Les différentes modalités de coordination

La doctrine a dégagé deux grands types de coordinations. La première est dite « horizontale » (yoko no chōsei 横の調整), « mutuelle » (sōgo chōsei 相互調整) ou encore interministérielle (nishōkan chōsei 二省間調整). Elle correspond aux coordinations opérées entre deux ou plusieurs ministères hiérarchiquement égaux. La seconde est a contrario qualifiée de « verticale » (tate no chōsei 縦の調整) ou « globale » (sōgō chōsei 総合調整), et est à l’inverse réalisée entre deux ou plusieurs organes dont l’un est hiérarchiquement supérieur aux autres448.

A. La coordination interministérielle

1. La communication et la négociation

Lorsqu’un ministère est chargé de l’élaboration d’une politique publique, il arrive que cette dernière ait potentiellement des conséquences sur un domaine de la société pour lequel un autre ministère est habituellement compétent. C’est souvent cette situation qui peut être à l’origine d’un conflit entre deux ou plusieurs ministères. Aussi faut-il mettre en place des coordinations interministérielles afin d’éviter la survenance de conflits contre-productifs. Ces dernières s’appuient en principe sur autant de coordinations intraministérielles (shōnai chōsei 省内調整) que de ministères impliqués.

447 _{MAKIHARA Izuru note cependant qu’il arrive que la négociation puisse être l’élément déclencheur du conflit.}

MAKIHARA Izuru, Gyōsei kaikaku to chōsei no shisutemu…, op. cit., p. 208.

448 _{Ces deux mécanismes de coordination correspondent respectivement aux concepts d’« ajustement mutuel »}

(mutual adjustment) et de « supervision directe » (direct supervision) dégagés en 1979 par le professeur de science de gestion Henry MINTZBERG. MINTZBERG Henry, The Structuring of Organizations, Upper Saddle

147

Le politologue et économiste Anthony DOWNS, expliquait, en employant le concept de territorialité, que plus le conflit était relatif au domaine réservé d’un ministère, et plus il serait intense449. Toutefois, les domaines réservés des administrations sont dynamiques et évoluent avec le temps. Or ce sont précisément ces mutations qui sont bien souvent la cause de la survenance de certaines luttes de territoire (nawabari arasoi). Le spécialiste de l’administration publique Robert DURANT met ainsi en avant le fait que les ministères ont pour habitude d’établir des prévisions quant aux développements de leurs domaines de compétences450. De même, les ministères établissent des prévisions quant à l’impact éventuel d’un projet de loi sur les domaines de compétences des administrations voisines. Grâce à ces anticipations, les ministères peuvent ajuster leurs comportements aux mutations et aux réactions des autres administrations. Bien qu’ils puissent avoir une assise légale451, les territoires et domaines de compétences sont donc souvent définis en pratique par la perception que les ministères en ont.

Concrètement, ces anticipations faites par chaque ministère lors de l’élaboration d’un projet de loi pouvant affecter une administration voisine, se traduisent d’abord par une prise de contact avec cette administration (on parle de hōrei kyōgi 法令協議

452_{). Afin d’éviter que}

cette dernière ne s’oppose radicalement au projet de loi en question, le ministère responsable va anticiper, en engageant en amont la discussion avec la section intéressée de cette administration (on parle de nemawashi 根回し). Cette communication, qui dans certains cas peut être quotidienne, consiste en un aller-retour de questions-réponses et remarques entre les ministères. Un haut fonctionnaire du MLIT confiait lors d’un entretien, qu’il arrivait en cas de conflit que certains ministères fassent de l’obstruction en submergeant de questions le ministère en charge de l’élaboration du projet de loi. À tel point que les fonctionnaires disaient parfois recevoir de véritables « bombes de papier » (kami bakudan 紙爆弾). Ce haut

449 _{DOWNS Anthony, Inside bureaucracy, Boston, Little Brown, 1967, p. 214.}

450 _{DURANT Robert F. et al., « From Complacence to Compliance: Toward a Theory of Intragovernmental}

Regulation », Administration and Society, vol. 17, n°4, février 1986, p. 440.

451 _{Notamment dans les différentes lois d’instauration des ministères (secchihō) qui délimitent leurs domaines de}

compétences en question. Le caractère général de ces dispositions laisse toutefois une latitude plus ou moins importante aux interprétations des ministères.

452 _{On peut également trouver le terme aigi 相議. Voir par exemple IIO Jun, « Zaiei katei ni okeru nihon}

kanryōsei no futatsu no kao 財政過程における日本官僚制の二つの顔 (Le double visage de la bureaucratie japonaise dans les finances publiques) », RIETI Discussion Paper, mars 2004, p. 9 ; SONE Yasunori, « Seiji ni okeru jōhō kōkai 政治における情報公開 (La transparence administrative dans la politique) », Kōkyō seisaku

148

fonctionnaire du MLIT regrettait que beaucoup de ces échanges ne soient en réalité que peu productifs (fumō na giron 不毛な議論)

453_.

Outre les simples échanges de questions-réponses, la coordination entre les ministères consiste souvent en concertations (kyōgi 協議) et négociations. Celles-ci peuvent avoir lieu à différents niveaux hiérarchiques et de manière décentralisée. Il se peut que les interlocuteurs soient des chefs de sections (shitsuchō 室 長), de bureaux (kachō)

454 _{ou des directeurs}

d’administration centrale (kyokuchō 局長) chargés de l’élaboration d’un projet de loi (la règle tacite étant toutefois que ces interlocuteurs soient d’un niveau hiérarchique équivalent). Il se peut également que la concertation soit plus centralisée et que soient mis en contact les secrétariats généraux des ministres (daijin kanbō 大臣官房), les vice-ministres administratifs (jimu jikan 事務次官) voire les ministres eux-mêmes dans des cas exceptionnels. Il arrive d’ailleurs que la négociation ait lieu simultanément à plusieurs niveaux hiérarchiques. Il est également commun que le niveau hiérarchique auquel la négociation et la prise de décision ont lieu, varie en « montant et descendant » (upwards and downwards)455. Ce processus est néanmoins essentiellement ascendant (bottom-up), de sorte que l’on règle au maximum ce qui peut l’être dans les niveaux hiérarchiques inférieurs et que l’on ne fait remonter dans la hiérarchie que les points litigieux restés en suspens. C’est du moins le postulat de ce modèle. Il semblerait en réalité que les agents aient eu tendance à s’en remettre excessivement à leur hiérarchie pour résoudre des situations qu’ils auraient dû résoudre à leur niveau. C’est ce que Henry FAYOL (1841-1925) critiquait comme étant une tendance de l’administration publique, préconisant au contraire l’emploi de circuits courts et directs, de « passerelles » entre les services456.

453 _{Entretien mené le 24 juin 2013 à l’office national du tourisme japonais, Paris. Un ancien haut fonctionnaire}

du MAFF confiait qu’il avait en 1992 dû envoyer de telles « bombes de papiers » concernant des politiques publiques en cours d’élaboration par l’agence de l’Environnement dans le but de la submerger et de freiner lesdites politiques. Il évoquait également le même type de réunions interminables entre ces deux administrations. Voir KINOSHITA Toshiyuki, « Kuni no jinjiseido o kaereba zeikin no mudazukai wa kantan ni nakuseru 国の人

事制度を変えれば税金の無駄遣いは簡単になくせる (Si l’on change la gestion des ressources humaines de la fonction publique d’État, on pourra facilement réduire le gaspillage des impôts) », dans DAPPAN KANRYŌ NO KAI, Dappan kanryō, Kasumigaseki ni sensen fukoku !, op. cit., p. 209-210.

454 _{Le même haut fonctionnaire du MLIT affirmait lors de cet entretien que c’était le cas le plus fréquent. Cela}

semble logique dans la mesure où l’élaboration des projets de loi est habituellement attribuée à un bureau (on parle alors de genka 原課), faisant de cette dernière l’unité administrative de base. KOH Byung Chul, Japan's Administrative Elite, op. cit., p. 194.

455 _{MAKIHARA Izuru, Gyōsei kaikaku to chōsei no shisutemu…, op. cit., p. 200.}

456 _{IMAMURA Tsunao, « Shōchōkan no seiji tetsuzuki – hitotsu no shikōteki na sekkin 省庁間の政治手続き- 一}

つの試行的な接近 (Procédures politiques entre les ministères – une tentative de rapprochement) », Nenpō

149

2. Les memoranda

Dans le cas où l’on parvenait à un compromis, la pratique voulait que celui-ci soit consigné dans un memorandum (oboegaki 覚書)

457_{. Les ministères édictaient alors parfois des}

circulaires à l’attention de leurs services, conjointement (kyōdō tsūtatsu 共 同 通 達) ou séparément, en reprenant le contenu du memorandum. Certains memoranda pouvaient également définir les mécanismes de concertation en cas de survenance d’un conflit. Les

memoranda avaient pour avantage de ne disposer d’aucune force juridique contraignante, accordant une certaine souplesse aux parties tout en constituant un engagement écrit de leur part. Ces derniers n’avaient de plus pas à être publiés dans la mesure où ils n’étaient pas considérés comme des documents officiels, permettant ainsi aux ministères de garder leurs accords secrets. Tout changea avec le passage de la loi sur la transparence administrative (jōhō kōkaihō 情 報 公 開 法)

458 _{en 1999 qui faisait notamment suite à la révélation d’un}

scandale concernant cette pratique des memoranda. Un accord secret avait été passé entre la direction économique du MAFF (nōrin suisanshō keizaikyoku 農 林 水 産 省 経 済 局) et la direction bancaire du MOF (ōkurashō ginkōkyoku 大蔵省銀行局), afin que cette dernière se montre indulgente vis-à-vis de la banque en lien avec le syndicat central des coopératives agricoles (communément appelé nōkyō 農協). Cet accord avait été réalisé dans le cadre du scandale sur le rachat à l’aide de fonds publics décidé par le MOF, de créances douteuses appartenant à des organismes financiers spécialisés dans le prêt immobilier459. La culture du secret des ministères et le fait que les ministres eux-mêmes n’aient eu vent d’un tel accord furent vivement critiqués, l’opinion publique voyant là l’une des manifestations de l’insuffisance du contrôle des hauts fonctionnaires par les responsables politiques. Le secrétaire général du Cabinet, MURAOKA Kenzō, déclara en mars 1998 que la pratique des

memoranda devait être limitée et que leur contenu devait être rendu public460.

Il demeure que, selon le politologue MAKIHARA Izuru, ces memoranda ont permis de solutionner, voire d’éviter un certain nombre de situations conflictuelles. Il admet cependant qu’ils ne constituent pas un remède absolu, et qu’être consignés dans un memorandum n’a pas

457 _{MAKIHARA Izuru, Gyōsei kaikaku to chōsei no shisutemu…, op. cit., p. 216-218. C’est le terme générique de}

ce type de documents. On parle d’interagency agreement dans les pays anglo-saxons.

458 _{Le nom officiel étant loi relative à la divulgation des informations détenues par les administrations (gyōsei}

kikan no hoyū suru jōhō no kōkai ni kansuru hōritsu 行政機関の保有する情報の公開に関する法律).

459 _{On remarquera d’ailleurs que c’est le seul organisme financier sur les huit concernés qui n’ait pas fait faillite.} 460 _{OKADA Akira,TANAKA Kazuaki, Chūō shōchō kaikaku…, op. cit., p. 142.}

150

empêché à certains compromis d’être ultérieurement brisés. Il est souvent nécessaire d’avoir recours à un mode alternatif de coordination lors que les négociations interministérielles se transforment en violentes passes d’armes qui peuvent avoir tendance à s’éterniser461. On a à titre d’exemple parlé de « guerre de cent ans » (hyaku nen sensō 百年戦争) entre le ministère des Postes et des télécommunications et le MOF. L’objet de la dispute concernait notamment les taux d’intérêts des comptes bancaires postaux (yūbin chokin 郵 便 貯 金) qui étaient supérieurs à ceux des banques privées462, occasionnant un glissement des capitaux vers les premiers. De même a-t-on parlé dans les années 1980, au sujet des passes d’armes évoquées précédemment entre le ministère des Postes et des télécommunications et le MITI, d’une « guerre du réseau à valeur ajoutée » (VAN sensō VAN 戦 争), tellement le conflit était profond et s’inscrivait dans la durée463.

B. La coordination globale

La coordination globale diffère de la coordination interministérielle en ce qu’elle n’est pas un ajustement opéré entre deux ou plusieurs administrations défendant leurs intérêts sectoriels respectifs. Elle est plus le fait d’un organe, hiérarchiquement supérieur aux autres ministères, ou possédant au moins certaines prérogatives à leur encontre. Cet organe a alors pour mission de composer avec plusieurs intérêts sectoriels, en se conformant aux orientations fixées par le gouvernement.

1. Les cas particuliers du ministère des Finances et de la direction législative du Cabinet

Bien qu’ils ne soient pas officiellement placés dans des positions hiérarchiquement supérieures, le MOF et la direction législative du Cabinet (naikaku hōseikyoku 内閣法制局) sont également chargés de la coordination globale respectivement au cours de l’élaboration du budget et de l’examen des projets de loi. Le MOF doit en effet considérer de manière « unifiée » (tōgō)464 les divers intérêts sectoriels représentés par les ministères qui se retrouvent

461 _{MAKIHARA Izuru, Gyōsei kaikaku to chōsei no shisutemu…, op. cit., p. 218-228.} 462 _{La banque postale ne devint une entreprise privée qu’en septembre 2006.} 463 _{IMAMURA Tsunao, Kanchō sekushonarizumu, op. cit., p. 126-135.} 464 _{YAMAGUCHI Jirō, Naikaku seido, op. cit., p. 30-36}

151

dans une situation de trade off (les ressources budgétaires étant limitées). On notera que pour le processus d’élaboration du budget et l’examen des projets de loi, la coordination globale s’opère donc dans un cadre légal bien déterminé et dans un laps de temps souvent très court465. Le rapport asymétrique entre le ministère examiné et l’organe examinateur est l’élément divergeant fondamentalement des coordinations interministérielles classiques. D’ailleurs, les hauts fonctionnaires qui entrent en contact au cours de ces procédures sont d’un niveau hiérarchique différent. Par exemple, les chefs de bureaux des ministères sont auditionnés à la direction du budget du MOF (shukeikyoku 主計局) par des examinateurs (shusa 主査) dont le grade est celui de chef de bureau adjoint (kachō hosa 課長補佐), et les directeurs, le sont par des administrateurs civils en charge du budget (shukeikan 主計官) dont le grade est celui de chef de bureau466. À la direction législative du Cabinet, ce sont à l’inverse des conseillers (sanjikan 参 事 官) ayant le garde de chef de bureau qui rencontrent les chefs de bureaux adjoints des ministères dont le projet de loi est examiné467.

2. Le secrétariat général du Cabinet

Les organes chargés de la coordination globale ont été multiples, et leur nombre et prérogatives ont sensiblement évolué à travers le temps. L’organe par excellence chargé de la coordination globale est le secrétariat général du Cabinet (naikaku kanbō). Lors de l’entrée en vigueur de la loi organique relative au Cabinet en 1947, le secrétariat général du Cabinet avait pour seule mission la préparation du Conseil des ministres468. En 1950, il ne comptait que quatre membres. Ce n’est qu’après la réforme de la loi organique relative au Cabinet de 1957, que la mission d’opérer la coordination globale entre les différentes administrations lui fut attribuée. Ses effectifs furent alors portés à 48 membres 469 . Au fil des réformes

465 _{Sur le calendrier et le processus d’élaboration du budget : MABUCHI Masaru, gyōseigaku, op. cit., p. 199-228 ;}

sur le calendrier et le processus d’examen des projets de loi : NISHIKAWA Shin.ichi, Rippō no chūsū – shirarezaru kanchō – shin naikaku hōseikyoku 立法の中枢－知られざる官庁－新内閣法制局 (Au cœur de l’élaboration des lois : l’administration méconnue, la nouvelle direction législative du Cabinet), Tōkyō, Gogatsu shobō, 2002, p. 150-160.

466 _{MABUCHI Masaru, gyōseigaku, op. cit., p. 211.}

467 _{NISHIKAWA Shin.ichi, Rippō no chūsū…, op. cit., p. 153, 161-162. Pour l’anecdote, il existe une boutade}

selon laquelle on dit que les conseillers (sanjikan) s’appellent comme tel parce qu’ils peuvent passer trois heures (se prononçant également sanjikan) à examiner un article et qu’ils ne dorment que trois heures par nuit tellement la charge de travail est importante et les délais sont courts. C’est toutefois une appellation commune de postes appartenant à la catégorie dites des sutaffu shoku (スタッフ職).

468 _{Ancien article 12 de la loi organique relative au Cabinet.}

469 _{TAKAHASHI Hiroshi, « Naikaku kanbō no soshiki kakujū – kakugi jimukyoku kara seisaku no sōgō chōsei}

152

administratives réalisées par la suite, l’importance de cette mission de coordination fut de plus en plus mise en exergue470.

3. L’Office du Premier ministre et ses agences

Bien que n’existant plus désormais, l’Office du Premier ministre (sōrifu 総理府)

471 _avait

également dans ses fonctions l’exercice de la coordination globale des ministères comme le disposait l’alinéa 2 de l’article 3 de la loi instaurant l’Office du Premier ministre (sōrifu

secchihō 総理府設置法). En pratique, cette mission devait être remplie par les différentes administrations lui étant rattachées (gaikyoku 外 局), soit une dizaine d’agences (chō) et commissions (iinkai 委員会) à la veille de la suppression de l’Office du Premier ministre en 2001. Chaque agence était ainsi chargée d’opérer la coordination globale dans le secteur dont elle était responsable et avait à sa tête un directeur avec rang de ministre (appelé chōkan 長 官), si bien que l’on utilisait le terme officieux d’ « agence ministérielle » (daijinchō 大臣庁) pour les qualifier472. L’article 3 de la loi instaurant l’agence du Territoire évoquée précédemment dispose qu’elle doit faire avancer de manière globale (sōgoteki ni suishin suru 総 合 的 に 推 進 す る) les tâches administratives relatives au territoire. L’article 4 de la loi instaurant l’agence de l’Environnement, l’article 3 de la loi instaurant l’agence des Affaires générales et l’article 4 de la loi instaurant l’agence pour le Développement d’Okinawa leur confie la mission de réaliser la coordination globale entre les administrations concernées par leur domaine respectif de compétences.

Afin de mener à bien cette mission délicate, les ministres à la tête de ces agences se sont vues conférées des prérogatives exceptionnelles dont les autres ministères ne disposaient pas. Ces pouvoirs, énumérés aux articles 5 des lois précitées étaient les suivants : le pouvoir de réclamer des documents et explications aux ministres des administrations concernées, le

secrétariat général du Cabinet – du bureau du Conseil des ministres à l’organe de coordination globale des politiques) », dans MIKURIYA Takashi (dir.), Henbō suru nihon seiji, op. cit., p. 130.

470 _{Voir infra, p. 165.}

471 _{Appelé agence du Premier ministre (sōrichō 総理庁) de 1947 à 1949.}

472 _{Il existait malgré une appellation commune, plusieurs types d’agences et de commissions aux tâches et}

compétences très différentes. C’est un des points ayant fait l’objet de la réforme administrative de HASHIMOTO.

Une note récapitulative, disponible à l’adresse suivante, avait été distribuée pour éclairer les débats [consultée le 6 mars 2015] : http://www.kantei.go.jp/jp/gyokaku/shuchu-bessi/6.html. Selon l’alinéa 4 de l’article 16 de la loi- cadre relative à la réforme des administrations centrales adoptée en juin 1998 (chūō shōchōtō kaikaku kihonhō), les autres agences dépourvues de ministre à leur tête sont, à la différence des agences ministérielles, principalement chargées de l’exécution des politiques publiques (en opposition à leur conception et élaboration).

153

pouvoir de leur adresser des recommandations (kankoku 勧告) et d’exiger un rapport sur les mesures à mettre en place sur la base de ces recommandations, et le pouvoir de requérir l’avis (iken o gushin 意見を具申) du Premier ministre, en vertu de son pouvoir de contrôle et de supervision des administrations précédemment évoqué et visé à l’article 6 de la loi organique relative au Cabinet. Bien que dépositaires de prérogatives particulières, les ministres de ces agences n’étaient pas pour autant hiérarchiquement supérieurs à leurs homologues des ministères sectoriels. Le pouvoir de donner des orientations était ainsi bel et bien entre les mains du Premier ministre, seul vraiment capable d’opérer l’arbitrage en cas d’opposition entre ministères. Cette absence de relation hiérarchique – et l’insuffisance de leur budget – a amené certains auteurs à y voir l’une des causes de l’incapacité de ces agences à remplir leur ambitieuse mission de coordination globale473. Par exemple, l’agence de Planification économique, bien qu’elle fût chargée de coordonner les différents ministères selon son analyse de la situation macro-économique du Japon, se serait principalement bornée à assembler les recommandations du MITI et du MOF, lui valant le sobriquet d’ « agence agrafeuse » (hochikisu kanchō ホチキス官庁)

474_{. Les quelques coordinations menées à bien}

par ces agences l’ont été essentiellement parce que les ministres à leur tête étaient des hommes politiques influents dans leur parti (le PLD)475. Aussi, c’est en ayant recours à des canaux internes au parti qu’ils parvenaient à remplir leurs objectifs, plutôt qu’en usant de leurs prérogatives exceptionnelles de ministres d’agences coordinatrices. Ainsi, on rapporte que l’Office du Premier ministre n’a jamais vraiment réussi à remplir son rôle d’organe chargé de la coordination globale. On a également noté que la répartition des tâches concernant ce rôle qu’il partageait avec le secrétariat général du Cabinet était particulièrement