Entre standardisation et adaptation : le choix des variables

Partindo dessas características da consolidação das relações capitalistas modernas no Brasil e da construção de Brasília em meio a um projeto político e econômico determinado, cabe compreendermos o processo pelo qual se deu a instituição da política social no país, marcado pela conformação política que uniu as relações arcaicas ao mercado moderno, em especial com o exterior, mas que vê na economia interna transformações que tomam rumos delineadores de particularidades importantes, uma delas, a emergência da organização da classe trabalhadora no país, tencionando as correlações de forças e demandando atendimento estatal às suas reivindicações.

De acordo com Boschetti (2008), no século XIX as instituições de proteção social que existiam no Brasil eram associações privadas restritas a algumas poucas profissões,39 e o

39 _{A autora cita a Sociedade Musical de Benemerência (1834), a Sociedade de Animação da Corporação dos}

Artífices (1838), e ainda pouco antes da República, instituiu-se caixas de socorro cobrindo situações específicas de doença e morte dos trabalhadores da estrada de ferro e fundos de pensão aos funcionários da Imprensa Nacional (BOSCHETTI, 2008).

estabelecimento de programas públicos pontuais como o Plano de Assistência aos Órfãos e Viúvas dos profissionais da Marinha (1795), o montepio do Exército (1827) e o Montepio Geral de Economia (1835), mas é somente a partir da Proclamação da Independência que o Estado brasileiro passa a intervir institucionalmente na organização do trabalho no país, para além dessas organizações. Como registra a autora, na primeira Constituição do Brasil independente, de 1824, vigorava até mesmo um princípio, da não-regulamentação das profissões, que só veio a ser abolido no Constituição de 1934.

De acordo com Behring e Boschetti (2011), no ano de 1888 foi criada uma caixa de socorro para a burocracia pública que veio a inaugurar uma dinâmica categorial de instituição de direitos que viria a ser a tônica da proteção social brasileira até ao anos 1960. De 1888 a 1923 algumas categorias profissionais de servidores públicos foram incorporadas aos sistemas de previdência social que lhes garantia uma pequena aposentadoria, até que neste último ano, é publicada a lei Eloy Chaves, que instituiu a obrigatoriedade de criação da Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs) para as categorias estratégicas de trabalhadores do país do ponto de vista econômico,40 como os ferroviários e os marítimos. Já em 1926 o governo federal autorizou a criação do Instituto de Previdência e Assistência Social dos Funcionários Públicos (Ipase), equivalente ao papel exercido pelas CAPs mas voltado ao setor público (BEHRING; BOSCHETTI, 2011; BOSCHETTI, 2008).

Nesse período a única legislação sobre assistência social que existia era um decreto de 1890 que enunciava ações protetivas às crianças abandonadas e manifestava preocupação do setor público com o trabalho infantil, mas que nunca chegou a ser efetivamente posta em exercício, e o trabalho que a população dispunha para atendimento às necessidades sociais dessa natureza era proveniente de associações privadas filantrópicas que existiam desde o início do século. Como diz Boschetti (2008), a inexistência de legislações reguladoras das ações assistenciais públicas e privadas faz parte da história do Brasil e o diferencia dos países europeus em geral, que desde aquela época estabeleciam uma enorme variedade de legislações.

Datam ainda do período do início do século XX a formação dos primeiros sindicatos no Brasil, na agricultura e nas indústrias rurais a partir de 1903, e entre os trabalhadores urbanos a partir de 1907, ano em que é reconhecido o direito de organização sindical no país, em um processo sob forte influência dos imigrantes europeus que traziam ao país tendências de tradições políticas anarquistas e socialistas, o que desde já alterava a correlação de forças

40 _{Behring e Boschetti (2011) assinalam que a monocultura cafeeira voltada à exportação que marcava a}

sociais entre as classes no território nacional, se traduzindo na instituição legal da jornada de trabalho de 12 horas diárias em 1911 - embora também tenha se mostrado uma legislação com pouca efetividade concreta - enquanto que em 1919, regulamentou-se os acidentes de trabalho, mas com tratamento via inquérito policial e ênfase na responsabilidade individual41 (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).

Boschetti (2008) destaca a importância da formação de um contingente de assalariados, designados como "classe operária", em razão da expansão e modernização do setor urbano industrial propiciado pela produção e comercialização do café. Essa classe se constituiu em força de reivindicação junto ao Estado e de contestação, principalmente da degradação das condições de vida e trabalho, da exploração da mão-de-obra feminina e infantil e das longas jornadas de trabalho. As manifestações e greves começaram em setores específicos e restritos às fábricas, mas foram se tornando mais gerais, em especial no Rio de Janeiro e em São Paulo. Foi portanto em um contexto de emergência do movimento operário que a lei Eloy Chaves foi votada e aprovada, e as CAPs começaram a ser disseminadas nos diferentes ramos e setores produtivos.

As CAPs então correspondiam às formas iniciais de legislação social e regulamentação do trabalho no Brasil, e predominou como forma de proteção social até a década de 1930. Como característica desse padrão inicial da emergência da proteção social no país, a própria existência dessas Caixas ainda era focalizada nos trabalhadores urbanos de setores indispensáveis à exportação de produtos agrícolas e servidores civis da União. Apesar das diferenças entre os tipos, quantidades e valores dos benefícios aos seus segurados, todas eram reconhecidas como organismos privados e eram geridas segundo o interesse de dos membros envolvidos, quais sejam, os empregadores e empregados, com financiamento bipartite e com autonomia nos seus processos de decisão. Ao Estado, que conferiu a obrigatoriedade das suas existências com contribuição das duas partes, cabia apenas o papel de controle externo e arbitragem em caso de conflito entre as elas (BOSCHETTI, 2008).

De acordo com Silva (2012), entre as mobilizações dos trabalhadores que merecem destaque na instituição das primeiras conquistas previdenciárias no Brasil estão a greves generalizadas realizadas em 1917 e em 1919, nas quais, entre as pautas reivindicadas estava a

41 _{De acordo com Boschetti (2008), a lei sobre acidentes de trabalho (Lei nº 3.724, de 15 de janeiro de 1919) é a}

que melhor exprime a morosidade e resistência à intervenção estatal nas relações trabalhistas no período histórico. Foram necessários treze anos de debate parlamentar para a apresentação do projeto à votação. A lei considerava os acidentes de trabalho como adversidade natural própria do trabalho e a indenização em sua razão como um privilégio e não como direito inerente aos riscos do trabalho, tendo o trabalhador acidentado que abrir processo judicial e solicitar investigação policial para comprovar a responsabilidade do empregador.

proteção social, e estas tinham influência do contexto internacional pela vitória da Revolução Russa em 1917, pelo fim da Primeira Guerra Mundial, no ano seguinte e pela assinatura do Tratado de Versalhes em 1919, no qual listavam vários compromissos de proteção ao trabalho aos países signatários. Assim, no período da Velha República (1889-1930) a proteção social foi uma conquista de categorias específicas, onde a cobertura se estendia de acordo com o nível de sua organização, mas também de acordo com o seu peso no capital produtivo, o que permite a afirmação de que a lei Eloy Chaves e suas posteriores variações destinaram-se a conter os conflitos sociais que se avolumavam.

Mas é a partir da alteração na dimensão da intervenção social e econômica do Estado na década de 1930 que vieram a ser definidos os termos do padrão de proteção social que teve vigência no país em termos gerais até o golpe militar de 1964 (BOSCHETTI, 2008). No entendimento de Behring e Boschetti (2011) a principal repercussão da crise de 1929-1932 no Brasil foi a mudança na correlação de forças no interior das classes dominantes em razão da paralisia do mercado mundial que afetou de forma contundente o comércio exportador cafeeiro, acarretando às suas oligarquias vulnerabilidade econômica e política, e abrindo espaço para o aumento do poder de outras oligarquias, como a do gado e do açúcar, que até então não se situavam no centro dos processos decisórios de poder a nível nacional.

Após a insurreição armada que deflagrou o processo de tomada do poder frequentemente42 conhecida como a "Revolução de 1930", sob a ditadura do Estado Novo governado por Getúlio Vargas,43 é desencadeado no país um processo de modernização conservadora que lidou com o movimento operário por meio da combinação de repressão policial dos seus componentes mais radicalizados e regulamentação das relações de trabalho na busca da elaboração de uma colaboração de classes (BEHRING; BOSCHETTI, 2011; BOSCHETTI, 2008).

De acordo com Behring e Boschetti (2011), os esforços regulatórios das décadas de 1930 e 1940 podem ser caracterizados como a introdução da política social no Brasil. Se até 1930 não existia uma política nacional de saúde no Brasil, data deste ano a criação do

42 _{Assim denominada por todas as referências por nós citadas - e que se mostram como algumas das principais}

do país no que tange ao pensamento social brasileiro - a respeito do processo de consolidação da dominação das relações sociais burguesas modernas no Brasil, ou em outras palavras, da revolução burguesa no Brasil. A saber, Caio Prado Jr. (1977), Florestan Fernandes (1976) e Octavio Ianni (1992).

43 _{Representante dos produtores de carne do Sul do país, que liderou a insurreição e veio a presidir o "governo}

provisório" até a elaboração e promulgação da Constituição de 1934, quando é eleito presidente constitucional do novo governo. Com a forte disputa de hegemonia da direção do processo de modernização que representava a ampla coalizão de forças que formava aquele "Estado de compromisso", e a radicalização de alguns de seus segmentos, já em 1937 instaura-se, também sob o governo de Vargas, a ditadura do Estado Novo, que se prolongaria até 1945 (BEHRIG; BOSCHETTI, 2011; BOSCHETTI, 2008).

Ministério da Educação e Saúde Pública, política que a partir de 1937 seria conduzida pelas campanhas sanitaristas coordenadas pelo Departamento Nacional de Saúde. No ano de 1931 foi criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, "verdadeiro instrumento político e material que permitiu a regulação das relações de trabalho pelo Estado" (BOSCHETTI, 2008, p. 19). No mesmo ano foi promulgada a Lei de sindicalização, que atingiu a autonomia sindical do país ao estabelecer que a criação de um sindicato dependia de inscrição prévia no Ministério, que tinha o poder de intervir nos seus processos eleitorais. Em 1932 foi promulgado o Código dos Menores, primeira legislação voltada às crianças e adolescentes, porém em caráter punitivo da chamada "delinquência", embora viesse a fixar a idade mínima de 14 anos para o trabalho, a jornada de oito horas e o impedimento do trabalho noturno aos não adultos. Deste mesmo ano datam a regulamentação do trabalho feminino e a instituição da Carteira de Trabalho obrigatória para o setor urbano, que assegurava aos trabalhadores os direitos previdenciários (BEHRING; BOSCHETTI, 2011; BOSCHETTI, 2008).

Um importante movimento da década de 1930 foi a progressiva transformação das CAPs em Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPs) públicos, que passaram a ser organizados pelas categorias profissionais e a contar com a contribuição do Estado no seu financiamento, bem como sendo alvo da sua interferência na gestão, enquanto que os benefícios continuavam a ser implementados segundo a lógica do seguro, embora viessem a se expandir, por meio de planos pouco uniformizados, à perda da capacidade laborativa (como velhice, invalidez e doença). Em meio a alguns avanços, o governo getulista se utilizou da participação dos trabalhadores na direção da IAPs para cooptar as direções sindicais e atrelar os organismos operários aos interesses da oligarquia política que controlava as instituições do Ministério do Trabalho, constituindo mais um laço de consolidação daquele Estado corporativo e autoritário (BEHRING; BOSCHETTI, 2011; BOSCHETTI, 2008).

Para Vianna (2000), os IAPs representaram a agregação de direitos sociais ao conjunto de leis trabalhistas implementado por Vargas, como parte de um projeto para prevenir do conflito entre capital e trabalho o processo de reorganização da acumulação no país. A Previdência, em estreita ligação com a estrutura sindical corporativa, se tornou um instrumento de incorporação controlada da cidadania, definindo os direitos e quem tinha acesso a eles. Além da segmentação corporativa materializada pelos benefícios desiguais de cada IAP de acordo com a posição das categorias na divisão social do trabalho, reforçou-se a estrutura da desigualdades por meio da ação discriminatória do Estado na identificação dos cidadãos, uma vez que o estatuto de cidadania era outorgado somente aos trabalhadores localizados em ocupações regulamentadas pelos preceitos legais, em detrimento do mercado

informal urbano, dos autônomos e dos trabalhadores rurais, que em conjunto eram a maioria da população.

Silva (2012) lista como motivos para a intervenção estatal na política previdenciária, de modo a transformar as CAPs em IAPs públicos o interesse governamental em estimular a poupança gerada por meio dessas unidades de previdência social e ter o controle sobre essas poupanças. Pretendia também incentivar os trabalhadores a às exigências da estruturação do parque industrial que se formava, concentrando maior controle sobre a ação dos trabalhadores urbanos, que ganhavam dimensão política e por isso eram mais beneficiados pelas medidas reguladoras.

Em 1941, o Código de Menores se desdobra no Serviço de Assistência ao Menor (SAM), que apesar de declarar em seus objetivos a proteção da infância e da juventude, em razão da falta de financiamento e da cultura hegemônica do período histórico, prevaleceram as ações práticas de coerção e maus-tratos aos jovens pobres em conflito com a lei, situação que viera a perdurar até a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) em 1990. Em 1941 veio a ser criada a Legião Brasileira de Assistência (LBA), voltada ao atendimento de famílias de militares envolvidos na Segunda Guerra Mundial,44 regida pelo primeiro-damismo na pessoa da Sra. Darci Vargas, refletindo as características da tutela, favor e clientelismo da origem do campo profissional do Serviço Social no Brasil e da relação própria entre Estado e sociedade no país naquele momento histórico (BEHRING; BOSCHETTI, 2011; BOSCHETTI, 2008).

Esse período de introdução da política social brasileira teve seu desfecho com a Constituição de 1937 - a qual ratificava a necessidade de reconhecimento das categorias de trabalhadores pelo Estado - e finalmente com a Consolidação das Leis Trabalhistas, a CLT, promulgada em 1943, que sela o modelo corporativista e fragmentado do reconhecimento dos direitos no Brasil [...]. Estava, então, desenhada a arquitetura formal-legal da relação do Estado com a sociedade civil, e que marcou profundamente o período subsequente de expansão fragmentada e seletiva das políticas sociais, que segue até 1964 (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 108).

Com a queda de Vargas do poder, em 1945, o Brasil entra em um período de turbulência política. Já com um movimento operário e popular mais maduro e concentrado, a Constituição de 1946 vem a ser uma das mais democráticas do país. Porém, a instabilidade institucional e política e a intensificação da disputa de projetos políticos para os rumos do país, embora consequentemente também da luta de classes, dificultou consensos em torno de

44 _{Como trazem as autoras, sob a pressão norte-americana e em razão da inserção geopolítica e econômica}

brasileira naquele momento histórico, o Brasil se posicionou em apoio aos Aliados (EUA, França e Inglaterra), entrando na Segunda Guerra em 1942 (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).

um projeto nacional, incluído aí o percurso sócio-histórico da política social. No campo político-econômico sobressaiu-se o projeto desenvolvimentista, enquanto que na política social observou-se uma expansão lenta, seletiva e marcada pelo formato corporativista e fragmentado da era Vargas até a década de 1960, com destaque para aperfeiçoamento de arranjos institucionais, como a separação dos Ministérios da Saúde e Educação em 1953, a aprovação da Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) em 1960 e a criação da previdência rural em 1963 (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).

Vianna (2000) destaca o fato de que a arquitetura organizacional que decorreu da LOPS uniformizou os planos de benefícios concedidos a todos os contribuintes, sem contudo alterar a estrutura administrativa fragmentada dos IAPs. Embora a rede de serviços viesse se expandindo45 naquele contexto, o corporativismo estatizante continuou determinando a abrangência do sistema, que continuava a ser restrito aos segmentos regulamentados e sem a participação dos trabalhadores rurais, que passaram a ter previsto o seu ingresso no sistema, mas sem a que fossem estabelecidas as fontes de recursos para que se concretizasse.

Com o fim do governo Vargas, o Brasil entrou em um momento de efervescência política que contava com manifestações populares por todo o território nacional contra o desemprego, a inflação, o arrocho salarial e pela ampliação dos direitos sociais. Na previdência isso se manifestou em grandes mobilizações sindicais pela ampliação de direitos na área. Dois importantes congressos foram realizados para debater o tema, em 1953 e 1957,46 este último, ano pré-eleitoral - de governadores e senadores. Todo esse contexto colaborou para a intensificação das discussões a respeito do projeto de Lei Orgânica da Previdência Social, que veio a ser aprovada no final do governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961) após cinco reformulações substanciais. Elaborado com o apoio dos servidores da Previdência, que em sua maioria apoiava o processo de unificação, universalização e padronização da política, o projeto de LOPS teve muita resistência política (e tecnocrática) no que tangia a unificação administrativa, que foi retirada como princípio da versão do projeto que viria a ser aprovado. Por isso a organização institucional da Previdência continuou separada sob a forma de CAPs e IAPs em um primeiro momento. Ainda assim, a LOPS foi essencial ao processo de

45 _{Segundo a autora, os planos de benefícios e serviços foram incrementados, e foram criados alguns serviços}

comuns, como o Serviço de Assistência Médica Domiciliar de Urgência Previdenciária (SAMDU) em 1949, o Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS) em 1954, e o Serviço de Assistência Médica da Previdência Social (SAMPS) em 1955 (VIANNA, 2000).

46 _{Silva (2012) ressalta como aspecto dos debates políticos na literatura especializada sobre o tema na época o}

fator de terem surgido evidências de dívidas na Previdência por desvios de seus recursos para a construção das grandes obras do Plano de Metas do governo Kubitschek, como a construção de Brasília e da rodovia Belém- Brasília - em que pese o fato de que considerável parte do financiamento da construção da cidade ter se dado, legal e assumidamente, por meio desses recursos.

unificação da Previdência Social ao uniformizar normas e critérios de acesso aos benefícios, além de favorecer a centralização posterior das instituições previdenciárias (SILVA, 2012).

Ainda no que concerne a esse período histórico, Boschetti (2008) resgata que a publicação do Plano Beveridge (recém apresentado ao parlamento do Reino Unido) no Brasil em 1943, suscitou debates no país em torno de uma questão que veio a fazer parte dos fundamentos que orientaram o desenvolvimento do sistema brasileiro de proteção social até os anos 1980: a tensão latente entre cobrir riscos do trabalho ou proteger a totalidade dos cidadãos. Mas como reforça a autora, apesar das possíveis influências do Plano para o debate técnico e acadêmico, predominou na ampliação das CAPs e IAPs, bem como na Constituição de 1946, a manutenção do princípio da proteção social como contrapartida ampliada ao trabalho, em que pese a garantia legal e expansão concreta da assistência hospitalar e preventiva e da assistência médica sanitária a parir de então e o estabelecimento constitucional da distinção entre empregados e desempregados com uma referência vaga de proteção assistencial à esses últimos, que do ponto de vista prático só viriam a ter algum tipo de proteção sistemática assegurada em 1986 com a instituição do seguro-desemprego.

Já no contexto da ditadura militar pós-1964, beneficiado em grande medida pela expansão econômica brasileira, em decorrência da intensa internacionalização da economia nacional que se aproveitava da necessidade de capitais exteriores de restaurar suas taxas de crescimento na conjuntura do esgotamento dos "anos de ouro" do capitalismo central e da continuidade e intensificação das substituições de importações operadas pelo Estado, o bloco militar-tecnocrático-empresarial intensificou também a expansão modernizadora das políticas sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).

A perda das liberdades democráticas, combinada à censura e à violenta repressão aos seus oponentes políticos, foi um aspecto importante que determinou esse processo de expansão. Ao mesmo tempo, as políticas sociais se mostravam como uma das formas de se auferir adesão e legitimidade social pelo regime ditatorial. Em 1966 ocorre a unificação, uniformização e centralização da previdência social no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), retirando os trabalhadores da gestão, que passara ficar a cargo dos técnicos atuariais governamentais. No ano seguinte o INPS passou a incorporar os acidentes de trabalho, e em 1971 a cobertura previdenciária passou a alcançar os trabalhadores rurais, por