Le poids de la Banque mondiale

Au-delà des orientations de la Banque mondiale, la littérature comportait de nombreux éléments sur le poids croissant de la Banque mondiale dans le domaine de l’éducation en Afrique, bien plus conséquent que les institutions s’occupant traditionnellement de ce domaine comme l’UNESCO ou l’UNICEF. Ces dernières ont vu leur influence décliner (Akkari, 2001 ; Bourdon, 2002 ; Nique, 2003) : « On observe le retrait des institutions onusiennes (Unesco) au profit des institutions financières (Banque Mondiale), ce qui n’est pas sans conséquence sur les orientations des politiques d’éducation des pays africains » (Lange, 2003a, p. 146). Resnik (2006) précise même que l’UNESCO a subi des pressions notamment pour adopter les procédures statistiques de la Banque afin de rendre pertinent son discours.

Un des moyens clés ayant permis à la Banque mondiale d’accroître sa présence dans les politiques éducatives, et en particulier en Afrique subsaharienne, correspond à l’apport de financements, et plus précisément de crédits :

Avec près de trois milliards de dollars par an en nouveaux engagements de prêts, la

Banque mondiale est devenue la plus importante source de capital de développement dans le domaine de l’éducation internationale. Ces ressources contribuent à élargir les possibilités d’éducation pour les jeunes femmes en Asie du Sud et à reconstruire les écoles primaires à la suite des conflits civils en Afrique sub-saharienne. Elles prennent en charge les manuels scolaires, les repas scolaires, les nouveaux curricula et la formation des enseignants dans des milliers, voire des centaines de milliers de sites dans plus de 100 pays dans six régions. (Heyneman, 2003, p. 315)

Comme le précise cet auteur, tout comme Crossley et Watson (2003), la contribution financière de la Banque a été de loin la plus grande en tant qu’agence internationale multilatérale. Mundy (2002), à travers le tableau proposé ci-dessous, montre, à partir des données de l’organisation, que l’implication financière de la Banque en particulier dans l’éducation de base (« primary ») a été grandissante depuis les années 1960.

Tableau 9. Tendance des prêts de la Banque mondiale dans l’éducation

Source : Mundy, 2002, p. 486

Plus spécifiquement pour l’Afrique, les financements ont été en relative augmentation, jusqu’au début des années 1990 pour décroître au début des années 2000 (Bourdon, 2002). Je n’ai pas trouvé de textes récents, à part ceux de la Banque, qui évoquent de manière approfondie les financements en Afrique de l’organisation après cette période.

Cependant, pour Bonal et Tarabini (2009), en termes quantitatifs, le financement de l’éducation via la Banque représente un pourcentage relativement faible par rapport aux budgets nationaux d’éducation. C’est davantage la nature conditionnelle de ses crédits qui augmente son influence sur les systèmes éducatifs. Samoff (2005) va dans le même sens en rappelant qu’il est plus pertinent d’analyser l’influence de la Banque mondiale à travers différents moyens d’actions qui eux-mêmes peuvent parfois se déployer de manière subtile, indirecte ou négociée. C’est d’ailleurs l’option que je retiendrai pour mon analyse.

En effet, la Banque mondiale participe aussi à l’élaboration des politiques éducatives nationales en imposant un certain nombre de conditionnalités liées aux crédits :

Bien que l’initiative des demandes de prêts à la Banque mondiale soit de la responsabilité des gouvernements intéressés, ainsi que le choix des projets, on sait que les critères de choix et d’évaluation de la Banque mondiale jouent un rôle prépondérant dans les négociations et l’exécution des projets. (Debeauvais, 1997, p. 103)

486 K.E. Mundy / International Journal of Educational Development 22 (2002) 483–508 Table 1

Trends in bank lending to education

1963–1969 1970–1974 1975–1979 1980–1984 1985–1989 1990–1994 1995–1999

Total education 1077.1 2642.2 3970.6 4882.6 5455.8 10119.4 9391.8

Education as % 3.0 5.1 4.4 4.5 4.5 8.2 7.6

total lending

% of education 4.2 10.6 23.6 22.9 26.3 36.1 37.8

lending in primary and pre-primary

% of Education 28.6 45.1 42.3 53.7 50.5 33.4 28.0

lending to higher

Source: Provided directly by World Bank to author, August 2000.‘World Bank Education Lending By Sub-Sector and Expenditure Category (constant $).’

the second half of the 1970s (Table 1). These trends appear to have reflected the conservatism of the Bank’s powerful regional and country level staff, who continued to see education (and health) as consumption rather than investment items, despite the rapid acknowledgement of human capi-tal theories outside the Bank (Kapur et al., 1997a,b, pp. 201, 206, 267). Under McNamara, very little effort was made to develop and apply the ideas and methodologies of human capital theory as it was

7 In his research Jones found that there was very little practi-cal application of human capital theory or rate of return analysis in sector analysis or loan identification procedures in the Bank in the 1970s. Education research during the McNamara era was largely contracted out and focused on experimental or innov-ative delivery:“most…had little to do with economics”(Jones, 1992, p. 134). As examples, see Coombs and Ahmed (1974) and Jamison and McAnany (1978). attention turn in a more concerted way to education as a means of directly reducing poverty.⁸ Three reports on the Bank’s education sector activities were produced in the late 1970s. Each highlighted the need for the Bank to move away from its strict project orientation to pay more attention to the overall structure of educational policies and edu-cational resource allocation within borrowing countries; each encouraged the Bank to develop a more explicit rationale and research capacity for

8 According to Kapur,“the full embrace of health and edu-cation as productive investments was germinating under the cover of the basic needs proposal of the late 1970s, but its official recognition came at the close of the McNamara period, most publicly in the 1980 World Development Report….”

(Kapur et al., 1997a,b, pp. 326–327). McNamara has himself regretted this neglect of education and human capital in a recent interview (see Stern, 1997, p. 603).

Si je prends le cas de la privatisation, qui fait partie des priorités de la Banque mondiale selon les textes présentés plus haut, la recherche de Jones (1992) a démontré que les réformes liées à ce processus étaient présentes dans tous les prêts de la Banque approuvés au secteur de l’éducation pour l’Afrique en 1990, soit une hausse de 33% par rapport à 1980 (Jones, 1992).

Ces conditions vont même au-delà des Etats puisque Campbell et Losch (2002) précisent par exemple que « l’adhésion au Modèle de développement intégré de la Banque mondiale, présumé comme faisant consensus, constitue bien un prérequis, quant à ses implications institutionnelles, pour l’accès aux fonds de lutte contre la pauvreté des différents bailleurs » (p. 178).

Ces conditionnalités seraient toujours présentes pour le secteur éducatif puisque Nilsson (2003) rappelle que pour l’Initiative Fast Track lancée dans les années 2000 et dont la Banque est principale contributrice, des critères ont été adoptés pour recevoir les fonds, tels que l’investissement principalement dans l’éducation primaire, le paiement du salaire enseignant à environ 3,5 fois le PNB ou la réduction des taux de redoublement.

Les prêts ont été octroyés même si les conditions n’étaient pas respectées à la lettre ou si elles ont été un échec (Heyneman, 2003). Chavagneux et Tubiana (2000) en donnent d’ailleurs une justification : « La Banque mondiale elle-même a demandé aux différents bailleurs de fonds de continuer à financer des pays qui n’appliquent que très partiellement ses recommandations pour éviter le choc économique impliqué par l’arrêt de l’aide » (p. 48).

Il faut aussi noter que la Banque mondiale a un poids important de par sa capacité d’expertise qui est très visible en Afrique subsaharienne (Bourdon, 2002). Elle est une « pourvoyeuse d’idées », en plus d’apporter des financements (Chapman, 2001, p. 467). O’Sullivan (2010) précise d’ailleurs que l’institution passe 75% de son temps dans la conception des réformes et 25% dans leur mise en œuvre.

La Banque développe des recherches et des études internes, qui assurent une large connaissance technique des secteurs aidés. Même sans tenir compte de leurs limites méthodologiques, ces études recèlent un ensemble considérable d’informations qui sont utilisées comme références lors de la négociation des accords. Pour cette raison, elle est en mesure d’influer sur la conception de projets (Fonseca, 1998).

Des auteurs comme Altinok (2005), Beech (2006) ou Nordveit (2012) émettent des présupposés forts puisqu’ils considèrent que les rapports stratégiques de l’organisation ont un effet direct sur les politiques éducatives :

C’est ma conviction que les textes de la Banque mondiale représentent un discours dominant parce qu’ils contribuent à façonner la vie des gens. Quelques mots apparemment anodins de la Banque mondiale peuvent convaincre les politiciens à adopter des politiques avec des conséquences profondes (Nordveit, 2012, p. 21).

Gavin et Rodrik (1995) expliquent en partie ce fort poids des textes de la Banque par leur large diffusion à travers le monde, leur présentation dans les médias et leur utilisation dans les programmes universitaires.

Sifuna (2001) et Niang (2006) vont jusqu’à attribuer la plupart des documents de politique sectorielle de l’éducation en Afrique à la Banque mondiale qui en serait l’architecte ou en tout cas exige systématiquement des ajustements. Peu de documents, selon eux, proviennent des ministères de l’éducation. D’ailleurs, Sifuna (2000) note que la Banque s’est assurée d’avoir un de ses membres dans les départements clés des gouvernements, ce fut notamment le cas au Kenya. Il considère cette ingérence comme une nouvelle forme de colonisation.

Cette influence « imposée » par la Banque mondiale d’après la plupart des auteurs présentée ci-dessus est contrebalancée ces dernières années avec la volonté de mettre en place des processus plus participatifs dans l’élaboration des politiques. King (2000) rappelle que c’est son président Wolfensohn dans les années 1990 qui avait accepté d’écouter les pays récipiendaires.

Cling, Razafindrakoto et Roubaud (2002a) démontrent l’évolution de l’approche de l’organisation au cours des dernières décennies. Je retiens notamment de leurs arguments l’idée d’une plus grande prise en compte du contexte national par rapport à la période des Programmes d’ajustement structurel.

Malgré un discours d’ouverture de la part de la Banque mondiale, des auteurs dénoncent un discours de façade. Abugre (2000), Suso (2005) ou Klees (2002, 2010) prennent l’exemple du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté qui est censé être produit par l’Etat en collaboration avec la société civile. Mais ils ont trouvé que des conditionnalités sont toujours présentes. Lapeyre (2006), Riddell (2007) ou Nsamenang et Tchombe (2011) écrivent que l’appropriation de la politique par les pays signifie en réalité la possibilité d’accepter les approches de la Banque mondiale concernant la croissance économique et la réduction de la pauvreté. Cette organisation garde donc bien le contrôle de sa politique.

Cling, Razafindrakot et Roubaud (2002c) précisent que ce processus participatif est un leurre

quoi qu’il en soit car les pays du Sud ne sont pas toujours en capacité de négocier ou de mettre en avant leur projet.

Peut-on alors parler d’acte direct d’ingérence pour la trop grande implication de la Banque mondiale dans les politiques publiques nationales (Hibou, 1998a) ? Pas seulement, puisque la primauté relève aussi du fait qu’elle est une référence pour les politiques nationales mais aussi pour les autres agences internationales de développement et les ONG dans la région (Bourdon, 2002). La Banque mondiale est reconnue comme un acteur légitime : elle a la capacité de fédérer autour de ses projets éducatifs les différentes parties de l’éducation, ce qui lui a permis d’assurer un leadership. Sifuna (2001) précise par exemple que les pays Nordiques ont accepté que la Banque mondiale gère leur argent pour agir sur les politiques.

D’autre part, j’ai relevé dans la littérature que la Banque mondiale est une force de décision primordiale dans le cadre des politiques éducatives en Afrique subsaharienne dans la mesure où elle a longtemps cherché à réduire le rôle de l’Etat comme acteur décisionnel en matière d’éducation (Nique, 2001 ; Cling, Razafindrakot et Roubaud, 2002a) :

Il réside dans le fait que la Banque ne se limite pas à poser des conditions aux pouvoirs publics des pays dans lesquels elle intervient, mais qu’elle tend à les décrédibiliser et à les affaiblir. Sa méthode n’est pas de discuter avec le politique mais de créer les conditions qui l’empêcheront de prendre des décisions qui entraveraient la liberté économique. (Nique, 2001, p. 5)

Hibou (1998b) parle de dé-légitimisation de l’Etat pour pouvoir agir dans les politiques.

Ces dernières années, on remarque un revirement rhétorique plus favorable à l’intervention de l’Etat, ainsi qu’à l’implication de la société civile, dans les rapports de la Banque mondiale.

Toutefois, il y aurait un fossé entre le discours et la réalité dans la mesure où il faut s’aligner sur les principes émis par la Banque mondiale :

Il ressort que malgré les nouveaux discours de ‘lutte contre la pauvreté’, la politique néo-libérale de la Banque mondiale accorde à l’Etat une place toujours aussi mineure dans la conception et l’exécution des politiques éducatives. On aurait pu croire à la réalité d’une évolution de la politique d’ajustement structurel stricte vers une politique d’ajustement social. (Altinok & Lakhal, 2007)

Le poids de la Banque mondiale, notamment face à l’Etat, et aussi face à l’ensemble des acteurs de l’éducation, a été nuancé par un certain nombre d’études. Celles-ci insistent sur le

fait que la Banque mondiale n’agit pas face à des acteurs passifs dans des contextes inertes.

Coraggio (1997) et Bianchini (2004) précisent par exemple que même si la Banque mondiale arrive à imposer certaines conditions dans le secteur éducatif, il y a des signes que d’autres acteurs sont également activement engagés et partagent la responsabilité du résultat.

D’ailleurs, aujourd’hui, pour de nombreux auteurs, les échecs dans différents domaines du développement sont dus à des causes pour la plupart internes (Diakité, 2000 ; Bianchini, 2004). Barro (2008) s’inscrit dans ce courant dans la recherche qu’il a effectuée sur le système éducatif sénégalais :

Sans négliger l’importance des politiques d’ajustements structurels, nous déplaçons notre argumentation vers l’analyse des logiques actuelles et internes au système à savoir les politiques publiques de l’Etat du Sénégal et plus particulièrement la gestion globale des ressources humaines dans la fonction publique. (p. 4)

Aussi, des résistances peuvent apparaître au niveau national sous la forme notamment de mouvements sociaux. Par exemple, la Banque mondiale voulait supprimer le statut d’enseignant fonctionnaire au Sénégal, mais sous la pression de la société civile, l’Etat a refusé de s’engager dans une telle réforme (Gueye, 2006). Au Mozambique, l’organisation a souhaité baisser les salaires des enseignants ; l’Etat a réussi à négocier pour trouver une solution plus équilibrée (Nilsson, 2003).

Les acteurs locaux et intermédiaires ne reçoivent pas toujours passivement les orientations de la Banque mondiale. Quand ils en ont la capacité, ils mettent en place des stratégies pour contrer ou détourner l’influence de l’organisation :

L’imposition des principales réformes (classes multigrades, double vacation, diminution des taux de redoublement, allègement des programmes, priorité affichée en faveur de la scolarisation des filles, perte du statut de fonctionnaire et salaires en baisse pour les enseignants, diminution du niveau académique des nouveaux enseignants recrutés, etc.), via les financements extérieurs, dont ceux de la Banque Mondiale en particulier, n’ont guère reçu l’aval des familles africaines, souvent obligées, lorsqu’elles en ont les moyens relationnels ou financiers, de contourner ces réformes. (Lange, 2003a, pp. 150-151)

Cela a pour conséquence de générer certaines dynamiques lui échappant et certaines actions produisant des effets imprévus et souvent à l’opposé de ceux escomptés. Par exemple, Bianchini (2004) parle de toutes sortes de détournements par les acteurs locaux dans le cadre de la décentralisation.

Ainsi, Harley et ses collègues (2000) ont noté, après avoir évalué un certain nombre de politiques de la Banque mondiale sur les enseignants qu’il y a un grand fossé entre les orientations qu’elle propose et ce qu’il se passe sur le terrain, spécialement en Afrique.

Marginson et Rhoades (2002) rappellent donc qu’aussi puissante soit-elle, la Banque est également influencée par les Etats et les expériences locales. Ceux-ci ont le pouvoir d’ajuster les politiques de l’organisation. D’ailleurs, des auteurs (Robertson et al., 2007a) ajoutent que même si les orientations sont communes, les résultats varient souvent entre pays, y compris au moment des Programmes d’ajustement structurel. Tikly (2001) va dans le même sens en précisant qu’il ne faut pas être trop déterministe quant aux effets de ces Programmes. Des Etats comme l’Erythrée ou l’Afrique du Sud ont pour différentes raisons résisté aux ajustements et aux conditionnalités de l’organisation

Aussi l’étude de Steer et Wathne (2009) évoque des entretiens avec le personnel de la Banque dans lesquels il a été exprimé une frustration concernant l’incapacité à influencer significativement l’allocation des dépenses. Rutowski (2007) écrit aussi sur la conviction de la Banque d’avoir un rôle incontournable dans l’investissement du capital humain malgré des études qui prouvent le contraire.

En plus du rôle non négligeable des acteurs de l’éducation à l’intérieur des pays, la Banque mondiale doit aussi agir avec d’autres acteurs de la coopération internationale.

Il a été noté que la Banque est rarement impliquée dans les politiques éducatives en solitaire.

Depuis des décennies, elle est habituée à intervenir avec des partenaires. Thunnissen (2009) évoque par exemple le cas d’une tradition de cofinancement entre la Banque et la Belgique au Mali. Mais il s’agit souvent d’un partenariat avec les institutions onusiennes, comme ce fut le cas pour l’organisation de la Conférence de Jomtien sur l’Education Pour Tous en 1990. Dans ce cadre spécifiquement, elle a partagé des orientations qu’elle ne mettait pas nécessairement en avant jusqu’à présent tel que le fait que l’éducation soit reconnue comme un droit fondamental ou la valorisation des savoirs locaux (Banya & Elu, 1997). Pilon (1996) évoque d’autres événements similaires :

Que ce soit à l’occasion des différentes conférences mondiales (sur la population, le développement, l’environnement, les femmes, etc.) ou à travers les organisations internationales (UNICEF, Banque mondiale, PNUD, FAO, etc.), les discours n’ont cessé de mettre l’accent sur l’importance des femmes et de l’éducation dans le processus de développement. (p. 25)

Inversement, des organisations qui sont censées avoir une vision humaniste, telles que l’UNESCO, sont accusées dans les années 2000 d’avoir intégré le discours néolibéral (Rutowski, 2007).

Ainsi, en dépit du constat de Sifuentes (2011) d’une absence de contrepoids par d’autres organisations internationales, le tableau suivant est révélateur de la mise en place de réformes en Afrique subsaharienne en partenariat avec d’autres institutions qui en assument aussi la responsabilité.

Tableau 10. Quelques réformes dans l’éducation en Afrique subsaharienne et leurs

EXEMPLES DE QUELQUES RÉFORMES (ET DE LEURS INITIATEURS) EN AFRIQUE

Bailleurs de fonds et régionou pays destinataires* Réformes

Banque Mondiale, USAID (Afrique) Double vacation (imposition : 40 % des classes devront être en DV) ; financement d’une partie des primes attribuées aux enseignants en poste dans des classes à^DV Banque Mondiale (Afrique et en particulier Limitation des redoublements (maximum les pays francophones aux taux de redou- 15 % de redoublants de la 1^re à la 5^e année

blement très élevés) d’école)

Banque Mondiale, USAID (Afrique) Priorités financières à l’enseignement pri-maire (rééquilibrage du budget destiné au secteur éducatif en faveur de l’enseigne-ment de base)

Banque Mondiale, coopérations bilatérales Scolarisation des filles (campagne de sensi-(^{GB, USA}...), UNICEF, ONG internationales bilisation, quotas imposés dans les écoles

(Afrique) non formelles, aides ponctuelles en faveur

de la scolarisation des filles...) État malien (lancement des classes

expéri-mentales en langues nationales)

Belgique (lancement de la méthodologie Langues nationales : formation (des ensei-convergente) (Mali) gnants, directeurs d’école, des cadres

régio-USAID, UNICEF(financement de lapédagogie naux de l’éducation...), financement du

convergente) (Mali) matériel pédagogique

Coopération suisse (financement desécoles bilingues) (Burkina Faso)

CILS (Pays du Sahel) Enseignement environnemental

Banque Mondiale, ^USAID (Afrique) Limitation des bourses destinées aux lycéens et étudiants, « conditionnalité » souvent imposée aux pays pour obtenir des fonds destinés à l’éducation primaire Pays arabes (pays d’Afrique où résident des Écoles privées franco-arabes ou médersas musulmans)

Individus, Banque Mondiale, Fonds pour Développement des écoles privées laïques l’éducation (Afrique) (Afrique) ou des écoles de base (Mali) Fonds pour l’éducation, France,

Alle-magne, associations etONG internationales, Écoles communautaires (aide à la création associations nationales, communautés villa- et au fonctionnement)

geoises, associations de quartier, associa-tions de migrants (Afrique)

ONG internationales, programmes des Écoles non formelles (aide à la création et Nations Unies (Afrique) au fonctionnement)

Financements via les projets de décentrali- Décentralisation du système scolaire et sation ou les plans décennaux de l’éduca- redistribution des actions éducatives entre tion (Afrique) l’État et les collectivités territoriales

* Sont indiqués entre parenthèse les pays d’Afrique concernés.