Le statut du foncier : un outil du changement

Um sistema de protecção social diz-se financeiramente sustentável se estiver em equilíbrio actuarial. Na prática, tal pressupõe, em termos ge- néricos, que as receitas projectadas com quotizações e contribuições so- ciais, em conjunto com eventuais activos de fundos de reserva existentes, devem ser suficientes para financiar as despesas previstas num determi- nado horizonte temporal de longo prazo, assegurando, deste modo, ca- pacidade efectiva para cobrir as responsabilidades assumidas. Nos regimes financiados e geridos através do método de repartição, as receitas arreca- dadas com contribuições e quotizações são mobilizadas contemporanea- mente para pagamento das prestações sociais, não estando a cobertura das responsabilidades actuais e futuras suportada pela constituição de provisões financeiras, como sucede nos regimes geridos em capitalização. Para melhor compreendermos a forma como a demografia, a economia, o mercado de trabalho e as regras do sistema determinam a sua susten- tabilidade, nada melhor do que uma breve incursão pela matemática simples de um sistema de pensões do tipo PAYG com prestações do tipo benefício definido.

Designemos por PTt, PAt e PEt, respectivamente, a população total, activa e empregada no momento t, e por NC

t o número de contribuintes singulares dos sistemas de protecção social. A dinâmica da população total depende dos níveis de fecundidade, mortalidade e saldos migrató- rios registados no país e da sua composição etária e por género. A popu- lação activa é função dos níveis de participação no mercado de trabalho, isto é, da taxa de atividade φt, ao passo que a população empregada pro- cede naturalmente da evolução dos níveis de desemprego ut. Se descon- tarmos as questões que têm a ver com a economia informal e o subem- prego, o número de contribuintes acompanha os níveis de emprego na economia. Designemos por Wm

t o salário médio anual declarado (pensio- nável) pelos contribuintes e por θt a taxa contributiva global (paga por tra- balhadores e entidades empregadoras) alocada ao pagamento das pensões. Denotemos por NP

t o número de pensões (ou de pensionistas no caso de estes receberem apenas uma pensão) dos regimes contributivos de protec- ção social no ano t e por Pm

t a respectiva pensão anual nominal média. O sistema de pensões estará em equilíbrio num dado ano se as suas receitas com contribuições e quotizações Ct igualarem a despesa com

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pensões, Et, isto é, Ct = Et. A receita com contribuições depende da taxa contributiva, do número de contribuintes singulares (isto é, da população activa empregada) e dos respectivos salários e outros rendimentos do tra- balho. A despesa anual com pensões pode ser expressa de forma simples através do produto do número de pensões, NP

t , pela respectiva pensão média, Pm

t . À idade de reforma, as pensões são calculadas mediante a aplicação de uma taxa de formação da pensão em relação ao salário de referência (acrescida de eventuais penalizações ou majorações). O salário de referência pode ser o salário médio da carreira contributiva ou uma média dos anos mais recentes.8_{Se o sistema contemplar o financiamento}

de parte das prestações com impostos via Orçamento do Estado (e. g., pensões não contributivas) e/ou outras fontes de receita, Bt, a restrição orçamental anual do sistema de pensões é dada por:

θt · PTt · φt · (1 – ut) · Wm

t + Bt = Nt · PP mt (1) Como se observa na equação (1), as receitas do sistema dependem em cada momento da taxa contributiva (θt), da demografia (PTt), da situação conjuntural no mercado de trabalho (φt, ut) e da economia (Wm

t ). As despesas do sistema dependem da evolução do número de pensões e, portanto, da chegada à idade de reforma de gerações cada vez mais nu- merosas de pensionistas (fruto do envelhecimento da população) e da sua maior longevidade e da maior ou menor generosidade do sistema ex- pressa na sua pensão média. Alguma manipulação algébrica permite rees- crever a condição de equilíbrio (1) da seguinte forma:

θt = ηt NtP

(

)

NC

t = PTt · φt · (1 – ut) e ηt = ,

onde ηt denota o rácio de benefício ou taxa de substituição bruta (ilí- quida) média do sistema de pensões no ano, um indicador do seu nível

8

O salário de referência, RWt, depende do índice de revalorização (inflação, crescimento dos salários ou produtividade, uma mistura) usado para atualizar os salários passados para

o momento da reforma, wt, isto é, RWt =1

Ta

[

Σ

Π

]

denota o salário no ano t.

Ta i = 1 Ta i = 1 NC t Nt PP mt Pm t Wm t

de adequação. Nos termos da legislação em vigor,9_{o financiamento das}

pensões contributivas deve ser feito exclusivamente através das contribui- ções e quotizações dos trabalhadores independentes e por conta de outrem, e respectivas entidades empregadoras, devidas no âmbito dos regimes gerais de segurança social e, bem assim, por outras contribuições devidas no âm- bito de outros regimes de segurança social, ainda que de inscrição faculta- tiva, ou seja, Bt = 0. Neste caso, a equação (2) dá lugar a:

= NP

t

(3) A equação (3) estabelece, de forma muito clara, que para uma deter- minada relação entre o rácio de benefício ηt e a taxa contributiva θt, ηt/θt, o equilíbrio financeiro do sistema de pensões exige um número mínimo de contribuintes por pensão igual a NC

t /Nt . Com base nestaP relação, é possível concluir que a preservação do equilíbrio financeiro no sistema requer que:

a) Dado NC

t /Nt , um aumento no valor médio das pensões e na taxaP de substituição deve ser acompanhado por uma subida da taxa de contribuição;

b) Para uma dada taxa contributiva, um aumento no valor médio das pensões tem de ser suportado num aumento do número de contri- buintes por pensão;

c) Para uma dada taxa contributiva, a degradação no rácio NC

t /Nt emP resultado do envelhecimento demográfico da população só não gera défices crescentes no sistema na medida em que a taxa de subs- tituição do sistema diminua, seja por decréscimo no valor médio das pensões, seja simplesmente pelo agravamento do fosso entre o nível de vida (salário médio) de trabalhadores e pensionistas; d) Para uma dada taxa de substituição, a degradação no rácio NC

t /NPt em resultado do envelhecimento demográfico da população só não gera défices crescentes no sistema se for acompanha de uma subida na taxa de contribuição.

Para percebermos o alcance deste resultado e o impacto que a demo- grafia exerce sobre o equilíbrio do sistema de pensões representamos no quadro 3.4 um conjunto de combinações possíveis entre o número de

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9_{Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro, e o Decreto-Lei n.º 367/2007, de 2 de Novembro,}

que aprovaram as bases gerais do sistema de segurança social e que fixaram o quadro ge- nérico do financiamento do sistema da segurança social.

ηt θt

NC

t

contribuintes e de pensões para diferentes valores da taxa contributiva (afecta ao pagamento das pensões) e do rácio de benefício. A leitura do quadro permite verificar, por exemplo, que, considerando uma taxa de substituição de 75% e uma taxa de contribuição global de 15%, o sistema será financeiramente equilibrado sem recurso a fontes de financiamento externas se existirem cinco contribuintes por pensão. Para a mesma taxa de substituição, se a taxa de contribuição for de 25%, já só serão neces- sários três contribuintes por pensão. Se o número de contribuintes por pensão descer para 2,0, para assegurar uma taxa de substituição de 40% será necessária uma taxa de contribuição de 20%.10

Para nos situarmos na realidade portuguesa consideremos, a título de exemplo, a situação observada no sistema previdencial da segurança social no final de 2013. Neste ano, o número de contribuintes singulares nos vários grupos profissionais (trabalhadores por conta de outrem, independentes e do serviço doméstico, membros de órgãos estatutários e beneficiários do seguro social voluntário) totalizava 4 089 481. O número total de pensões (de velhice, invalidez e sobrevivência) dos regimes contributivos (regime

10_{Refira-se que o mesmo rácio demográfico de dois contribuintes por pensão possibi-}

litaria níveis de pensões correspondentes a 70% do salário médio, mas para tal seria ne- cessário incrementar a taxa contributiva para 35%.

Quadro 3.4 – Relação de equilíbrio entre o número de contribuintes e de pensões

Rácio de benefício médio do sistema

80% 70% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 35% 2,29 2,00 1,71 1,57 1,43 1,29 1,14 1,00 34% 2,35 2,06 1,76 1,62 1,47 1,32 1,18 1,03 33% 2,42 2,12 1,82 1,67 1,52 1,36 1,21 1,06 32% 2,50 2,19 1,88 1,72 1,56 1,41 1,25 1,09 31% 2,58 2,26 1,94 1,77 1,61 1,45 1,29 1,13 30% 2,67 2,33 2,00 1,83 1,67 1,50 1,33 1,17 29% 2,76 2,41 2,07 1,90 1,72 1,55 1,38 1,21 28% 2,86 2,50 2,14 1,96 1,79 1,61 1,43 1,25 27% 2,96 2,59 2,22 2,04 1,85 1,67 1,48 1,30 26% 3,08 2,69 2,31 2,12 1,92 1,73 1,54 1,35 25% 3,20 2,80 2,40 2,20 2,00 1,80 1,60 1,40 24% 3,33 2,92 2,50 2,29 2,08 1,88 1,67 1,46 23% 3,48 3,04 2,61 2,39 2,17 1,96 1,74 1,52 22% 3,64 3,18 2,73 2,50 2,27 2,05 1,82 1,59 21% 3,81 3,33 2,86 2,62 2,38 2,14 1,90 1,67 20% 4,00 3,50 3,00 2,75 2,50 2,25 2,00 1,75 19% 4,21 3,68 3,16 2,89 2,63 2,37 2,11 1,84 18% 4,44 3,89 3,33 3,06 2,78 2,50 2,22 1,94 17% 4,71 4,12 3,53 3,24 2,94 2,65 2,35 2,06 16% 5,00 4,38 3,75 3,44 3,13 2,81 2,50 2,19 15% 5,33 4,67 4,00 3,67 3,33 3,00 2,67 2,33 Fonte: Cálculos do autor.

T

geral e outros regimes) ascendia a 2 725 874, pelo que existiam apenas 1,50 contribuintes singulares por pensão. A pensão estatutária média do stock de todos os pensionistas e eventualidades do sistema correspondia a 43,5% do salário médio declarado ao sistema. Se considerarmos os complementos de pensão, a pensão média total sobe para 53,3% do salário médio.

Na ausência de fontes de financiamento externas, a condição de equi- líbrio (3) exigiria uma taxa de contribuição de cerca de 29% só para pa- gamento das pensões estatutárias de velhice, invalidez e sobrevivência dos regimes contributivos. Se quisermos incluir neste cômputo todos os complementos de pensão (actualmente pagos no âmbito do subsistema de protecção social da segurança social), então a taxa contributiva de equilíbrio deveria subir para os 35,6%, considerando a actual relação entre contribuintes e pensões. Para termos uma dimensão do desequilí- brio actual do sistema, a taxa contributiva global (TCG) do regime geral prevista no Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social (CRCSPSS) alocada ao pagamento das pensões é de (excluindo os custos de administração) apenas 26,33% dos rendimen- tos profissionais considerados na base de incidência contributiva.

Considerando as mais recentes projecções de evolução dos indicadores de sustentabilidade demográfica do sistema, detalhadas na secção ante- rior, nomeadamente a substancial redução do rácio entre o número de contribuintes singulares e de pensões, resulta claro que o reequilíbrio fi- nanceiro do sistema exigirá: (i) uma redução do rácio de benefício do sistema; e/ou (ii) um aumento da taxa contributiva alocada às pensões e/ou da base de incidência das contribuições; e/ou (iii) a transferência de montantes crescentes de outras fontes de receita para cobrir os défices de autofinanciamento.

No quadro 3.5 quantificamos a parcela da despesa com pensões esta- tutárias que terá de ser assegurada por outras fontes de financiamento que não as próprias do regime (contribuições e quotizações), se se quiser man- ter o actual rácio de benefício do sistema nos 43,5% e a taxa contributiva. Em 2013, da aplicação da condição de equilíbrio (3) resulta que 9,1% da despesa com pensões estatutárias do sistema previdencial teve de ser paga com recursos a fontes externas, nomeadamente transferências extraordi- nárias do Orçamento do Estado (OE). A degradação antecipada para as próximas décadas da relação entre o número de contribuintes singulares e de pensões exigirá um reforço substancial em termos de transferências para colmatar os défices de autofinanciamento do sistema se o objectivo for o de preservar os níveis actuais de benefício e o esforço contributivo, ultrapassando os 44% no final do período da projecção.

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Q

uadro 3.5 – Estimativa das necessidades de financiamento externas do sistema de pensões

Sistema previdencial 2013 2020 2025 2030 2035 2040 2050 2060

N.º contribuintes por pensão 1,50

1,48 1,41 1,32 1,22 1,11 0,9 7 0,92

% de financiamento externo do sistema

9,1% 10,5% 14,4% 20,1% 26,0% 32,6% 41,3% 44,4% F onte : Projecções do autor . N ota

: as percentagens referem-se, em cada ano, à proporção da despes

a com pensões estatutárias financiada com recurso a fontes exte

rnas, admitindo a manutenção

do rácio de benefício nos 43,5% e a taxa contributiva alocada às pensões nos 26,33%. Quadro 3.6 – Estimativa do número de contribuintes necessários para equilibrar o sistema Sistema previdencial

2013 2020 2025 2030 2035 2040 2050 2060

N.º contribuintes projectado (milhões)

4,089 4,329 4,392 4,344 4, 235 4,06 7 3 ,772 3,592

N.º contribuintes necessário (milhões)

4,500 4,835 5,131 5,435 5 ,727 6,036 6,428 6,458 D

iferença absoluta (milhões)

0,411 0,506 0, 73 9 1,091 1 ,492 1.969 2,656 2,866 D iferença em % 10,0% 11, 7% 16,8% 25,1% 35, 2% 48,4% 7 0,4% 7 9,8%

N.º total de pensões (milhões)

2, 72 6 2,929 3,108 3,292 3,469 3,656 3,893 3,912 F onte : Projecções do autor . Hipótese

No quadro 3.6 fazemos um exercício diferente e estimamos o número mínimo de contribuintes singulares necessário para, num cenário de au- sência de fontes de financiamento externo ao sistema previdencial, asse- gurar um rácio entre contribuintes e pensões adequado para garantir o equilíbrio do sistema em termos de autofinanciamento, mantendo a taxa contributiva e o rácio de benefício inalterados aos níveis de 2013. Neste exercício incluímos a projecção do número total de pensões e do número de contribuintes singulares até 2060 derivada em Bravo et al. (2014).

Como se observa, no final de 2013 o número de contribuintes singu- lares ascendia a 4,089 milhões, um número inferior em 411 000 face aos 4,500 milhões necessários para garantir, através das suas contribuições e quotizações, o equilíbrio financeiro do sistema. A chegada à idade de re- forma de gerações numerosas de trabalhadores e a maior longevidade dos pensionistas aumentarão gradualmente o número esperado de pen- sões a pagamento, pressionando a sustentabilidade do sistema. Em re- sultado, o número mínimo de contribuintes necessário para autofinan- ciar o sistema deveria aumentar significativamente dos atuais 4,5 milhões para 6,458 milhões em 2060.

Esta necessidade esbarra, contudo, com as tendências demográficas projectadas para a população portuguesa, não obstante a melhoria dos indicadores do mercado de trabalho prevista neste exercício. Com efeito, como se observa no quadro, a evolução projectada para o número de contribuintes singulares será manifestamente insuficiente para colmatar as necessidades, sendo que o diferencial passaria dos atuais 0,411 milhões (ou 10%) para 2,866 milhões (ou 79,8%) em 2060 se o objectivo fosse o de manter a taxa contributiva e o rácio de benefício intactos.

Em conclusão, apesar de existir ainda alguma margem para o incre- mento do número de contribuintes (aumentando a taxa de participação no mercado de trabalho e reduzindo os níveis de desemprego), a verdade é que os fortíssimos desequilíbrios demográficos tornam o actual modelo de financiamento do sistema de pensões insustentável. O recurso sistemá- tico a fontes externas para cobrir os défices de financiamento dos sistemas significa o abandono (total ou parcial) do princípio da solidariedade laboral e do autofinanciamento em que estes se alicerçam e a introdução de uma componente não contributiva (redistributiva) implícita, intencional ou in- voluntária, que pode ser progressiva ou regressiva, mas que é de difícil me- dição. Esta forma de colmatar os problemas de financiamento encontra- -se, como se sabe, fortemente condicionada por restrições de ordem interna (e. g., níveis de défice e dívida pública, desequilíbrios macroeconómicos) e externa (e. g., Tratado Orçamental, two/six pack).

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