Nous étudions dans cette sous-section le rôle du contexte territorial de la production des services environnementaux. Rappelons que nous avons choisi d’étudier trois territoires différenciés quant à leurs types d’usages principaux (agricole, résidentiel ou touristique). Cette démarche permet de prendre en compte la diversité des services environnementaux en fonction de catégories d’usages territorialement différenciés.
Nous procédons en deux temps. Dans un premier temps, nous raisonnons à l’échelle de l’ensemble des communes, sans introduire de différenciation selon les trois zones d’étude. Dans un second temps, nous présentons les résultats de chacune des trois zones d’étude.
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a. Nombre variable de services environnementaux
Tableau 24 – Services environnementaux selon différents indicateurs communaux 55
REPARTITION DES SERVICES ENVIRONNEMENTAUX COMMUNES NOMBRE % POUR 1000 HA DE SUPERCIFIE COMMUNALE POUR 100 HABITANTS POUR 1 500 000 ½ DE BUDGET COMMUNAL % EN REGIE DIRECTE Aydat 69 16 14 4 47 7 Besse-et-St-Anastaise 59 14 8 4 14 19 La Tour d’Auvergne 38 9 8 5 31 24 St-Sauves-d’Auvergne 31 7 6 3 59 29 Le Mont-Dore 29 7 8 2 4 34 Olloix 29 7 24 13 159 14 Avèze 27 6 12 11 196 11 Bagnols 27 6 6 5 44 19 St-Sandoux 24 6 24 4 59 13 Tauves 24 6 7 3 34 13 St-Donat 24 6 7 8 92 1 St-Amant-Tallende 22 5 44 1 25 14 Chastreix 22 5 5 8 58 14 Moyenne 33 8 9 4 24 17
Source : INSEE- recensement général de la population 1999, comptes administratifs des communes
Nous avons vu que les communes jouent un rôle important dans les services environnementaux (cf. 2.1), soit en tant que prestataires, soit en tant que commanditaires. Dans le tableau 24, le recours à des critères descriptifs permet d’appréhender plus précisément le rôle des communes dans la production de services environnementaux. Il s’agit de la superficie communale, de la population communale et du budget communal 56. Nous avons retenu ces trois critères car ils permettent de caractériser socio-économiquement les communes. Cependant, nos observations ne concernent que 13 communes et ne peuvent pas être généralisées sans précaution. Elles fournissent plus une indication qualitative qu’un résultat définitif.
Le tableau 24 fait apparaître une forte variabilité du nombre de services environnementaux, selon les communes où ils sont produits. Le nombre de services par commune varie selon une échelle de un à trois. En comparant le nombre de services environnementaux à la superficie communale, il apparaît un nombre plus important de services environnementaux pour 1 000 hectares dans les petites communes que dans les grandes. Les communes périurbaines (Olloix, St-Sandoux, Aydat et St-Amant-Tallende), pour la plupart de plus petite taille que la moyenne des communes étudiées (3541 ha), sont particulièrement concernées. On trouve aussi plus de services pour 100 habitants dans les communes peu peuplées que dans les communes peuplées. Ainsi il existe une production
minimale de services environnementaux, quelle que soit la taille de la commune (en regard du
nombre d’habitants, comme en regard de la superficie). En effet, dans toutes les communes, les employés communaux produisent des services environnementaux. Mais cela ne signifie pas qu’on trouve tous les types de services environnementaux dans chacune des communes. Au contraire, nous verrons dans le point suivant qu’il existe des spécificités.
55. Ne sont pas pris en compte dans ce tableau les services environnementaux non zonés (425 sur 429). 56. Le budget communal a été identifié à partir d’une moyenne mobile établie sur les années 1995-1997.
Le ratio établi entre le nombre de services environnementaux et le budget communal diminue avec l’augmentation du budget communal. Les communes étudiées, à partir d’un certain niveau de développement – et de richesse –, n’augmentent plus la production de services environnementaux en volume. Nous verrons (dans le chapitre V, section 2) que les communes riches se reportent sur des services environnementaux de plus grande importance économique.
D’après le tableau 24, toutes les communes produisent au moins trois services environnementaux en régie directe. Cependant, ces types de services sont plus développés dans les communes au budget important (sauf Aydat). En effet, les communes peuvent logiquement développer d’autant plus de services environnementaux en régie directe que leur nombre d’employés communaux est élevé. Cependant, la comparaison entre le nombre total de services environnementaux par commune et le nombre de services environnementaux en régie directe montre des disparités, entre d’un côté des communes qui privilégient les travaux en régie directe (Le Mont-Dore, St-Sauves d’Auvergne et La Tour d’Auvergne), et à l’opposé une commune comme Aydat où les services environnementaux, pourtant nombreux, sont rarement produits en régie directe. Cela résulte de choix opérés par les élus locaux dans les différentes communes. Pour certains travaux, ils peuvent avoir le choix entre faire appel au marché (externalisation du service) ou internaliser le service et faire alors appel aux compétences des employés communaux. Il est important de souligner la diversité des comportements des communes en regard de cette alternative.
b. Familles de services environnementaux
D’après nos enquêtes, deux types de services environnementaux apparaissent quelle que soit la commune étudiée : le fleurissement communal et l’entretien des chemins pour la randonnée pédestre.
Quatre autres types de services environnementaux élémentaires sont présents dans quasiment toutes les communes, à une ou deux exceptions près :
- l’entretien de zones naturelles (notamment des rivières) ; - l’aménagement de bourgs ;
- l’enfouissement du réseau électrique ; - la restauration du petit patrimoine.
Manifestement, les logiques qui gouvernent la réalisation de chacun de ces types de services environnementaux ne sont pas les mêmes. Trois ensembles se dégagent.
Le premier correspond à un groupe de services environnementaux visant
l’amélioration du cadre de vie résidentiel. Il s’agit de l’enfouissement des réseaux, de la
restauration du patrimoine, du fleurissement et des programmes d’aménagement de bourg. Même si ces services environnementaux ne sont pas nécessairement coordonnés les uns avec les autres, ils relèvent tous de cette même logique. Relevant d’une préoccupation de cadre de vie, ils ne sont pas nécessairement très anciens dans les communes étudiées, comme l’atteste l’étude de l’évolution des dépenses communales dans chaque zone (cf. chapitre V, section 2). De plus, le fleurissement des espaces publics constitue précisément un service environnemental présent quelles que soient la taille de la commune et sa population (cf. sous-section précédente). Ce service environnemental est le plus souvent assuré en régie directe par les communes (toutes les communes étudiées ont au moins un employé communal). Il correspond à une fonction communale aujourd’hui devenue classique, même si nous verrons dans le point consacré à l’évolution des dépenses des communes (chapitre V, section 2) que son émergence est relativement récente.
Le second groupe correspond à des services touchant à la pratique de loisirs ou de
sports de pleine nature, principalement la randonnée pédestre. Ce résultat concerne toutes les
communes étudiées. Les municipalités sont toutes impliquées peu ou prou dans l’entretien de sentiers de randonnée. Il est vrai que la géographie de l’Auvergne se prête bien au développement de la randonnée pédestre, mais des facteurs institutionnels ont favorisé l’implication des communes rurales étudiées (présence de Chamina, implication forte du conseil général et des communautés de communes dans chaque zone). Ce résultat indique une tendance générale, même s’il ne pourrait probablement pas être étendu à l’ensemble des communes du département du Puy-de-Dôme, car certaines d’entre elles n’ont pas signé la convention concernant le plan départemental des itinéraires de promenade et randonnée (PDIPR) avec le conseil général. La qualité paysagère et l’attrait du territoire pour les randonneurs sont probablement moins avérés dans d’autres zones du département.
Le dernier ensemble de services environnementaux présents dans quasiment toutes les communes se révèle plus surprenant. Il s’agit de services environnementaux concernant
l’entretien des berges de rivière. Les seules communes non concernées sont celles qui n’ont
pas de cours d’eau sur leur territoire. Ce service environnemental échappe souvent à une logique communale, pour être pris en charge au niveau de l’intercommunalité 57. La majorité des communes sont concernées parce que ces services environnementaux s’appliquent aux berges de rivière qui constituent des biens-supports linéaires dépassant l’échelle communale. Les institutions de régulation de ces services (DDAF, DIREN) conditionnent les financement publics au fait que les travaux soient menés à l’échelle d’un bassin versant, englobant de fait plusieurs communes.
¬O¶pFKHOOHGHOD]RQHG¶pWXGH a. Aperçu général
Si l’on s’intéresse d’abord au nombre moyen de services environnementaux produits par commune dans chacune des zones (cf. tableau 25), il s’avère que moins de services environnementaux sont produits, en moyenne, dans les communes de la zone agricole que dans celles des deux autres zones. Il est vrai que les communes de la zone agricole sont les moins peuplées et les moins riches de l’ensemble des communes étudiées. Mais il convient de nuancer cette affirmation, à la lumière de la comparaison des services environnementaux avec trois indicateurs socio-économiques (la surface communale, le nombre d’habitants et le budget communal).
D’après le tableau 25, les communes de la zone agricole sont le théâtre d’une moindre production de services environnementaux en valeur absolue. Dans la zone agricole, les entretiens menés auprès des élus montrent que les préoccupations concernant les services environnementaux passent après d’autres besoins plus urgents (accessibilité des hameaux en toute saison, attraction de nouveaux habitants, autres services à la population que les services environnementaux). Cependant il s’avère que les communes de la zone agricole présentent un nombre de services environnementaux importants en regard de leur budget communal, au même titre que les communes de la zone périurbaine. Au contraire, dans la zone touristique, le rapport entre le nombre de services environnementaux et le budget communal est inversé. Ce résultat important confirme le fait que, même dans des communes peu riches, un nombre non négligeable de services environnementaux est produit.
57. Pour tester l’importance du fait intercommunal dans l’émergence de l’entretien des berges de rivières – qui ne date le plus souvent que de la dernière décennie – il serait nécessaire de comparer les zones que nous avons étudiées, toutes concernées par une structure intercommunale, avec des zones rurales qui en serait dépourvues.
Tableau 25 – Services environnementaux par zone et indicateurs territoriaux 58 ZONE AGRICOLE ZONE PERIURBAINE ZONE TOURISTIQUE ENSEMBLE DES TROIS ZONES
Nombre moyen de SE / commune 28 36 37 33 Superficie communale moyenne 3 015 1 924 5 112 3 541 Nombre de SE / 1000 ha 9 18 7 9 Nombre moyen d’habitants / commune 615 1 055 1 209 887 Nombre de SE / 100 habitants 5 4 3 4 Montant moyen du budget communal (½ 886 351 1 109 395 5 733 816 2 073 625 Nombre de SE / 1 500 000 ½GHEXGJHW
communal 48 49 11 24
Nombre total de SE 171 144 110 425 Le nombre d’habitants ne semble pas influer sur le nombre de services environnementaux, mais il convient de rester prudent, car dans chaque zone, on trouve de fortes disparités concernant le nombre d’habitants par commune.
b. Familles de services environnementaux élémentaires
Afin d’affiner l’étude de la différenciation territoriale des services environnementaux, nous nous référons aux familles de services environnementaux élémentaires (cf. tableau 4 de l’annexe VI).
Il est remarquable de constater que de nombreux services environnementaux sont produits quelle que soit la zone. Citons les principaux : il s’agit de la réfection et de l’entretien de parcelles agricoles, de la restauration de petit patrimoine, de l’aménagement paysager de bourg, du fleurissement, de l’enfouissement de réseaux, du débroussaillage pour la randonnée, du balisage pour la randonnée et de l’entretien de berges de rivière. À l’exception du premier de ces services environnementaux élémentaires, tous impliquent les communes ou les structures intercommunales locales. Ainsi, dans les trois zones d’étude, les agents et les institutions du secteur institutionnel du développement local ont pris en charge la valorisation du cadre de vie. Ce résultat indique clairement la prégnance des communes et des EPCI – et
du secteur institutionnel correspondant – sur la question des services environnementaux au niveau local. De plus, le résultat montre que cette prise en charge par les collectivités locales
concerne trois zones relativement dissemblables du point de vue de leur insertion dans la dynamique économique régionale. Sans généraliser abusivement les résultats, cela indique que les services environnementaux tendent à se diffuser à des catégories de territoires ruraux
diversifiés.
En revanche, certains services environnementaux sont relativement différenciés selon la zone dans laquelle ils sont produits. Un exemple mérite d’être détaillé : la pose d’éléments de franchissement de clôtures (catégorie des « aménagements pour la randonnée ») car il montre l’évolution des services environnementaux. Logiquement, ces services élémentaires favorisant la randonnée (pose d’éléments de franchissement de clôture) sont plus présents dans la zone touristique que dans les deux autres, car on compte un nombre très important de sentiers balisés pour la randonnée dans cette zone. Ils sont nettement moins présents dans la zone agricole, du fait du faible nombre d’espaces de loisirs et de sports. De plus, dans la zone touristique, les agriculteurs peuvent être plus intéressés par des services environnementaux ayant trait à la pose de franchissement de clôtures de parcelles agricoles, en raison de la fréquentation croissante des sentiers à proximité des parcelles agricoles (et parfois leur
traversée) par des randonneurs d’origine locale ou non locale. Des tensions peuvent résulter de la négligence des randonneurs qui oublient de refermer les barrières après leur passage ou qui occasionnent des dégâts aux cultures. Face à ces problèmes, les agriculteurs de la zone touristique peuvent être particulièrement intéressés par la réalisation de services environnementaux permettant l’aménagement de franchissement de clôtures dans les espaces agricoles. Ce problème est très aigu sur les estives du massif du Sancy, au cœur de la zone touristique. Le PNRVA, en tant qu’institution de régulation des services environnementaux, s’est d’ailleurs emparé de la question et tente de concilier les attentes des éleveurs et des plaisanciers dans le cadre d’une opération locale agri-environnementale.
c. Prestataires
Tableau 26 – Types de prestataire principal en fonction des zones
ZONE AGRICOLE
ZONE PERIURBAINE
ZONE
TOURISTIQUE SE NON ZONES ENSEMBLE DES TROIS ZONES PRESTATAIRE NB % NB % NB % NB % NB % Entreprise privée 44 26 46 32 29 26 0 0 119 28 Agriculteur 46 27 20 14 16 15 0 0 82 19 Commune 34 20 17 12 26 24 0 0 77 18 Association 15 9 22 15 19 17 2 50 58 14
EPCI, conseil général,
PNRVA 19 11 24 17 8 7 1 25 52 12 Gestionnaire d’un
réseau ou d’un espace 10 6 9 6 10 9 1 25 30 7 Organisme d’insertion 3 2 6 4 2 2 0 0 11 3
Total 171 100 144 100 110 100 4 100 429 100
D’après le tableau 26, le conseil général et les EPCI sont plus souvent prestataires de services environnementaux dans la zone périurbaine que dans les deux autres. Cela peut s’expliquer par un dynamisme plus marqué des EPCI dans la zone périurbaine. Une explication complémentaire peut se trouver dans le recours systématique à une main-d’œuvre en insertion dans la zone périurbaine pour ces travaux réalisés par un EPCI. Le besoin de trouver un domaine d’activité aux personnes en insertion embauchées par l’EPCI peut expliquer le relatif dynamisme observé dans la zone périurbaine.
Les associations sont assez peu présentes dans les zones agricole et touristique, en regard de leur nombre important dans la zone périurbaine. Dans la zone périurbaine, des associations aux finalités variées s’impliquent dans la production de services environnementaux. Il peut s’agir d’associations de développement de loisirs et de sports de pleine nature, ou encore d’associations qui s’intéressent plutôt au cadre de vie et à sa protection (présence d’une association de plantation de haies et d’une association de lutte contre la pollution aquatique). Au contraire, dans la zone agricole, les associations, moins nombreuses, participent plus faiblement à la production de services environnementaux. Enfin, les associations de la zone touristique privilégient la pratique de sports et de loisirs. Nos enquêtes ont montré que ces associations (association de guides de moyenne montagne) se tournent vers des services de présentation du paysage mais ne produisent en général pas directement les services environnementaux. Elles se reportent sur les services solvables liés aux services environnementaux (catégorie des services de « spectacle vivant »).
Les organismes d’insertion sont également plus souvent prestataires dans la zone périurbaine que dans les deux autres. Cela peut s’expliquer par la proximité de Clermont-Ferrand où sont implantés certains de ces organismes qui cherchent des chantiers à proximité de l’agglomération.
Détaillons maintenant les résultats concernant une catégorie importante de prestataires dans notre questionnement : les agriculteurs.
d. Agriculteurs et services environnementaux
Nous raisonnons tout d’abord sur l’ensemble des services environnementaux élémentaires produits par les agriculteurs de chaque zone, avant de pondérer les résultats par le nombre d’agriculteurs dans chacune des zones.
En considérant les trois familles de services environnementaux dans lesquels s’impliquent les agriculteurs en tant que prestataires, on constate une relative différenciation territoriale, ainsi que le montre le tableau 27.
Dans la zone touristique, la réfection ou l’entretien de parcelles représente l’essentiel des services environnementaux, à la différence des deux autres zones. Cela s’explique par la mise en place dans la zone touristique de politiques agri-environnementales (OLAE, OGAF-environnement) afin de lutter contre la progression de la friche sur les estives du Massif du Sancy.
Tableau 27 – Services environnementaux produits par les agriculteurs selon les zones
ZONE AGRICOLE ZONE PERIURBAINE ZONE TOURISTIQUE ENSEMBLE DES TROIS ZONES SERVICES ENVIRONNEMENTAUX
PRODUITS PAR LES AGRICULTEURS
NB % NB % NB % NB %
Réfection/entretien de parcelles 19 41 11 55 15 94 45 55
Intégration/aménagement abords
bâtiment agricole 26 57 7 35 1 6 34 41 Plantation haies ou arbres avec
objectif paysager 1 2 2 10 0 0 3 4 Total 46 100 20 100 16 100 82 100
Dans la zone agricole, l’intégration paysagère des bâtiments d’élevage représente la majorité des services environnementaux. Deux explications peuvent être avancées. La première repose sur un effet mécanique : dans cette zone, les bâtiments éligibles aux aides paysagères sont plus nombreux que dans les deux autres zones. La seconde explication a trait à l’implication des collectivités locales auprès des agriculteurs ; la communauté de communes de la zone agricole a mis en place un programme d’intégration paysagère des bâtiments agricoles, grâce à des subventions du conseil régional. Cela pourrait expliquer la plus grande proportion de services de ce type. Ce résultat est important, car il indique que, dans les zones étudiées, certains facteurs de différenciation des services environnementaux impliquant les agriculteurs émanent des collectivités locales. Ce résultat fait écho aux conclusions de Berriet-Solliec (1999) concernant les interventions des collectivités locales en agriculture. Celles-ci peuvent présenter des sources d’innovation pour les services environnementaux (cf. chapitre V, section 5) impliquant les agriculteurs. Mais les objectifs de mise en valeur de l’environnement et de production agricole ne sont pas toujours conciliables, comme l’illustre l’encadre qui suit.
Les murets de pierres : un cas de bien-support controversé
Les murets de pierre « séparant les parcelles de culture dans les pays rocheux, témoignent du patient travail d’épierrement des laboureurs » (de Ravignan et al., 1990). Ces murets sont aujourd’hui l’objet de controverses quant à leur finalité économique. Lors des remembrements en cours, notamment sur la commune de Bagnols (zone agricole), certains acteurs locaux cherchent à préserver partiellement les murets de pierres, alors que d’autres visent leur démantèlement. Les agriculteurs attendent aujourd’hui du remembrement qu’il permette la suppression de ces murets s’écroulant facilement dans les chemins et encadrant des voies de circulation trop étroites pour le passage des engins agricoles modernes. En parallèle, les acteurs du tourisme dans la zone agricole aimeraient que ces murets soient préservés car ils marquent le paysage et rendent attractif le territoire pour les randonneurs. Ainsi, sur les sentiers les plus fréquentés par les randonneurs, sur la commune de Bagnols, il est prévu de ne laisser le muret que d’un seul côté du chemin, afin de concilier les attentes des différents usagers.
La controverse, correspondant à un conflit d’usage sur une ressource commune (Caron, Torre, 2002), peut être rapprochée de celle portant sur les haies dans le bocage de l’Ouest de la France (Colson et al., 1996). On retrouve ici l’opposition traditionnelle des regards sur le paysage entre ceux qui utilisent et produisent le paysage (les locaux) et ceux qui viennent de l’extérieur du territoire, y compris certains des habitants permanents n’appartenant pas à la première catégorie (Donadieu, 1995). La conciliation trouvée dans le cas présenté n’est cependant pas toujours possible, entre des attentes extérieures contribuant à la muséification partielle de l’espace rural et des besoins productifs locaux.
e. Commanditaires
Tableau 28 – Commanditaires selon la zone d’étude
ZONE AGRICOLE ZONE PERIURBAINE ZONE TOURISTIQUE SERVICE NON ZONE ENSEMBLE DES TROIS ZONES TYPE DE COMMANDITAIRE NB % NB % NB % NB % NB %
SE en régie directe (pas de