Nous avons eu recours à trois principales sources de données, afin d’identifier les services environnementaux. En premier lieu, nous avons réalisé 99 enquêtes 42 auprès de différentes personnes intervenant dans les services environnementaux (cf. 1.2.1). Ces enquêtes ont été systématiquement enregistrées, puis retranscrites. En second lieu, nous avons procédé à un examen des budgets municipaux des 13 communes étudiées (cf. 1.2.2). Enfin, nous avons dépouillé les dossiers administratifs correspondant aux subventions publiques pour les services environnementaux sur les trois zones considérées (cf. 1.2.3).
Le premier élément à préciser concerne la façon dont nous avons opéré pour caractériser un service environnemental comme une activité intentionnelle. Nous n’avons pas décidé ex nihilo que telle ou telle activité relevait ou non des services intentionnels dans le domaine de l’environnement. Bien au contraire, ce sont les sources de données mobilisées qui nous ont permis d’identifier telle ou telle opération comme un service environnemental. Les services environnementaux étaient intentionnels à la condition suivante :
- s’ils étaient décrits comme tels dans les documents d’accompagnement ou de financement (dossiers administratifs et intitulés des lignes budgétaires dans les comptes municipaux),
- si les acteurs locaux (personnes-ressources) rencontrés les présentaient comme tels. Le caractère intentionnel était alors traduit par leur propre vision des choses, avec un nécessaire biais lié à la perception de chaque personne ressource.
Pour limiter les biais liés à ce mode de collecte des services environnementaux, nous avons procédé au croisement systématique des différentes sources de données.
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Nous avons mené des enquêtes de terrain auprès de personnes-ressources présentes dans chaque commune, choisies en raison de leur capacité à nous renseigner sur les différents services environnementaux qui ont existé dans les dix dernières années (cf. guide d’entretien en annexe V). Les acteurs locaux que nous avons rencontrés avaient directement participé à la production du service environnemental ou, plus généralement, ils en avaient eu connaissance de façon détaillée. L’usage du service nous était décrit par la personne-ressource rencontrée. Dans le but de passer en revue toutes les facettes du territoire, lors de l’entretien semi-ouvert, des questions étaient posées sur chaque type de bien-support (champs, rivières, village, chemins, routes…) ayant pu être l’objet d’un service environnemental. Dans ce but, l’entretien était mené à partir de la carte topographique au 1/25 000, qui est une échelle suffisamment détaillée. Cela permettait d’engager la discussion avec la personne rencontrée et de lui demander, autant que possible, de localiser le service environnemental. Ainsi, nous nous sommes assurés d’une certaine exhaustivité concernant les éléments physiques (biens-supports). La carte IGN a été préférée au cadastre car ce dernier, bien que plus détaillé (échelle d’1/5 000 en moyenne) est peu pratique pour un entretien. Le repérage des biens-supports est plus rapide sur une carte IGN que sur le cadastre.
Le premier contact était pris avec le maire de la commune ou un adjoint chargé des questions d’aménagement, d’environnement et de cadre de vie. Puis une enquête était menée
auprès d’un exploitant agricole, actif ou retraité, qui connaissait bien les différentes exploitations agricoles de sa commune et les éventuels services environnementaux produits par les agriculteurs. Les pêcheurs et les chasseurs, en tant qu’usagers locaux des espaces naturels, peuvent mener des opérations de production de services environnementaux, par souci d’améliorer le cadre de leur activité récréative (amélioration de l’accessibilité de certaines zones). Ainsi, nous avons rencontré le responsable de l’association de pêche ou le garde-pêche. De la même façon, le responsable de l’association de chasse a été rencontré, ainsi que le garde-chasse ou le lieutenant de louveterie 43 qui a la charge du secteur de chasse. Enfin, des enquêtes ont été menées auprès des responsables des associations locales ayant un lien avec la production de services environnementaux, en sus des associations de chasse ou de pêche. Il pouvait s’agir d’associations environnementalistes, d’associations intermédiaires (de lutte contre le chômage et l’exclusion), d’associations organisatrices de festivités ou encore d’associations sportives.
Nous avons rencontré au moins une personne assumant ces fonctions dans chaque commune. Cela correspond au minimum à quatre entretiens dans chaque commune étudiée. Ces entretiens étaient précédés d’une observation visuelle des biens-supports, réalisée dans chaque commune. Cette observation permettait de repérer les principaux biens-supports de services environnementaux et de rendre l’entretien plus précis. Le tableau 11 dénombre les entretiens dans chaque zone.
Tableau 11 – Liste des entretiens réalisés dans chaque zone
ZONE AGRICOLE ZONE PERIURBAINE ZONE TOURISTIQUE
12 élus locaux 11 élus locaux 6 élus locaux 4 agents de développement de la
communauté de communes
2 agents de développement de la communauté de communes
3 agents de développement des structures intercommunales 1 représentant d’un syndicat de
développement du ski de fond
1 représentant du syndicat de gestion des eaux
2 employés des municipalités 1 personne de la subdivision DDE 2 personnes de la subdivision DDE 1 personne de la subdivision DDE 7 exploitants agricoles 4 exploitants agricoles 4 exploitants agricoles
6 représentants d’associations de pêche 3 représentants d’associations de pêche 3 représentants d’associations de pêche 6 représentants d’associations de chasse 5 représentants d’associations de chasse 3 représentants d’associations de chasse
1 représentant d’une association locale de loisir
5 représentants d’autres associations locales (loisirs et environnement)
1 représentant d’une association locale de loisirs
1 employé de l’office de tourisme 1 employé de l’office de tourisme 1 employé de la station de ski 1 représentant du groupe technique
ONF (commun avec la zone touristique)
1 représentant du groupe technique ONF
cf. zone agricole
Total : 40 entretiens Total : 35 entretiens Total : 24 entretiens
Les entretiens auprès de personnes-ressources permettent de caractériser les services environnementaux dans leur diversité. C’est une photographie à un instant t des services environnementaux produits. En revanche, pour les services environnementaux les plus anciens par rapport au pas de temps retenu, les témoignages oraux des agents impliqués ne se révèlent pas suffisamment précis. Les personnes ont souvent oublié le montant exact des
43. Le lieutenant de louveterie organise les battues administratives qui ont pour but de maintenir les populations d’espèces animales dites « nuisibles » à un niveau acceptable pour la sécurité publique ou la préservation des cultures agricoles ; il assure aussi le lien entre les administrations chargées de la réglementation de la chasse et les chasseurs.
dépenses, l’année des travaux ou le type de prestataire. C’est pourquoi les entretiens ont été complétés par deux sources écrites : d’une part, le recueil des dépenses effectuées par les communes, à partir des budgets annuels de chaque commune et, d’autre part, l’étude des documents administratifs.
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Pour cette phase d’étude, nous mobilisons des données concernant le montant que les communes ont consacré à la fourniture de services environnementaux. Afin de disposer d’une comparaison inter-temporelle, deux périodes sont examinées en détail : la première période correspond aux années 1989-1990-1991, la seconde fait état des résultats pour les trois années 1997-1998-1999. Cela permet d’étudier l’évolution de ces montants sur une décennie. La première période précède la loi relative à l’administration territoriale de la République (1992) qui impulse le mouvement de création des communautés de communes. Lors de la seconde période, les trois communautés de communes ont été créées. Ainsi, il est possible de discuter de l’influence de la création des communautés de communes dans la production de services environnementaux. Lors de cette collecte concernant l’évolution des dépenses communales pour les services environnementaux dans les trois zones, nous avons pu disposer de certaines données pour l’année 1989, alors que le reste des services environnementaux relevés concerne 1990 à 2000.
Sur le plan méthodologique, la méthode de collecte et le traitement des données reposent sur une méthodologie comptable avec l’exploitation systématique des comptes administratifs 44 des communes étudiées (Bretagnolle, 2000 ; Huntzinger, 1990). Cependant, ces documents comptables présentent les dépenses de façon très agrégée 45. Pour analyser dans le détail les interventions communales, il a fallu alors recourir à la liste des mandatements consignés dans les registres de comptabilité, selon la démarche analytique prônée par Hertzog (1985). Les résultats présentent les dépenses relevées, tant dans les comptes des communes que dans ceux des communautés de communes de chaque zone. Les frais de personnels et de matériels n’ont pas été pris en compte (car ils ne sont pas quantifiables à partir des registres de comptabilité). Cela signifie que les travaux réalisés en régie directe par les employés communaux, notamment les travaux d’entretien courant des biens-supports, ne sont pas inclus dans le calcul.
Les comptes administratifs ont été systématiquement dépouillés pour identifier le budget que chaque commune a consacré à la production de services environnementaux. Nous avons raisonné en termes de dépenses brutes, sans déduire les recettes venant de tiers (État, région, département). En effet, les recettes ne peuvent, la plupart du temps, être affectées à des dépenses données car il s’agit de dotations ou de subventions globales.
La présentation des résultats concernant l’examen des comptes administratifs des communes est effectuée dans le chapitre V (section 2), à la suite de celle consacrée aux secteurs institutionnels. Cette présentation nous permet de mettre en valeur les résultats
44. Les comptes administratifs sont des documents publics retraçant toutes les recettes et les dépenses réalisées une année donnée. Le choix d’utiliser ces comptes administratifs plutôt que les budgets s’appuie sur les travaux de Berriet-Solliec (1999) qui ont permis de montrer l’intérêt de repérer les paiements réels d’une collectivité locale plutôt que les intentions de dépenses, des écarts très importants pouvant exister entre les votes et les réalisations.
45. Les comptes administratifs des communes utilisent la nomenclature M11 (remplacée depuis 1998 par la M14) qui représente une classification par nature. Dans ce classement, la plupart des dépenses concernant les services environnementaux sont agrégées avec d’autres dépenses que nous ne prenons pas en considération.
concernant le secteur institutionnel du développement local auquel appartiennent les communes et leurs groupements.
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Nous avons formulé l’hypothèse de travail qu’une large part des services environnementaux étudiés, pour être mis en œuvre, ont besoin d’un financement public externe au territoire local, car ce sont des services collectifs. Ainsi, nous avons recherché l’ensemble des procédures publiques potentiellement concernées, afin de dépouiller les dossiers de demande de subventions (cf. tableau 12). En sus, nous avons analysé diverses sources administratives concernant ces procédures publiques suscitant la production de services environnementaux (textes de programmation et d’orientation, comptes-rendus de réunions, circulaires administratives, tableaux de bord et documents de suivi ou de bilan des dispositifs). Le recueil des données ayant cessé à la fin de l’année 2000, trop peu de contrats territoriaux d’exploitations étaient signés dans la zone d’étude à cette période pour que le relevé soit significatif. C’est pourquoi nous n’avons pas pris en compte ce dispositif public agricole.
Des entretiens ont été menés auprès des personnes en charge du suivi de dispositifs publics, en lien avec la production de services environnementaux, au sein de différentes institutions publiques ou semi-publiques : conseil général, conseil régional, direction départementale de l’agriculture et de la forêt (DDAF), direction départementale de l’équipement (DDE), direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP), direction régionale de l’agriculture et de la forêt (DRAF), direction régionale de l’environnement (DIREN), Électricité de France (EDF), Établissement public interdépartemental Dordogne (EPIDOR), fédération départementale des chasseurs (FDC), fédération départementale pour la pêche et la protection du milieu aquatique (FDPPMA), Office national des forêts (ONF), PNRVA et syndicat intercommunal d’électricité et de gaz (SIEG).
Ces entretiens, au nombre de 39, ont permis d’offrir un cadrage institutionnel pour chaque dispositif public (cf. tableau 12). Nous avons également rencontré des personnes compétentes du point de vue des références techniques pour la production de services environnementaux. En complément, divers documents techniques nous ont permis de nous familiariser avec le domaine des travaux d’entretien de l’espace (Larcher, Gelgon, 2000) et plus spécialement dans le domaine des services environnementaux (Union nationale des entrepreneurs du paysage, 1996).
Insistons enfin sur l’intérêt de recourir à des sources écrites pour constituer la base de données des services environnementaux (cf. sous-section 1.3.4). Pour cette dernière, nous avons eu besoin de données quantifiées précise (montant des travaux), ainsi que du mode de financement, des prestataires et commanditaires du service environnemental. Nous n’aurions pas pu obtenir ces données en nous basant uniquement sur des sources orales, à partir d’entretiens avec des personnes-ressources. C’est pourquoi il nous a semblé important de recourir au maximum à des sources écrites, qui permettaient de croiser l’information et de recouper les données obtenues par ailleurs.
Tableau 12 – Dépouillement des dispositifs publics
TYPES DE POLITIQUE DISPOSITIFS PUBLICS CONCERNES
NOMBRE DE DOSSIERS DEPOUILLES
Opération groupée d’aménagement foncier (OGAF) 31
OGAF-environnement 6 Plan de développement durable (PDD) 3
Prime au maintien des systèmes d’élevage extensifs (PMSEE) 395 Opération locale agri-environnementale (OLAE) 12 Politiques de
l’agriculture
Fonds de gestion de l’espace rural (FGER) 22 Programme de développement des zones rurales (PDZR) 29 Aide au développement rural du conseil régional (point fort touristique,
contrat petite ville, contrat de pays)
49 Politiques de
développement rural et touristique
Aide au développement rural du conseil général (contrat de développement rural, enfouissement de réseaux)
36 Contrat d’emploi aidé (contrat emploi solidarité, contrat emploi consolidé) 16 Politiques
d’emploi Programme départemental d’insertion du conseil général 3 Dispositif « emplois verts » 3
Contrat de rivières 2 Aide du parc naturel régional des volcans d’Auvergne 15
Politiques de l’environnement
Aide de l’agence de l’eau pour l’entretien de rivière 2 Convention communale dans le cadre du plan départemental des
itinéraires de promenade et randonnée pédestre
12 Politiques des
sports et loisirs de
pleine nature Aide à l’entretien de rivière de la fédération départementale pour la pêche et la protection du milieu aquatique
7
Total 643
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&ODVVHPHQWGHVVHUYLFHVHQYLURQQHPHQWDX[Le classement repose sur la grille de lecture du service environnemental, énoncée dans le chapitre précédent : type de prestataire, type d’usager, type de commanditaire, type de bien-support (usage, propriété), degré de transformation du bien-bien-support, mode de financement.
a. Délimitation dans le temps
Du point de vue temporel, nous avons distingué les services environnementaux selon leur caractère ponctuel ou renouvelé (annuellement). Un service environnemental est dit
renouvelé si l’opération élémentaire est répétée tous les ans et si le service conserve la même
configuration (en regard du triangle de service) : même bien-support, même prestataire, même commanditaire, même type de transformation (ou maintien en l’état) du bien-support. Le fleurissement communal constitue un exemple-type.
Le terme ponctuel indique que les services environnementaux n’ont été produits qu’une seule fois ou, tout au moins, qu’une seule fois dans la configuration présente (avec un commanditaire et un prestataire qui n’ont pas changé au cours de la relation de service). Par exemple, nous avons considéré que la revégétalisation des pistes de ski représente un seul et même service environnemental, se déroulant sur plusieurs années. L’année de référence correspond alors à la première année d’exécution.
b. Délimitation dans l’espace
Certains choix ont été opérés pour délimiter les services environnementaux dans l’espace. Tout d’abord, notons que lorsque le bien-support d’un service environnemental traverse plusieurs communes, ce dernier a été reporté dans la commune principalement concernée. Cependant, quatre services environnementaux n’ont pas été zonés car ils traversent l’ensemble des communes étudiées. Ils ont été désignés comme des services environnementaux transcommunaux. Trois de ces services environnementaux ont trait à la randonnée pédestre. Le quatrième est le réaménagement paysager des délaissés routiers (anciennes portions de voirie devenues inutiles suite à la rectification du profil des routes) par la direction départementale de l’équipement.
c. Services environnementaux enchâssés dans des opérations plus larges
Lorsqu’un service environnemental est enchâssé dans une opération d’aménagement plus vaste, nous avons utilisé la méthode d’identification suivante. Nous avons distingué la partie fonctionnelle de l’aménagement et la partie ayant trait à sa qualité environnementale. Pour ce faire, nous avons considéré que le service environnemental correspond à un objectif non strictement indispensable à la finalité principale de l’aménagement, autrement dit à l’usage classique de l’espace. Par exemple, nous avons retenu une partie seulement des aménagements urbains des centres des villages des communes étudiées. La création d’espaces verts, souvent appelée traitement paysager, a été retenue comme un service environnemental, alors que le reste de l’aménagement urbain a été considéré comme relevant d’une autre finalité que l’amélioration de l’environnement.
Ainsi, nous avons estimé la différence entre aménagement fonctionnel d’un support et l’amélioration intentionnelle de la qualité environnementale de ce même bien-support pour identifier le service environnemental produit.
d. Regroupements opérés entre familles de prestataires
Dans notre nomenclature des prestataires de services environnementaux, nous avons considéré que les prestataires du secteur institutionnel du développement local regroupent les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), le conseil général et le PNRVA. Le conseil régional n’en fait pas partie, parce qu’il s’avère qu’il n’est jamais prestataire de services environnementaux. Cela paraît d’ailleurs cohérent avec le fait que le conseil régional ne possède pas d’équipe de travaux pour réaliser éventuellement des services environnementaux, à la différence du conseil général ou de certaines administrations déconcentrées (DDE). Dans certaines analyses, nous avons distingué la catégorie des communes de celle des autres intervenants du secteur institutionnel du développement local (indiquée « EPCI, conseil général, PNRVA »).
Les organismes d’insertion regroupent différents intervenants du secteur institutionnel de l’insertion sociale dans le domaine des services environnementaux. Il s’agit principalement des associations intermédiaires et dans une moindre mesure des entreprises d’insertion.
Au sein du secteur institutionnel de l’agriculture, nous avons regroupé dans la catégorie des agriculteurs tant les agriculteurs à titre principal que les éventuels agriculteurs à double activité (inscrits à la mutualité sociale agricole).
Les entreprises privées regroupent, en accord avec les conventions usuelles, des prestataires privés qui sont inscrits à la chambre de commerce et d’industrie ou la chambre des métiers. Il peut s’agir d’entreprises de travaux publics, d’entreprises de travaux agricoles, d’entreprises de maçonnerie ou encore d’entreprises paysagères.
Enfin, la catégorie des « gestionnaires d’un réseau ou d’une catégorie d’espace » intervenant dans les espaces ruraux correspond au regroupement de la direction départementale de l’équipement, de l’Office national des forêts, d’Électricité de France et de France Télécom. Il s’agit principalement des membres du secteur institutionnel des réseaux publics. Nous avons considéré que l’ONF, bien qu’appartenant au secteur institutionnel de l’agriculture et de la forêt, se comporte comme un gestionnaire d’une catégorie d’espace (la forêt publique). Il peut, pour les besoins de l’inventaire, être associé au secteur institutionnel des réseaux publics car, du point de vue de la gestion des services environnementaux, il en est plus proche que des agriculteurs ou des propriétaires privés forestiers.
e. Subventions
Les subventions ont été réparties selon leur niveau d’origine. Elles ont été prises en compte à partir du niveau départemental. Sur le plan méthodologique, nous avons considéré que les subventions publiques émanaient des quatre niveaux suivants : le conseil général, le conseil régional, l’État ou l’Union européenne.
L’action des établissements publics de coopération intercommunale et des communes constitue une forme d’intervention publique, mais il ne s’agit pas de l’octroi d’une subvention. Ce choix résulte de la proximité de ces institutions locales avec, d’un côté, la commande des services environnementaux et, de l’autre, les usagers, locaux ou non.
En considérant les crédits respectifs accordés aux services environnementaux, nous avons distingué des subventions principales et des subventions secondaires. Les subventions secondaires participent au financement du service environnemental, mais dans une moindre mesure que les subventions publiques principales. Subventions principales et subventions secondaires sont souvent portées par des secteurs institutionnels différents.
f. Identification des quasi-services environnementaux
Il est important de bien repérer les quasi-services environnementaux passifs ou