Les six secteurs institutionnels évoqués ne sont pas tous situés au même niveau de structuration. Ceux de l’agriculture et de la forêt, de l’insertion, des réseaux publics et du développement local sont fortement structurés. En revanche, le secteur institutionnel des activités de pleine nature et, dans une moindre mesure, celui des milieux naturels, n’atteignent pas une structuration aussi poussée. À travers ces six secteurs institutionnels, nous proposons
une façon d’organiser la vision du fonctionnement des services environnementaux, mais
celle-ci n’a rien d’immuable. D’autres secteurs institutionnels pourraient émerger ou certains de ceux que nous avons mis en évidence pourraient disparaître, selon l’évolution des rapports de forces dans la société. Notamment, nous n’avons pas évoqué la présence d’un éventuel secteur institutionnel de la culture parce que son intervention dans les services environnementaux demeure marginale.
La figure 4 correspond à une représentation simplifiée du positionnement des secteurs institutionnels vis-à-vis des services environnementaux.
Les cinq secteurs institutionnels (agriculture, réseaux publics, insertion, protection de la nature, activités de pleine nature) représentés dans la partie supérieure du schéma, s’organisent chacun selon une logique sectorielle. Ils se projettent ensuite sur le territoire local. C’est au niveau de ce territoire que sont produits les services environnementaux émanant de chacun des secteurs institutionnels. En revanche, nous avons représenté de façon décalée le secteur institutionnel du développement local vis-à-vis des cinq autres secteurs, parce qu’il s’organise selon une autre logique, non pas sectorielle, mais territoriale (Muller, 1990). Il cherche à agréger les autres secteurs institutionnels en fonction de ses propres objectifs.
Au sein du territoire local de référence émergent d’éventuelles tensions, ou au contraire des complémentarités entre secteurs institutionnels pour l’exercice de la fonction de service environnemental. La présentation selon six secteurs institutionnels principaux intervenant dans les services environnementaux ne doit pas masquer les tensions ou les éventuelles complémentarités entre secteurs institutionnels. Ces tensions peuvent avoir lieu aussi bien au sein d’un même secteur institutionnel (entre randonneurs et chasseurs par exemple, au sein du secteur institutionnel des activités de nature) qu’entre différents secteurs institutionnels.
Figure 4 – Projection territoriale des secteurs institutionnels
Territoire où sont produits les services environnementaux
Développement local Agric ulture Réseaux publics
Insertion Protection
des m ilieux naturels Activ ités de pleine nature
Après avoir caractérisé de façon statique les services environnementaux, nous pouvons avancer des éléments ayant trait à leur dynamique dans la section 4, qui concerne le déroulement d’un service environnemental, depuis sa conception jusqu’à son évaluation.
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816(59,&((19,5211(0(17$/Comme dans les catégories générales de services (Grelon, 1978), analyser le déroulement d’un service environnemental est essentiel à sa compréhension. La grille de lecture du déroulement d’un service que nous retenons s’appuie sur les éléments suivants :
- la demande de service environnemental ; - son offre ;
- la production du service proprement dit ; - et enfin l’évaluation a posteriori du service.
La grille de lecture s’appuie sur le poids des secteurs institutionnels dans le déroulement des services environnementaux. Elle est issue d’un aller-retour entre démarche théorique et observations de terrain. Nous n’incluons pas dans cette grille l’usage du service environnemental par un usager final, car ce n’est pas l’aspect sur lequel porte notre travail de recherche.
Nous présentons deux catégories générales de services environnementaux, selon l’origine de la demande :
- les services dont le commanditaire est une institution publique extérieure au
territoire local. Cette institution porte une politique publique et cherche à inciter des
prestataires locaux à produire le service environnemental. Cette catégorie générale est appelée cas-type 1 ;
- les services dont la demande émane d’un commanditaire appartenant au territoire
local. Ce commanditaire décide de commanditer un service environnemental et
cherche des financements pour ce service. Le service est produit par un prestataire appartenant ou non au territoire local. Ce cas de service environnemental est appelé cas-type 2.
En complément de ces deux cas-types généraux, deux cas particuliers sont présentés dans la sous-section 4.5.
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7\SHVGHSUREOqPHVjUpVRXGUHAu nom de quoi décide-t-on de produire un service environnemental ? Un commanditaire (acteur individuel ou institution) va initier la demande de service environnemental parce qu’il perçoit un certain type de problème à résoudre. Ce commanditaire du service environnemental peut se situer à un niveau global (cas-type 1) comme au niveau du territoire local (cas-type 2). Dans cette étape, le commanditaire procède à l’évaluation des besoins des usagers finaux du service environnemental et porte un jugement de qualité sur l’état d’un bien-support en regard de ces besoins. Plusieurs grands types de problèmes peuvent être perçus ou invoqués par le commanditaire. Il s’agit bien entendu de problèmes environnementaux tenant à la qualité du cadre de vie. Mais le commanditaire peut formuler une demande de services environnementaux en l’associant à d’autres problèmes. Il peut s’agir par exemple de problèmes d’insertion sociale de personnes en difficulté, de faible revenu pour les agriculteurs ou encore de manque de dynamique de développement local. Les problèmes invoqués renvoient au secteur institutionnel (ou à la confluence de plusieurs d’entre eux) dans lequel se situe le commanditaire du service environnemental.
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Du fait de la non-solvabilité des services environnementaux étudiés (cf. section 3.3. du chapitre 2), le commanditaire doit faire appel à des circuits de financement non marchands. Sont mobilisés au cours de cette étape des financements locaux et des financements extérieurs au territoire local. Deux cas de figure existent alors :
Dans le cas-type 1, une institution extérieure au territoire local constitue le commanditaire du service environnemental et initie la demande. Cette institution publique,
est chargée de la mise en œuvre d’une politique publique et cherche à inciter des acteurs locaux à produire des services environnementaux. Le (ou les) dispositif(s) public(s) préexiste(nt) à la mobilisation des prestataires locaux. De ce fait, le service environnemental est initié par une procédure administrative (au sein d’un secteur institutionnel) qui met en œuvre des commissions, des institutions de régulation vectrices de normes, de conseils et de prescriptions conditionnant le déroulement du service environnemental. La qualité attendue pour le service environnemental est connue ex ante car elle est précisée dans le cahier des charges de la politique publique. C’est le cas par exemple des opérations réalisées par les agriculteurs dans le cadre du fonds de gestion de l’espace rural (FGER). Mise en place par la DDAF et comprenant des agriculteurs, des élus et des représentants socioprofessionnels, la commission départementale de gestion de l’espace (CODEGE) répartit les aides accordées au titre du FGER et donne son aval pour la production de services environnementaux. L’administration statue sur la possibilité de financement et commandite les travaux, via la CODEGE, auprès d’un prestataire local qui est un agriculteur dans la grande majorité des cas.
Dans le cas-type 2, un commanditaire local se situe à l’origine de la commande du service. Il cherche ensuite à financer ce service par le biais de certaines politiques publiques,
émanant d’institutions variées. Il recherche ensuite un prestataire, étape que nous décrivons dans la sous-section 4.3.1. Les relations mises en œuvre pour ce type de service environnemental reposent plus sur des coordinations locales, formelles ou informelles, que sur des mécanismes incitatifs classiques, comme dans le premier cas.
Certes, l’administration peut participer à la commande en édictant des directives et en indiquant la marche à suivre lors du recours au dispositif public, mais il ne s’agit pas d’un rôle de commanditaire mais d’institution de régulation. Par exemple, lorsque le conseil général verse une subvention à une commune, qui fait ensuite réaliser une opération de service environnemental par une entreprise privée, nous avons choisi de ne pas considérer le conseil général comme un commanditaire. Ce dernier rôle est assuré par la commune. Le conseil général participe à la solvabilité du service, en finançant ce dernier, mais pas en tant que commanditaire. Bien entendu, cette configuration n’est pas indépendante des secteurs institutionnels dans lesquels elle s’inscrit. Le commanditaire va en effet choisir de solliciter certaines politiques publiques en fonction du secteur institutionnel dans lequel il s’inscrit.
Dans les deux cas-types, cette étape traduit l’inscription du service environnemental dans un ou plusieurs secteurs institutionnels. Le rôle des politiques publiques ne se réduit pas au financement du service. Au contraire, elles influent fortement sur le déroulement de celui-ci en transmettant certaines règles et normes, sans réduire pour autant la marge de manœuvre des acteurs locaux. La demande de service environnemental peut s’en trouver alors reformulée. Les politiques publiques peuvent porter des exigences concernant le type de bien-support ou le type de transformation dont ce dernier doit être l’objet. À ce niveau, des institutions de régulation interviennent pour transmettre des conseils, des règles ou des
normes portées par les politiques publiques. De plus, les politiques publiques peuvent influer sur la nature du prestataire que le commanditaire est susceptible de choisir (cf. 4.3.1).