les hommes politiques et les hauts fonctionnaires doivent présenter un savant équilibre de contrôle (tōsei 統制), de séparation (bunri 分離) et de coopération (kyōdō 協 働)
187. Il serait cependant selon nous plus exact de parler d’un équilibre entre contrôle et
séparation, à réaliser toujours dans un souci de coopération. Le contrôle est celui qu’exercent les élus sur les agents administratif et a déjà fait l’objet de nos développements. La séparation, elle, doit être entendue comme le maintien d’une certaine distance entre les sphères politique et administrative. Elle vise à empêcher qu’une « osmose » entre ces deux mondes, par l’envahissement de l’un par l’autre ou par envahissement mutuel, ne s’opère. Yves MÉNY évoque en des termes similaires une « tentation de l’isolement », relativement universelle dans les démocraties libérales, mais aux contours variables :
Un peu partout et sous des formes diverses, les démocraties libérales ont été tentées par une politique de séparation de la politique et de l’administration comme si la contamination d’une sphère par l’autre était a priori négative. Dire d’une fonctionnaire qu’il est « politisé » ou que c’est un « politique » relève rarement d’une appréciation positive. De même, bien qu’à un degré moindre, le caractère bureaucratique de certaines fonctions politique suscite des remarques peu flatteuses, voire critiques (les « permanents », les « professionnels de la politique »). […] Tout se passe comme si la rencontre de ces deux mondes ne produisait au détriment de chacun d’entre eux que des
186 MÉNY Yves, « À la jonction du politique et de l’administratif : les hauts fonctionnaires », op. cit., p. 5. 187 NISHIO Masaru, « Giin naikakusei to kanryōsei 議院内閣制と官僚制 (Régime parlementaire et haute
administration) », Kōhō kenkyū, n°57, 1995, p. 33-43 ; YAMAGUCHI Jirō, « Gendai nihon no seikan kankei –
nihon-gata giin naikakusei ni okeru seiji to gyōsei o chūshin ni 現代日本の政官関係―日本型議院内閣制にお ける政治と行政を中心に (Les rapports entre responsables politiques et hauts fonctionnaires dans le Japon contemporain – La politique et l’administration dans le régime parlementaire à la japonaise) », Nenpō seijigaku, 1995, p. 152.
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effets pervers. La tentation de construire une cloison étanche entre ces deux univers n’a
toutefois pas partout la même signification.188
Chez NISHIO Masaru, si le concept de contrôle désigne la domination du politique sur l’administration, celui de séparation désigne avant tout la protection de cette dernière vis-à-vis du premier. Le concept de séparation de NISHIO est ainsi directement lié au principe de neutralité politique de la fonction publique de carrière. Dans certains cas, le fait que les hommes politiques aient la mainmise absolue (le contrôle) sur les hauts fonctionnaires peut être dommageable pour l’intérêt général.
Tout d’abord, il est possible que la crainte de perdre le contrôle sur ses agents administratifs amène les membres du gouvernement à ne s’entourer que de personnels partageant leur vision, au détriment parfois de leurs compétences. Alors que le fait de sélectionner des agents partageant en théorie les mêmes préférences que le gouvernement devait assurer une certaine efficacité de son action, la dégradation de la qualité des personnels qui peut en résulter risque de conduire à l’effet inverse. C’est ainsi précisément parce qu’une immixtion excessive des hommes politiques dans la GRH de la fonction publique et que la politisation abusive de cette dernière présentent de nombreux problèmes, que les fonctionnaires disposent en général d’un statut qui les protège contre des révocations et destitutions discrétionnaires. Sans cela, le principe de neutralité politique – dont l’importance et le sens varient en fonction des pays – n’aurait aucune réalité concrète. Entre autres choses, cette neutralité vise à assurer à l’administré un traitement égal, quelles que soient ses accointances politique.
2. Un potentiel rôle de contre-pouvoir ?
En outre, il arrive que, plutôt que de poursuivre l’intérêt général, conformément au mandat qu’ils ont reçu du Peuple (en admettant, par commodité, qu’un tel intérêt existe), les responsables politiques cherchent à privilégier leurs intérêts particuliers (intérêts partisans, clientélistes, ou encore personnels). Dans ces cas, la haute fonction publique a parfois pu
188 MÉNY Yves, « À la jonction du politique et de l’administratif : les hauts fonctionnaires », op. cit., p. 7. Pour
une analyse qui relève de nombreuses similitudes entre la fonction publique et la fonction politique, et qui relativise leurs différences souvent présentées comme fondamentales (existence d’un statut, professionnalisme, subordination, permanence,…), voir CARCASSONNE Guy, « Fonction publique et fonction politique », dans
CONSEIL D’ÉTAT, Rapport public 2003 : jurisprudence et avis de 2002. Perspectives pour la fonction publique,
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passer pour un contre-pouvoir. ITŌ Mitsutoshi propose un modèle résumant quatre types de situations dans lesquelles les hauts fonctionnaires et les élus cherchent à intégrer dans une politique publique donnée, soit l’intérêt général (ou commun, kōkyōteki rieki 公共的利益), soit des intérêts particuliers (tokushu rieki 特殊利益)
189.
Tableau 2 - Préférences des hauts fonctionnaires et des élus au prisme de l'intérêt général
Préférences des élus
Intérêt général Intérêts particuliers
Préférences des hauts fonctionnaires
Intérêt
général Politiques publiques efficaces
Découragement des hauts fonctionnaires Intérêts
particuliers
Contrôle et sanctions de la part des élus
Connivence, collusion
(kettaku 結託)
Tiré et adapté de ITŌ Mitsutoshi, « Kantei shudō-gata seisaku kettei shisutemu, op. cit., p. 36.
Ce modèle, simpliste mais fort didactique, a notamment le mérite de nuancer l’aspect trop manichéen que peut parfois présenter la théorie de l’agence lorsqu’elle est appliquée aux relations politico-administratives. Il est à ce titre intéressant de noter que la coopération de ces deux types d’acteurs est jugée souhaitable lorsqu’elle vise l’intérêt général (ou du moins ce que l’on considère comme tel), tandis qu’elle est qualifiée de collusion lorsqu’ils poursuivent des intérêts particuliers. C’est ainsi que, jusque dans le milieu des années 1980, l’opinion publique japonaise n’était dans l’ensemble pas opposée à cette coopération étroite entre les parlementaires du PLD et les hauts fonctionnaires, dans la mesure où l’on considérait qu’elle participait à générer une importante croissance économique, dont les richesses produites étaient redistribuées de manière à ce qu’un maximum de citoyens puissent en profiter190. À
189 L’auteur explique avoir bien conscience du fait que la distinction entre intérêt général et intérêts particuliers
est artificielle. Plusieurs intérêts peuvent être simultanément recherchés, et la définition de l’intérêt général est soumise à l’interprétation des différents acteurs, lesquels ne partagent pas nécessairement le même avis. ITŌ
Mitsutoshi, « Kantei shudō-gata seisaku kettei shisutemu ni okeru seikan kankei – jōhō hitaishōsei shukugen no seiji 官邸主導型政策決定システムにおける政官関係－情報非対称性縮減の政治 (Les rapports entre responsables politiques et hauts fonctionnaires dans un processus décisionnel guidé par le Premier ministre et son équipe – la politique dans un contexte de réduction de l’asymétrie d’information) », Nenpō gyōsei kenkyū, n°42, mai 2007, p. 36-37.
190 Nous ne nions pas ici l’existence de disparités et de mouvements de contestations au Japon – notamment à
l’échelon local –, mais faisons référence à la stratégie d’« économie de convoi » adoptée par le pays durant la Haute croissance et maintenue avec certaines inflexions jusque dans les années 1980. Jean-Marie BOUISSOU
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partir des années 1990, constatant que cette collaboration n’était plus aussi efficace et qu’elle s’était accompagnée de dérives révélées au grand jour par des scandales, la doctrine, les médias et les citoyens d’une manière plus générale, critiquèrent abondamment ce qui était alors perçu comme une collusion malsaine. C’est avant tout le signe que, plus que la forme que prennent les relations des personnels politico-administratifs, c’est davantage le contenu de leur activité qui constitue le véritable enjeu. Bien entendu, le cadre dans lequel évoluent ces relations a une incidence sur le processus décisionnel, et ainsi sur le contenu même des politiques publiques élaborées, mais la redéfinition de ce cadre ne saurait à lui seul être la solution à tous les maux.
Trop s’ingérer dans la GRH des ministères peut en outre être préjudiciable pour les responsables politiques eux-mêmes. William PLOWDEN estime par exemple que Margaret THATCHER, bien qu’elle n’ait pas effectué de nominations partisanes191, avait partiellement causé sa perte en s’entourant de hauts fonctionnaires qui ne la contrediraient jamais (on a parlé de « yes men »)192. Ce faisant, elle s’était privée, selon lui, de conseils utiles qui auraient pu la dissuader de prendre certaines mauvaises décisions (notamment la poll tax, qui lui avait finalement coûté son poste). Du fait de cette volonté excessive de contrôler les hauts fonctionnaires, le journaliste britannique Hugo YOUNG, considérait que les responsables politiques se privaient d’un « scepticisme institutionnalisé » (institutionalised scepticism), pouvant parfois leur éviter certains faux-pas193.
L’autre aspect fondamental de la relation qu’entretiennent les responsables politiques et les fonctionnaires est celui de la coopération (kyōdō). En effet, si l’on considère que les seconds ne peuvent pas être – et ne doivent pas être – parfaitement contrôlés par les premiers, et qu’une certaine distance doit être maintenue entre les univers politique et administratif, alors il devient nécessaire que ces deux univers coopèrent. Ce besoin de coopération provient ainsi d’une situation d’interdépendance entre les élus et les membres de l’administration,
de la croissance », qu’il nomme « système de protection sociale indirecte généralisée ». BOUISSOU Jean-Marie,
Quand les sumos apprennent à danser, op. cit., p. 23.
191 Yvonne FORTIN écrivait ainsi : « Les critères partisans ne sont pas pris en compte. Cependant la ligne de
démarcation peut parfois être mince entre la sympathie à l’égard d’une stratégie et à l’égard d’un parti ». FORTIN
Yvonne, « La fin du "Civil Service" apolitique et fermé ? », Pouvoirs, n° 37, avril 1986, p. 76.
192 « Mrs Thatcher, despite her strong views, never made a political appointment. But she never promoted
anyone who said "But…" A civil service without such people at the top is in danger. » PLOWDEN William, Ministers and Mandarins, Londres, Institute for Public Policy Research, 1994, p. 101.
193 « The process of sceptical debate, which the civil service used quintessentially to uphold, is as good a way of
securing decent decision which the voters agree with as are the sweeping lunges announced in manifestos, often