Optimisation de l’utilisation du travail

do sistema de pensões*

Introdução

Os países europeus desenvolveram os seus sistemas de protecção social num contexto em que a demografia possibilitava a expansão dos gastos sociais e os níveis de crescimento económico facilitavam o seu financia- mento. Aquando do arranque dos primeiros sistemas, no final do século XIX, um número significativo e crescente de trabalhadores financiava, através das suas contribuições e quotizações, as prestações de velhice de um número relativamente reduzido de pensionistas. A estrutura etária da população e dos sistemas assemelhava-se a uma pirâmide, com uma população grande e jovem na base e um pequeno número de idosos no topo. Este facto permitiu a atribuição de prestações relativamente gene- rosas, com impacto reduzido na despesa social, permitindo até a canali- zação de excedentes para outras áreas da intervenção pública.

A introdução, alargamento da cobertura e desenvolvimento dos siste- mas de pensões possibilitaram uma rápida redução dos níveis de pobreza na velhice, uma das principais conquistas da política social neste período. Se na sua génese os sistemas estavam ancorados em mecanismos de se- guro social, com o passar do tempo foram sendo complementados com a criação e desenvolvimento de programas de assistência social, de natu-

* Por opção do autor, o presente trabalho é escrito ao abrigo do anterior acordo orto- gráfico.

reza universal e não contributiva, direccionados prioritariamente para a protecção social de indivíduos que ou não preenchiam as condições de elegibilidade ou se encontravam em situação de especial vulnerabilidade e risco de pobreza. Em paralelo, assistiu-se a uma profunda alteração no paradigma dominante sobre quais deveriam ser os objectivos dos sistemas de protecção social, em geral, e dos sistemas de pensões, em particular. De sistemas que na sua modesta génese se limitavam a substituir uma parte dos rendimentos do trabalho a operários industriais incapazes de continuar a laborar a tempo integral devido à sua idade avançada, os sis- temas expandiram-se, alargando a cobertura, introduzindo novos tipos de benefícios (e. g., pensões de invalidez, sobrevivência, subsídios por morte), aumentando a generosidade das pensões, incrementando a du- ração do período de atribuição das prestações.

As expectativas da sociedade quanto àquilo que os sistemas de pro- tecção social podem proporcionar cresceram exponencialmente e estão hoje muito longe das suas modestas origens. De sistemas de seguro social, que ofereciam uma protecção limitada, os esquemas transformaram-se em mecanismos de poupança, fundeados ou assentes em promessas de troca por produção futura, abandonaram a aplicação do requisito de in- capacidade para o trabalho para aceder às prestações e instituíram um princípio novo: o de que um indivíduo não deveria trabalhar após uma determinada idade estatutária, independentemente do seu estado de saúde, porquanto as contribuições pagas durante a vida activa lhe con- feriam o direito ao recebimento de uma pensão de velhice. Sem surpresa, a expansão e a maturação dos sistemas implicaram um aumento dos en- cargos com pensões, transformando esta rubrica numa das mais signifi- cativas dos orçamentos nacionais, pressionando a sustentabilidade das finanças públicas, ameaçando o potencial de crescimento económico fu- turo, alimentando uma clivagem geracional.

Em Portugal e na maioria dos países da OCDE, os sistemas públicos de pensões são financiados segundo um mecanismo de repartição con- temporânea, assente num princípio de solidariedade intergeracional e fundado em contratos de natureza implícita entre gerações sucessivas. Neste modelo de financiamento, trabalhadores e respectivas entidades empregadoras (públicas ou privadas) pagam contribuições e quotizações que incidem sobre os rendimentos do trabalho. As receitas correntes ar- recadadas pelo sistema são canalizadas, no imediato, para pagamento das prestações sociais aos actuais beneficiários. A cobertura das responsabi- lidades com os direitos em formação não está, assim, assegurada através da constituição de provisões financeiras, como sucede nos regimes geri-

Envelhecimento na Sociedade Portuguesa

dos em capitalização, pelo que, como contrapartida pelo pagamento de contribuições, os trabalhadores recebem «apenas» uma «promessa» da entidade gestora e garante do sistema (o Estado) de que no momento em que se qualifiquem para o recebimento das prestações (subsídios, pensões) terão direito a auferir um determinado montante mensal, cal- culado segundo regras predefinidas ou princípios actuariais. O direito à prestação decorre do facto de o trabalhador ter efectuado contribuições prévias e insere-se numa lógica de solidariedade intergeracional de base laboral e não numa lógica patrimonial estrita de transferência intrapessoal de rendimento no tempo.

O cimento deste contrato social radica, por um lado, na confiança de- positada pelas sucessivas gerações de participantes na sua sustentabilidade e equidade e, por outro, na capacidade contributiva efectiva das gerações activas na geração das receitas necessárias à materialização do direito às prestações. Becker e Murphy (1988) atribuem a existência de regimes de protecção social a um contrato intergeracional entre activos e inactivos. Em termos mais precisos, os pais investem no capital humano dos filhos e, em contrapartida, recebem um retorno desse investimento sob a forma de prestações sociais quando os jovens iniciam a sua vida activa e os pais alcançam a idade de reforma. Como as crianças não podem ser parte de um contrato juridicamente vinculativo, cabe ao governo implementar um mecanismo através do qual as transferências intergeracionais possam ocorrer.

Independentemente do modo de financiamento dos sistemas de pen- sões, a realidade demonstra-nos que algures no tempo estes se podem re- velar económica e financeiramente insustentáveis devido a transforma- ções tecnológicas, a alterações substanciais na estrutura demográfica da população, a modificações no mix de perfis e percursos profissionais re- gistado no mercado de trabalho, à globalização da economia e à mobi- lidade da população, ao processo de integração europeia, a alterações na estrutura familiar e social ou à presença de incentivos para a adopção de uma gestão politicamente oportunista dos níveis de contribuições e be- nefícios. O efectivo cumprimento do contrato intergeracional, isto é, o pagamento nos termos acordados das «promessas» de benefício atribuí- das pelos sistemas de pensões, depende, assim, em grande parte, de fac- tores que não estão sob o controlo da entidade gestora.

Na presença de choques, antecipados ou imprevistos, a performance do contrato intergeracional pode revelar-se insuficiente e exigir a sua refor- mulação, com efeitos para todas (ou apenas algumas) das gerações nele representadas. Quando tal acontece, a existência de coerência temporal

nos sistemas de pensões é imprescindível à obtenção de uma realização socialmente desejável, porquanto ela proporciona aos indivíduos e às instituições (públicas e privadas) um quadro estável na planificação actual e futura das decisões de consumo, poupança, investimento, trabalho, lazer.

Uma política social diz-se temporalmente inconsistente se dela decor- rerem alterações no contrato em circunstâncias que eram previsíveis no momento da sua formação. Neste artigo argumentamos que as políticas públicas que pressupõem contratos intergeracionais são coerentes tem- poralmente e melhoram as suas perspectivas de sustentabilidade se forem interpretadas como contratos relacionais e que, pelo contrário, a sua sus- tentabilidade (económica, financeira, política, social) é deteriorada e ques- tionada se a estrutura histórica de direitos for jurídica, política e social- mente considerada inviolável. Contrariamente aos contratos legais, os contratos relacionais não definem constrangimentos específicos, mas ape- nas um mecanismo de ajustamento e de modificação das regras segundo termos que todas as partes se comprometem a respeitar. A consistência temporal dos sistemas de pensões apresenta-se como crucial na concre- tização de políticas óptimas, seja na esfera individual ou colectiva, em diferentes momentos do tempo, na integração com outras políticas.

Em Portugal, os sistemas públicos de pensões alcançaram já a sua ma- turidade. A esmagadora maioria da população em idade activa está co- berta, a escala dos sistemas é balizada pela estrutura etária da população e existe uma margem muito limitada para a integração de novos e nu- merosos grupos de contribuintes.1_{Neste espartilho demográfico, o au-}

mento do número de contribuintes só pode advir do incremento da taxa de actividade e do prolongamento das vidas activas e das carreiras con- tributivas. Mas mesmo este é restrito, não pode ultrapassar as fronteiras de um efectivo populacional total em declínio. Neste artigo discute-se a importância da consistência temporal nos sistemas de pensões, analisam- -se as consequências das principais tendências demográficas sobre os sis- temas de protecção social em Portugal, justifica-se a necessidade de re- formar os sistemas para recuperar a sua sustentabilidade, elabora-se o argumento de que os sistemas de pensões se assemelham a contratos in-

Envelhecimento na Sociedade Portuguesa

1_{Com efeito, se, numa fase inicial, os sistemas de pensões cobriam apenas um sub-}

conjunto limitado de trabalhadores do sector formal, numa fase posterior estes foram progressivamente alargando o seu alcance, de modo a abrangerem todos os trabalhadores do sector formal, os trabalhadores por conta própria, os trabalhadores agrícolas e do ser- viço doméstico, os trabalhadores eventuais.

tergeracionais relacionais e apresentam-se os traços gerais de uma reforma sistémica.