Scolarité, statut matrimonial et allaitement

A queda do governo Vargas, em 29 de outubro de 1945, foi provocada por mais uma intervenção militar na vida política brasileira. José Linhares exerceu a Presidência por convocação das Forças Armadas, como presidente do Supremo Tribunal Federal, por três meses. Nunes (2003, p. 67) destaca que Linhares não apoiava o Dasp, encarando-o e a seus funcionários como “uma criação do governo anterior”. Desse modo, não obedeceu às tentativas do órgão de implantar o universalismo de procedimentos e, segundo o autor, “fez um grande número de nomeações clientelistas. Além disso, aumentou os níveis salariais dos funcionários subalternos do Ministério da Educação e nomeou amigos e parentes para o serviço público”.

Abrucio et al. (2010, p. 43) concordam que a queda de Vargas enfraqueceu o Dasp, deixando de exercer o controle sobre os ministérios e a gestão de pessoal;

Os concursos públicos foram cancelados e os controles administrativos perante as atividades dos ministérios, suspensos. Uma parcela enorme de cargos públicos foi ocupada de forma patrimonialista, particularmente por meio da efetivação dos funcionários interinos e extranumerários, admitidos sem concurso público.

Em dezembro de 1945, foram realizadas eleições para a Assembleia Constituinte e para Presidência da República, saindo como vitorioso o general Eurico Gaspar Dutra, que governaria por cinco anos o Brasil (1946 a 1951). Dutra continuou com o esvaziamento do Dasp, contribuindo ainda mais por meio da eliminação das Comissões de Eficiência (NUNES, 2003).

Como destaque do governo Dutra, pode-se apontar a promulgação da quinta Constituição brasileira, em 18 de setembro de 1946, coligando princípios liberais e conservadores. Segundo Costa (2010, p. 98), “a Constituição de 1946 restabeleceu o estado de direito e as garantias individuais, restaurou a divisão de poderes da República, devolveu a autonomia dos estados, ampliou os direitos sociais dos trabalhadores, reorganizou o Judiciário e previu a mudança da capital”. Ou seja, a Constituição de 1946 representou um avanço na democracia e nos direitos individuais dos cidadãos brasileiros.

Esclarece Lima Junior (1998, p. 9):

No período anterior não foram bem-sucedidas as tentativas de se profissionalizar o servidor público e torná-lo imune às relações espúrias com os políticos. Já a fase que se inaugura com a promulgação da Constituição de 1946, embora ela própria tenha contribuído para a não-profissionalização do serviço público, se notabiliza pela preocupação governamental com o desenvolvimento nacional, o que terá seus reflexos específicos na administração pública.

Em 3 de outubro 1950, cinco anos após deixar o governo, Getúlio Vargas foi eleito, pelo voto direto, presidente da República. Como resultado da Constituição de 1946, assumiu a Presidência com poderes limitados para cumprir o que Costa (2008, p. 847) definiu como “um programa francamente nacionalista e reformista, prometendo ampliar os direitos dos trabalhadores e investir na indústria de base e em transportes e energia”. Com base nessas diretrizes, seria preciso aumentar a intervenção do Estado no domínio econômico. No entanto, o autor destaca que esses esforços não se deram sem críticas e fortes oposições.

O segundo governo Vargas retomou a preocupação com o desenvolvimento e a industrialização (NUNES, 2003, p. 100). Quanto ao Dasp, fora reativado, “embora com muito

menos poder que antes”. Ainda segundo o autor, outras tentativas de insulamento burocrático foram realizadas pelo presidente em sua busca para garantir a formulação de políticas essenciais por grupos capacitados de assessoramento.

Abrucio et al. (2010, p. 44) apontam que Vargas, em 1951, voltou ao tema da reforma administrativa sem muito sucesso, contudo. “Como contrapeso poder-se-ia citar a aprovação do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis, em 1952, que reforçou o princípio do concurso público como norma geral para a admissão”. Porém, os autores destacam que as tentativas, bem-sucedidas, de burlar este dispositivo foram inúmeras. Sofrendo diversas pressões e enfrentando forte oposição em seu governo, Vargas preferiu a morte à renúncia, suicidando-se em 24 de agosto de 1954.

Com a morte de Vargas, assumiu o governo o vice-presidente João Fernandes Campos Café Filho, que ficou encarregado de completar o mandato até o fim de 1955. Ocorreu, porém, que, governando o Brasil por apenas um ano e três meses, Café Filho foi internado por problemas de saúde, afastando-se da Presidência e deixando-a para o presidente da Câmara dos Deputados, Carlos Coimbra da Luz, o qual foideposto,via dispositivo militar, após apenas três dias de mandato e considerado impedido de exercer o cargo de presidente da República pelo Congresso Nacional. Assumiu em seu lugar Nereu de Oliveira Ramos, vice-presidente do Senado Federal, que governou por quase três meses, sustentado por deliberação do Senado Federal e da Câmara dos Deputados. (BRASIL, 2011a).

Após esta conturbada transição, Juscelino Kubitscheck de Oliveira (JK)assumiu o governo em 31 de janeiro de 1956. Segundo Costa (2008, p. 848), seu plano de governo “propugnava a industrialização acelerada, apoiada na associação entre capitais nacionais e estrangeiros, com ênfase na indústria de bens duráveis, dando prioridade à indústria automobilística e ao transporte rodoviário”. Seu lema era a realização de “cinquenta anos em cinco” e sua meta, a construção de Brasília, a nova Capital do Brasil.

Abrucio et al. (2010, p. 45) entendem que o governo JK serve de modelo para a compreensão dos rumos da administração pública nesta época:

Para o desenvolvimento do Plano de Metas, seu principal projeto, JK adotou uma estratégia dual: tentou realizar uma reforma ampla do serviço público ao mesmo tempo que (sic) criou instituições paralelas e insuladas para desenvolver e coordenar

as atividades do Plano de Metas. A primeira acabou abandonada devido às resistências enfrentadas no Congresso Nacional, enquanto a segunda se mostrou mais eficiente aos objetivos governamentais. Foi a vitória da estratégia chamada de administração paralela.

Como balanço final do governo JK, os autores apontam que esta administração paralela mostrou-se eficaz na implantação de projetos voltados ao desenvolvimento. Em contrapartida, trouxe como resultado a fragmentação de algumas estruturas governamentais, especialmente aquelas em instituições setoriais especializadas, com menos institucionalização que o Dasp, cuja atuação era conflitante com os ministérios. As instituições criadas, com poucas exceções, “não conseguiram consolidar uma cultura meritocrática, gerando descontrole no recrutamento e depois na estabilidade de suas equipes. Além disso, a fragmentação ia de encontro à criação de mecanismos de accountability10no serviço público” (ABRUCIO et al. (2010, p. 46-47).

Nunes (2003) considera que o governo de JK combina o uso em larga escala do insulamento burocrático com a patronagem, com o objetivo de consolidar o crescimento da industrialização no Brasil.

Sincretismo político, uma ideologia instrumental, decisões instrumentais e recursos econômicos adequados foram os quatro fatores principais que tornaram possível a existência de um sistema híbrido no Brasil. Nele, o corporativismo não desapareceu, o insulamento burocrático progrediu, e o universalismo de procedimentos foi enfatizado em certas áreas e agências (NUNES, 2003, p. 102).

Nunes (2003, p. 103) explica que Vargas e JK, ao adotarem uma estratégia nacionalista, garantiram “amplo apoio político para o processo de mudança econômica e industrialização intensiva, desencadeado nos anos 50. Vargas e seus conselheiros econômicos adotaram um programa de nacionalismo pragmático como estratégia básica para o desenvolvimento econômico”. Ainda o autor: “O sincretismo político dos governos Vargas e Kubitschek inclui a habilidade em juntar técnicos com visões antagônicas e fazê-los funcionar a contento sob o guarda-chuva dominante do nacional-desenvolvimentismo” (NUNES, 2003, p. 105). Para

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accountability é a obrigatoriedade de dirigentes públicos prestarem contas de seus atos a um órgão de controle,

ao parlamento ou à própria sociedade (CLAD, 2000).

“Pela Constituição de 1934, o Tribunal de Contas da União recebeu, entre outras, as seguintes atribuições: proceder ao acompanhamento da execução orçamentária, registrar previamente as despesas e os contratos, julgar as contas dos responsáveis por bens e dinheiro públicos, assim como apresentar parecer prévio sobre as contas do Presidente da República para posterior encaminhamento à Câmara dos Deputados. Com exceção do parecer prévio sobre as contas presidenciais, todas as demais atribuições do Tribunal foram mantidas pela Carta de 1937. A Constituição de 1946 acresceu um novo encargo às competências da Corte de Contas: julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões.”

Pacheco (2010, p. 191), o Estado brasileiro entre as décadas de 1950 e 1970 foi caracterizado “por uma forte presença na construção de infraestrutura para o desenvolvimento, nos moldes do paradigma nacional-desenvolvimentista, por meio da atuação de grandes empresas estatais”. Contudo, a autora destaca que este modelo de Estado apresentaria sinais de esgotamento ao final dos anos 1970.

Em 1961, Jânio Quadros assume a presidência da República, tendo João Goulart como vice- presidente. “Embora caracterizado por grande agitação política, não produziu transformações de largas conseqüências no aparelho de Estado” (COSTA, 2008, p. 849). Com a renúncia de Jânio Quadros, em 25 de agosto de 1961, o vice assume a presidência. Jango se propunha a realizar um programa de esquerda, “orientado para a realização de reformas de base — bancária, fiscal, urbana, agrária, universitária e administrativa. O programa contemplava a extensão do direito de voto aos analfabetos e às patentes”. Todavia, essas medidas enfrentavam forte oposição, especialmente dos setores militares.

Costa(2008, p. 850) sintetiza o resultado:

A agitação política provocada pelas reformas de base, a ebulição dos movimentos populares de esquerda, a mobilização da direita católica, a conspiração nos quartéis e as revoltas dos marinheiros e sargentos do Exército acabaram por provocar mais uma intervenção militar que se deu com o golpe de 1º de abril de 1964

Abrucio et al. (2010, p. 47) destacam no final deste período (1946-1964) o enfraquecimento do Dasp, bem como as fragilidades das estratégias de insulamento e de administração paralela. Declaram os autores: “A próxima reforma, a do Decreto-Lei nº 200, procurou aproveitar todos os pontos positivos do modelo daspiano, radicalizando ainda mais sua estrutura descentralizada e flexível. Mas ao final, trará os fantasmas do reformismo varguista- daspiano de volta.”

Em 1º de abril de 1964, os militares assumem o poder, por meio de um golpe, destituindo o presidente João Goulart. O principal instrumento de legitimação simbólica, segundo apontam Abrucio et al. (2010, p. 47), “além de um patriotismo difuso e do discurso anticomunista, advinha de uma ideologia antipolítica e tecnoburocrática, a partir da qual o regime se definia como um instrumento ‘modernizador’ do país”. É deste fato que se origina o destaque que a administração pública ganha no período do governo militar. Para Wahrlich (1984) de 1964 até

1978 assistiu-se ao ressurgimento da reforma administrativa como programa formal de governo.

Abrucio et al. (2010) destacam que algumas carreiras de Estado foram fortalecidas, com base em princípios da meritocracia. Outro destaque da atuação do militares foi a expansão do próprio Estado brasileiro, principalmente pela via da administração indireta, aumentando como nunca se havia visto, o tamanho e o poder da intervenção do aparelho estatal. Para realizar este movimento, a promulgação do Decreto-Lei 200 (ANEXO I), de 25 de fevereiro de 1967, foi o instrumento fundamental utilizado, sendo considerado por muitos autores (e por esta tese) como a segunda grande reforma administrativa do século XX.

O Decreto-Lei 200 dispôs sobre a organização da Administração Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa (BRASIL, 2011b). Em termos da atuação voltada para administração de pessoal, o que se observava era a referência direta ao Dasp, em seu art. 115:

O Departamento Administrativo do Pessoal Civil (DASP) é o órgão central do sistema de pessoal, responsável pelo estudo, formulação de diretrizes, orientação, coordenação, supervisão e contrôle dos assuntos concernentes à administração do Pessoal Civil da União.

Parágrafo único. Haverá em cada Ministério um órgão de pessoal integrante do sistema de pessoal. (BRASIL, 2011b)

No art. 116, foram apresentadas as competências do Dasp:

Ao Departamento Administrativo do Pessoal Civil (DASP) incumbe:

I - Cuidar dos assuntos referentes ao pessoal civil da União, adotando medidas visando ao seu aprimoramento e maior eficiência.

II - Submeter ao Presidente da República os projetos de regulamentos indispensáveis à execução das leis que dispõem sôbre a função pública e os servidores civis da União.

III - Zelar pela observância dessas leis e regulamentos, orientando, coordenando e fiscalizando sua execução, e expedir normas gerais obrigatórias para todos os órgãos.

IV - Estudar e propor sistema de classificação e de retribuição para o serviço civil administrando sua aplicação.

V - Recrutar e selecionar candidatos para os órgãos da Administração Direta e autarquias, podendo delegar, sob sua orientação, fiscalização e contrôle a realização das provas o mais próximo possível das áreas de recrutamento.

VI - Manter estatísticas atualizadas sôbre os servidores civis, inclusive os da Administração Indireta.

VII - Zelar pela criteriosa aplicação dos princípios de administração de pessoal com vistas ao tratamento justo dos servidores civis, onde quer que se encontrem. VIII - Promover medidas visando ao bem-estar social dos servidores civis da União e ao aprimoramento das relações humanas no trabalho.

IX - Manter articulação com as entidades nacionais e estrangeiras que se dedicam a estudos de administração de pessoal.

X - Orientar, coordenar e superintender as medidas de aplicação imediata (Capítulo II, dêste Título). (BRASIL, 2011b)

Quanto à reforma administrativa apresentada no Decreto-Lei, observa-se em seu texto, com relação ao Dasp:

Art. 145. A Administração Federal será objeto de uma reforma de profundidade para ajustá-la às disposições da presente lei e, especialmente, às diretrizes e princípios fundamentais enunciados no Título II, tendo-se como revogadas, por fôrça desta lei, e à medida que sejam expedidos os atos a que se refere o art. 146, parágrafo único, alínea b, as disposições legais que forem com ela colidentes ou incompatíveis. [...]

Parágrafo único. O Ministro responsável pela Reforma Administrativa contará com a estreita cooperação do Departamento Administrativo do Pessoal Civil (DASP).

Art. 152. A finalidade e as atribuições dos órgãos da Administração Direta regularão o estabelecimento das respectivas estruturas e lotações de pessoal.

Art. 153. Para implantação da Reforma Administrativa poderão ser ajustados estudos e trabalhos técnicos a serem realizados por pessoas físicas ou jurídicas, nos têrmos das normas que se estabelecerem em decreto. (BRASIL, 2011b).

Para Marcelino (2003, p. 644) o Decreto-Lei 200, “introduziu profundas alterações na organização e funcionamento do Estado administrativo legado pela Segunda República”; o “modelo clássico” de administração foi praticamente substituído, contribuindo para a consolidação do modelo de “administração para o desenvolvimento” no Brasil, uma vez que a norma estabeleceu preceitos e definiu diretrizes adequadas de gestão. Essa nova concepção, segundo Costa (2010, p. 105)“viria substituir o modelo clássico de burocratização, baseado nas idéias de Taylor, Fayol e Weber. Adaptado à nova condição política do Brasil, que atravessava uma ditadura militar, ambicionava expandir a intervenção do Estado na vida econômica e social”. O autor ainda destaca duas mudanças que se relacionavam às pretensões intervencionistas do governo: “a modificação do estatuto do funcionalismo de estatutário para celetista11 e a criação de instituições da administração descentralizada”.

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As expressões estatutário e celetista referem-se ao regime jurídico das relações de trabalho do Estado com os servidores públicos, que poderiam ser regidos pelo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União (estatutários) ou pela Consolidação da Legislação do Trabalho – CLT (celetistas), esta última comum a todas as relações de emprego. Com a Constituição de 1988 instituiu-se o Regime Jurídico Único (RJU) do servidor público, transformando os empregados celetistas estáveis em funcionários estatutários. A Emenda Constitucional n. 19, promulgada em maio de 1998, criou a figura jurídica do emprego público, que ainda não foi regulamentada. (COSTA, 2010, p. 105)

Warlich (1984; p. 52) identifica no Decreto Lei 200, cinco princípios norteadores da reforma: a) planejamento, descentralização, delegação de autoridade, coordenação e controle; b) expansão das empresas estatais, de órgãos independentes (fundações) e semi-independentes (autarquias); c) fortalecimento e expansão do sistema de mérito; d) diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos; e e) reagrupamento de departamentos, divisões e serviços em 16 ministérios.

Abrucio et al. (2010) sintetizam em três as principais características desta reforma: a) descentralização administrativa; b) controle e coordenação das unidades descentralizadas; e c) a própria estrutura federativa do Estado brasileiro. Para estes autores, nos órgãos descentralizados não prevalecia o modelo estatutário de contratação de pessoal, mas o regime de CLT, com o objetivo, ao menos em tese, de favorecer um recrutamento com os melhores salários e maior flexibilidade de gestão das pessoas.

Quatro foram os problemas básicos do modelo reformista dos militares, apontados por Abrucio et al. (2010, p. 52): inicialmente, seu caráter autoritário, que acabou insulando a burocracia federal de qualquer controle público; em segundo lugar, a fragmentação da administração pública, resultante do falho processo de se criar mecanismos de coordenação por meio do Decreto-Lei 200; em terceiro, a tentativa de fortalecimento da administração indireta, ainda na lógica daspiana, que acabou por diminuir o valor atribuído à administração direta; finalmente, a reforma administrativa, mais uma vez, “esquivou-se de entrar nas relações mais profundas entre política e estrutura burocrática, tendo como efeito mais importante a manutenção de um padrão frágil, ineficiente, quando não corrupto, dos serviços públicos na ponta do sistema”.

Outros dois programas de reforma que merecem destaque neste períodosão os da desburocratização e o da desestatização, elaborados entre 1979 e 1982. O programa de desburocratização, instituído pelo Decreto-Lei 83.740, de 18 de julho de 1979, “visa à simplificação e à racionalização das normas organizacionais, de modo a tornar os órgãos públicos mais dinâmicos e mais ágeis” (WAHRLICH, 1984; p. 53). Já o programa de desestatização “visava ao fortalecimento do sistema livre de empresa” (COSTA, 2008, p. 854) e havia sido concebido para estabelecer limites aos excessos de expansão da administração pública descentralizada, tendência marcante na década anterior, sem, contudo, se configurar na reversão desse processo(WAHRLICH, 1984).

Ao final do governo militar, inicia-se o recente processo de reforma do Estado no Brasil. A crise do regime autoritário, combinada com a queda do modelo nacional-desenvolvimentista gerou um sentimento de que “era preciso atacar os problemas históricos da burocracia brasileira, muitos deles aguçados pelos militares, e encontrar soluções que dessem conta do novo momento, que exigia um aggiornamento12 da gestão pública” (ABRUCIO et al., 2010, p. 53). De modo distinto das reformas anteriores, o princípio da nova reforma administrativa precisaria estar pautado nos princípios da democracia.

Lima Junior (1998, p. 14) resume assim a expansão do Estado observada no período autoritário militar,

[...] foi extremamente acentuada, quer no que se refere ao número de agências criadas, quer no que diz respeito ao número de empresas estatais estabelecidas: no primeiro caso, foram 68 agências, de um total de 120, abrangendo o período 1945- 1975. Já no caso das empresas públicas, de um total de 440, abrangendo o período 1939-1983, foram criadas 267 entre 1964 e 1983