La scolarisation universelle

A partir de maintenant, je vais me focaliser sur une série de thèmes importants pour la Banque mondiale, en commençant par la scolarisation universelle. Je traiterai également de sous-thèmes liés à cette orientation générale tels que la question des infrastructures, de formes éducatives alternatives et de la scolarisation des filles.

J’analyse ici les données issues des documents institutionnels (globaux, régionaux et nationaux de 1980 à 2010) de la Banque mondiale et des entretiens avec ses représentants au Mali et au Sénégal. L’objectif étant de saisir une cohérence (ou non) dans le discours de l’organisation sur la scolarisation universelle.

a. Au niveau global

Dans les années 1980, la Banque évoque déjà la question de la scolarisation universelle comme objectif clé à atteindre pour l’éducation de base : « L’initiation et le succès de ces stratégies dépendent dans une large mesure de l’engagement des autorités centrales et locales au double objectif d’éducation de base universelle et de plus d’égalité des chances en éducation » (World Bank, 1979, p. v). La Banque mondiale fait sienne la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1946, qui stipule en son article 26 que « toute personne a droit à l’éducation. L’éducation doit être gratuite, au moins aux niveaux élémentaire et fondamental » (Banque mondiale, 1979, p. 12). Ces notions de droit et de gratuité sont à relever puisqu’elles ne correspondent pas à un discours explicitement néolibéral.

Par ailleurs, cet objectif de scolarisation universelle pourrait se concrétiser en ne prenant pas simplement en compte les structures scolaires classiques : « La Banque appuiera l’expérimentation avec des systèmes traditionnels de premier niveau, tels que les écoles de village ou les écoles coraniques, où l’éducation des élèves peut commencer de différentes manières, mais serviront de pont pour accéder aux canaux réguliers » (World Bank, 1979, p.

70).

Un des leviers cruciaux selon la Banque mondiale pour arriver à cette scolarisation massive correspond à des actions qui visent les infrastructures scolaires tout en respectant « des modèles d’écoles moins chères également reproductibles ne doivent pas être ignorées » (World Bank, 1979, p. 16). Il est intéressant de noter que l’organisation met déjà en avant la

question de la gestion efficiente des ressources à travers la mise en place d’infrastructures. Ce sera une préoccupation grandissante par la suite.

Ce qui ressort avant tout des rapports de la Banque mondiale, c’est de permettre un accès équitable à l’éducation de base, pour que les personnes exclues puissent accéder aux services éducatifs : « Les efforts devraient être déployés pour offrir des possibilités éducatives en toute impartialité et sans distinction de sexe, d’origine ethnique ou de statut social et économique » (World Bank, 1979, p. iii). Pour la scolarisation des filles, il est donc recommandé que toutes aient accès à l’éducation de base.

Dans les années 1990, les rapports réitèrent la volonté d’atteindre une scolarisation universelle : « Tout le monde est d’accord sur le fait que l’éducation représente la clé essentielle pour le développement et pour l’allégement de la pauvreté. Celle-ci doit commencer avec l’éducation fondamentale universelle équitable pour filles et garçons » (World Bank, 1999, p. iii).

Comme dans les années 1980, le « droit » à l’éducation de base pour tous a été évoqué par les auteurs du rapport de 1995 dans la mouvance de la Conférence de Jomtien (Banque mondiale, 1995, p. 12). Dans le rapport de 1999, les auteurs sont plus prudents en rappelant que de nombreux Etats dans le monde, donc pas la Banque explicitement, ont reconnu ce droit (World Bank, 1999). Ainsi, chaque enfant doit « bénéficier d’une éducation fondamentale gratuite » (World Bank, 1995, p. 120)

Là encore, il ne faut pas se cantonner à des actions politiques dans l’enseignement formel au risque d’exclure une partie de la population : « Les méthodes d’enseignement non formelles conviennent souvent mieux que l’enseignement institutionnalisé » (Banque mondiale, 1995, p. 136).

A cette époque, la Banque est moins encline à proposer des actions au niveau du développement des infrastructures scolaires : « Aujourd’hui, la Banque prête moins pour la construction de bâtiments, mais davantage pour les autres facteurs d’éducation. L’optique étroite des projets du passé fait progressivement place à une large approche sectorielle » (Banque mondiale, 1995, p. 17).

Enfin, les filles et les femmes sont visées dans les rapports de la Banque mondiale. Voici notamment quelques mesures proposées pour améliorer leur accès :

Fournir des incitations pour la fréquentation des filles, augmenter l’accès aux écoles proches et sûres avec des installations adéquates, améliorer la qualité et la pertinence de

l’éducation, s’adapter aux valeurs socio-culturelles et éduquer les parents et les communautés sur les avantages de l’éducation des filles, établir des politiques nationales de soutien qui ciblent les filles, et poursuivre des politiques économiques saines. (World Bank, 1999, p. ix)

Je remarque qu’il y a ici un décalage entre la volonté du droit à l’éducation de base pour tous, y compris les filles, mentionnée plus haut et des orientations plus modestes telles que fournir des incitations.

Dans les années 2000, l’objectif de scolarisation universelle, n’ayant toujours pas été atteint, fait partie des priorités de la Banque mondiale : « Depuis les années 1990, la Banque a fourni un appui solide pour l’éducation pour tous, revitalisé depuis 2000 pour aider les pays à atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement la scolarisation universelle au primaire en 2015 » (World Bank, 2005, p. 5).

Cette fois, les auteurs des rapports semblent plus lucides sur la concrétisation de cette orientation : « L’objectif de l’éducation primaire universelle d’ici 2015 ne sera pas atteint à moins que la scolarisation universelle en première année soit atteinte aux alentours de 2009-10, accompagné de stratégies délibérées pour maintenir ces enfants à l’école » (World Bank, 2005, p. 47).

Par ailleurs, le droit à l’éducation n’est plus du tout évoqué alors même que la Banque était active dans l’organisation de la Conférence de Dakar en 2000. Je pense que c’est lié au fait que progressivement les Objectifs du millénaire pour le développement sont devenus la référence pour l’organisation au-delà des cadres de Jomtien et de Dakar. Et ces OMD ne parlent plus de droit à l’éducation mais simplement « d’assurer l’éducation primaire pour tous ».

Il est toujours recommandé de viser les structures alternatives à la forme scolaire classique :

« Les programmes éducatifs ciblés et non formels […] promeuvent l’inclusion des groupes marginalisés et défavorisés » (World Bank, 2005, p. 44-45).

Concernant les infrastructures, la Banque pense que les politiques ne doivent plus envisager des orientations dans ce sens : il faut à cette époque plutôt « soutenir des projets novateurs pour promouvoir la construction privée des écoles publiques » (World Bank, 2005, p. 34).

Donc des années 1980 à 2000, il y a eu une évolution dans le discours de la Banque mondiale au niveau global sur l’importance des infrastructures.

Une plus grande attention doit être portée à la scolarisation des filles, mais ce qui est justifié

dans le rapport de 2005 par une vision limitée de l’apport de l’éducation pour les femmes :

« L’expansion de la scolarisation, notamment des filles, abaisse les taux de fécondité, réduit la mortalité infantile et améliore la santé maternelle » (World Bank, 2005, p. 43).

b. Au niveau régional

Pour le niveau africain, le rapport de 1988 recommande un « progrès renouvelé vers l’objectif à long terme de l’éducation primaire universelle : élargir l’accès à l’enseignement primaire doit rester une haute priorité dans la plupart des pays africains » (World Bank, 1988, p. 3). Il est d’ailleurs rappelé que l’éducation constitue un droit humain fondamental (World Bank, 1988, p. 21). La gratuité du primaire et en partie du secondaire doit être assurée. Les orientations à cette époque sont donc similaires au niveau global.

La Banque mondiale valorise surtout l’éducation formelle dans les années 1980. Les programmes d’alphabétisation doivent juste servir à recouvrir un fossé dans l’accès des jeunes à une éducation de base.

Une des recommandations pour améliorer l’accès est de mettre en avant la construction de

« bâtiments de haute qualité » pour l’éducation primaire (World Bank, 1988, p. 5).

Aussi, il est proposé de s’intéresser davantage à la scolarisation des filles : « Compte tenu des résultats sur les rendements de l’éducation des filles, des efforts particuliers devraient être faits » (World Bank, 1988, p. 62).

Tout en étant toujours une orientation importante de la Banque mondiale au début des années 2000, les acteurs de l’institution sont plus nuancés qu’à l’époque précédente sur la mise en œuvre de la scolarisation universelle : « A défaut d’un développement spectaculaire de l’éducation au niveau national, l’Afrique ratera l’objectif de la scolarisation primaire universelle en l’an 2015, laissant 55 millions d’enfants africains sur le carreau » (Banque mondiale, 2001, p. 1). Les auteurs du rapport trouvent d’ailleurs « inacceptable qu’à l’aube du vingt-et-unième siècle, 40 millions d’enfants africains ne puissent faire valoir leur droit à l’éducation » (Banque mondiale, 2001, p. 61). Contrairement au niveau global, le droit à l’éducation de base est donc toujours évoqué dans les années 2000.

Il est en particulier proposé de se préoccuper d’autres formes éducatives que la forme scolaire

classique :

Les pays devront se pencher sur des solutions alternatives au modèle d’enseignement à classe avec année unique — c’est-à-dire six classes avec six enseignants, avec des cours dispensés cinq heures par jour, 200 jours par année et avec une maîtrise à l’entrée des connaissances de base en matière de vocabulaire et de grammaire de la langue d’apprentissage. (Banque mondiale, 2001, p. 36)

Aussi, la mise en place d’infrastructures adéquates n’est toujours pas de mise à cette époque puisque « tous les niveaux scolaires ne disposent que d’un nombre insuffisant d’établissements et l’état des infrastructures existantes laisse souvent à désirer en termes d’entretien et d'équipement » (Banque mondiale, 2001, p. 1). Il est donc recommandé des investissements dans « l’infrastructure physique satisfaisant aux normes de sécurité et de confort minimales » (Banque mondiale, 2001, p. 36), y compris des équipements sanitaires et d’eau potable. Là aussi, la question des infrastructures n’a pas été abandonnée par la Banque mondiale en tant qu’orientation prioritaires contrairement au niveau global à cette même époque.

Enfin, la sous scolarisation des filles se pose encore dans les années 2000. C’est pourquoi la Banque mondiale a décidé de mettre plus l’accent sur cette question. Elle évoque à ce propos des « facteurs de réussite pour la scolarisation des filles » (Banque mondiale, 2001, p. 46) : il est notamment recommandé aux parents de réduire les tâches domestiques, et aux enseignants d’être sensibilisés aux questions de genre.

c. Au niveau national

A noter qu’à aucun moment, les documents institutionnels de la Banque mondiale ou les entretiens spécifiquement pour les deux pays font d’allusions directes à la question du droit.

Au Mali

Pour le Mali dans les années 1980, la scolarisation universelle n’est pas évoquée explicitement. Probablement parce que les auteurs des documents institutionnels sont conscients de la réalité du pays, à savoir des taux de scolarisation suffisamment faibles pour difficilement atteindre la scolarisation universelle. Ainsi, il s’agit « d’accroître l’accès à

l’éducation de base des enfants et des adultes (en particulier les femmes et les jeunes agriculteurs) » (World Bank, 1984, p. i).

A cette fin, il est prévu la construction de bâtiments scolaires. Cette amélioration de l’accès passe aussi par une meilleure scolarisation des filles : « Seulement 27 pour cent des enfants d’âge scolaire sont inscrits, et les filles ne représentent que 34 pour cent du total » (World Bank, 1984, p. 9). Toutefois, mis à part ce constat, je n’ai pas trouvé d’objectifs spécifiques.

Rien n’est spécifié sur la nécessité de mettre en place des structures alternatives.

Dans les années 2000, toujours au Mali, il est intéressant de constater que la scolarisation universelle n’est pas évoquée dans les documents institutionnels. Est-ce lié à une plus grande contextualisation des rapports de la Banque mondiale et donc à une meilleure connaissance du terrain ? Un seul représentant de l’organisation sur le terrain a explicitement mentionné le terme de « scolarisation universelle » pour préciser qu’elle n’est pas un objectif réalisable à court terme : « Nous ne pouvons pas atteindre la scolarisation universelle parce que les filles ne partent pas à l’école, elles ne partent pas à l’école parce qu’il y a des attitudes encore conservatrices dans la société » [E3]. Une autre personne révèle que « l’objectif à terme, c’est l’éducation pour tous. […]. C’est un taux d’éducation, de scolarisation élevé, et chez les filles et chez les garçons » [E1]. L’échéance de l’objectif reste indéfinie, ce qui accentue la prudence constatée chez les acteurs sur le terrain.

La question de l’amélioration de l’accès est mise en lien avec les objectifs internationaux d’Education pour tous : « Les objectifs ont été un peu cadrés sur les Objectifs du Millénaire en matière de développement humain. Notamment pour le volet éducation. Donc augmentation du taux brut de scolarisation » [E2]. Je remarque ici que les OMD sont réinterprétés puisqu’il s’agit simplement d’augmenter le taux brut de scolarisation, et non d’assurer l’éducation pour tous tel que le mentionne l’objectif initial.

Des orientations concernant les infrastructures ont été identifiées puisqu’il s’agit d’étendre le nombre de salles de classes, en mettant en place des « travaux de construction de nouvelles salles de classes pour l’éducation de base dans des sites sélectionnés par la carte scolaire du ministère » (World Bank, 2001, p. 23) et en acquérant de l’équipement pour ces nouvelles salles de classes. Donc contrairement au niveau global à cette période, les infrastructures correspondent à un enjeu de taille au niveau national de la Banque afin d’atteindre la

scolarisation universelle.

L’équité est également mise en avant : « L’objectif du projet est de renforcer et d’améliorer le système d’éducation dans le territoire de l’Emprunteur par la fourniture d’un accès équitable à l’éducation » (World Bank, 2001, p. 18). Cependant, il n’y a rien de spécifique sur la scolarisation des filles. Alors que sur le terrain, cette question a été évoquée par les représentants de la Banque mondiale rencontrés au Mali :

Donc si ces écarts disent : bon, nous ne pouvons pas atteindre la scolarisation universelle parce que les filles ne partent pas à l’école, elles ne partent pas à l’école parce qu’il y a des attitudes encore conservatrices dans la société, à ce moment-là effectivement, on prévoit dans le cadre du programme d’éducation, un programme de formation-éducation-communication en direction des parents, des leaders d’opinion, ainsi de suite. Si elles ne partent pas parce que l’école n’est pas appropriée pour les filles, parce que les toilettes sont manquantes, parce qu’il n’y a pas de clôture, à ce moment-là, on prévoit dans la construction des écoles, des standards de construction qui permettent de fixer ces problèmes-là. Si elles n’y vont parce qu’ils pensent que le coût d’opportunité est très très très élevé, on prévoit des mécanismes d’incitation. [E3]

D’ailleurs, l’intervention dans les politiques éducatives ne passe pas nécessairement par des actions en faveur de l’équité. Cela dépend de la rentabilité de l’investissement :

Oui, il faut tenir compte des plus défavorisés et des plus faibles, des plus vulnérables etc., mais en même temps, vous devez rechercher les éléments où vous avez le plus de retour sur investissement. Donc il va falloir avoir un choix assez raisonné, quelque chose de bien balancé. [E4]

La logique centrée sur l’économique dans son action pour l’éducation ressort donc bien avec cet extrait. La question du droit à l’éducation n’est pas la motivation première des agents de la Banque mondiale.

Au Sénégal

Au Sénégal, pour les années 1980, il est envisagé dans les documents de la Banque mondiale d’augmenter les taux de scolarisation. Il n’y a pas d’évocation de scolarisation universelle probablement pour les mêmes raisons qu’au Mali.

Il n’est pas non plus prévu de construction d’écoles en termes d’infrastructures mais d’écoles normales pour former les instituteurs.

A noter des structures alternatives sont mentionnées comme pouvant jouer sur une meilleure scolarisation : en ce sens, il est conseillé d’étudier le « rôle des écoles coraniques afin de déterminer la contribution que ces établissements pourraient apporter dans le cadre de programmes visant à augmenter le taux de scolarisation » (Banque mondiale, 1979, p. 18).

Là aussi, pour la scolarisation des filles, ne sont proposés dans les documents que des constats mais pas d’objectifs concrets à atteindre.

Dans les années 2000, la scolarisation universelle est reconnue, et il est recommandé d’établir un cadre politique allant dans ce sens. Cette différence avec le Mali est probablement liée au fait que les résultats en termes de scolarisation sont sensiblement meilleurs.

Pour contribuer à atteindre la scolarisation de tous, il est reconnu l’intérêt pour d’autres types éducatifs qui seront plus adaptées aux besoins des populations locales que la forme scolaire classique :

Je pense que l’idée a fait son chemin qu’il y a une bonne partie de ce phénomène qui répond à des attentes de la population. Il y a déjà des réponses à ces attentes qui sont faites de manière pas forcément structurée. Ce n’est pas forcément inquiétant. C’était important pour les objectifs de scolarisation relativement bien partagés de répondre à cette demande.

Plutôt que de forcer un modèle relativement uniforme. [E6]

Plus spécifiquement sur les infrastructures, le programme dans lequel est impliquée la Banque mondiale au Sénégal a pour objectif :

(i) La construction et la réhabilitation d’environ 1600 salles de classe de l’école primaire, (ii) La rénovation d’environ 700 écoles primaires avec latrines et de puits, et (iii) la fourniture de services consultatifs techniques et l’acquisition d’équipements pour le développement et la mise en œuvre d’une campagne de communication visant à accroître la demande de scolarisation. (World Bank, 2000, p. 14)

Enfin, l’équité est évoquée en vue d’atteindre davantage les filles : il s’agit en effet

« d’accroître la couverture et l’équité de l’éducation en élargissant la scolarisation dans le primaire et le secondaire avec un accent particulier sur le renforcement de la participation des filles et des garçons vivant dans des régions mal desservies » (World Bank, 2000, p. 14).

Pour conclure cette partie, je vais mettre en évidence ce qui ressort des données sur l’influence de la Banque mondiale concernant la question de la scolarisation universelle.

Dans les documents institutionnels de la Banque, la scolarisation universelle a été considérée comme une priorité incontournable des politiques d’éducation de base aux niveaux global et régional. Pour le niveau national, aucune allusion à la scolarisation universelle n’a été relevée dans les années 1980 pour les deux pays, simplement la nécessité d’augmenter les taux de scolarisation.

Cette orientation traverse les périodes. Cela laisse présager qu’elle n’a pas réussi à être concrétisée. D’ailleurs, j’ai ressenti davantage de pragmatisme lors de la dernière décennie étudiée.

Concernant plus spécifiquement les infrastructures pour permettre la scolarisation universelle, les auteurs des rapports pointent la construction de classes ou leur maintenance et réhabilitation. Des contradictions sont perceptibles entre le niveau global et le niveau régional puisque d’un côté, il faut des infrastructures à bas coûts, et de l’autre, de haute qualité. J’ai noté qu’au fil des époques, il y avait de moins en moins d’intérêt pour cette orientation, et surtout au niveau global. Aux niveaux régional et national, c’est resté une priorité, sûrement à la vue des défis encore nombreux sur ce point, même si au Sénégal, rien n’est spécifié de concret dans les années 1980. Alors que les documents institutionnels mettaient en avant l’idée de moins investir dans les infrastructures, les acteurs sur le terrain envisagent des actions dans ce sens.

La scolarisation des filles est considérée par les acteurs de la Banque mondiale comme une orientation de toute importance, même si les mesures proposées ne sont pas à la hauteur des ambitions. Cela est évident pour les niveaux global et régional. En revanche, au niveau national, cette question n’est pas abordée, à part dans les années 2000 au Sénégal. D’après les entretiens, même si j’en ai noté l’importance dans le discours des représentants, rien de spécifique n’a été mentionné comme action dans les deux pays.

Enfin, sont évoquées, sauf au Mali, les structures alternatives, telles que les écoles coraniques, comme stratégie pour améliorer l’accès des populations non scolarisées.

De manière générale, les orientations de la Banque pour ce qui est de la scolarisation universelle ne laissent pas entendre la volonté de défendre un agenda néolibéral dans les années 1980 et une partie des années 1990, d’autant plus avec la mise en avant du concept de

De manière générale, les orientations de la Banque pour ce qui est de la scolarisation universelle ne laissent pas entendre la volonté de défendre un agenda néolibéral dans les années 1980 et une partie des années 1990, d’autant plus avec la mise en avant du concept de