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a. Un objectif d’insertion sociale de personnes en difficulté
L’objectif commun des membres du secteur institutionnel de l’insertion sociale concerne l’insertion de personnes en difficulté. La lutte contre l’exclusion représente une finalité non seulement économique, mais aussi politique et sociale. L’émergence et le développement du secteur institutionnel coïncident avec la montée du chômage, à partir des années soixante-dix et quatre-vingt.
Au niveau le plus élémentaire, les agents économiques de ce secteur institutionnel sont les personnes en difficulté. Principalement, on distingue les chômeurs de longue durée, les exclus sociaux et les jeunes en difficulté. En sus, les personnes handicapées font également partie de ce secteur institutionnel.
b. Institutions jouant un rôle important
Dans le domaine de la lutte contre l’exclusion et de l’aide au retour à l’emploi, des acteurs institutionnels de nature diverse jouent un rôle important.
Les structures élémentaires en charge de la lutte contre l’exclusion sont représentées par les intervenants du tiers-secteur. Le secteur institutionnel regroupe de nombreuses structures. Les associations intermédiaires et les entreprises d’insertion s’occupent des personnes les plus proches du marché du travail. Les associations intermédiaires s’occupent de personnes en échec social et tentent de les aider à s’insérer dans la société par le biais du monde du travail. Les entreprises d’insertion accueillent, pour une durée déterminée, des personnes, jeunes ou adultes, en difficulté d’insertion. Elles sont plus tournées vers la production de biens et services marchands que les associations intermédiaires.
À ces structures d’insertion, tournées vers les plus « employables », s’ajoute un ensemble de structures en charge des personnes handicapées. On y compte les ateliers protégés et les centres d’aide par le travail qui ont tous deux pour mission d’offrir à des handicapés la possibilité de travailler. Les personnes handicapées se voient proposer des tâches dans différents domaines relevant de la production de biens ou de services.
Sur le plan de l’encadrement public, les échelons institutionnels s’organisent autour de ce qu’on appelle communément le service public de l’emploi. Il est sous la tutelle du ministère de l’Emploi et comprend ses organismes déconcentrés (direction régionale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle). Les conseils généraux, dans le cadre de leurs compétences en matière d’action sociale reconnues par les lois de décentralisation, sont dotés de missions dans la lutte contre l’exclusion et dans la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI). L’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) joue une position -charnière dans la lutte contre le chômage et dans la formation professionnelle.
c. Une grande variété de politiques publiques
La montée des exclusions a conduit à la création de dispositifs d’aides publiques 35 pour les plus démunis, au fur et à mesure que la société a été confrontée à des inégalités croissantes et de moins en moins prises en charge par la sphère privée.
La création des travaux d’utilité collective (TUC) remonte à 1984, à la suite de l’augmentation du chômage de masse, touchant en particulier les jeunes. S’exerçant dans le secteur non marchand, ils sont rémunérés par l’État sur la base d’un travail à mi-temps, tout en contribuant à la prise en charge de besoins collectifs non satisfaits.
Créés en 1989 pour améliorer la procédure des TUC, les contrats emploi-solidarité (CES) sont destinés à permettre l’insertion professionnelle des personnes rencontrant de grandes difficultés d’accès ou de retour à l’emploi. Ce sont des contrats de travail de droit privé, à temps partiel et à durée déterminée, conclus par les collectivités territoriales, les établissements publics et les associations. L’État prend en charge l’ensemble des charges patronales et une fraction de la rémunération comprise entre 65 % et 95 %.
À partir de 1992, le dispositif des CES a été prolongé par les contrats emploi consolidé (CEC). Ce dispositif est destiné aux bénéficiaires de CES ayant enchaîné sans succès plusieurs contrats, en leur offrant une solution d’insertion plus durable dans le cadre d’un contrat d’une durée pouvant aller jusqu’à cinq ans au sein du secteur non marchand. À partir de 1993, le dispositif des CES a été progressivement réorienté vers les personnes les plus en difficulté (jeunes, chômeurs de longue durée, bénéficiaires du RMI et travailleurs handicapés). Cet élargissement du public différencie cette procédure de celle des TUC.
La création du programme départemental d’insertion (PDI) a eu lieu à la suite du revenu minimum d’insertion (RMI), dont la mise en place remonte à 1988. Appliquée, comme son nom l’indique, au niveau de chaque département, cette politique publique est initiée par le conseil général. Le PDI a pour objectif d’accompagner la politique redistributive au niveau local par le financement annuel d’opérations d’insertion concernant en priorité les personnes touchant le RMI. Il présente dans chaque département un cadre – le « programme » en lui-même – visant à articuler au mieux les besoins d’insertion avec les potentialités locales. C’est ainsi que les collectivités locales infra-départementales et les associations œuvrant dans le domaine de l’insertion tentent d’obtenir des financements auprès du conseil général au titre du PDI.
Nous n’incluons pas dans la catégorie des emplois aidés et de la lutte contre l’exclusion le dispositif des emplois-jeunes, issu de la loi du 16 octobre 1997, car dans ce dernier cas, l’objectif de lutte contre les exclusions est secondaire, au profit de la réponse à de nouveaux besoins économiques et sociaux. Selon la théorie d’action de ce dispositif, les nouvelles demandes en émergence, rarement solvables, nécessitent de nouveaux types de services (Greffe, 1990b), parmi lesquels peuvent se trouver des services environnementaux. Mais ces derniers 36 peuvent alors relever plutôt du développement local que du secteur institutionnel de l’insertion.
Renforcées par la loi sur l’exclusion du 29 juillet 1998, plusieurs commissions départementales se réunissent afin d’assurer la régulation et la coordination du secteur institutionnel : conseil départemental de l’insertion par l’activité économique, comité de coordination des politiques de prévention et de lutte contre l’exclusion au niveau de chaque département.
Au travers de ces différents dispositifs, la logique qui prévaut lors de l’embauche de CES ou de CEC est celle de la limitation des coûts salariaux : des travaux relevant de l’action publique locale peuvent être confiés à des CES, parce que le dispositif permet d’abaisser le coût de la main-d’œuvre pour l’employeur.
d. Biens-supports
Il n’existe pas une catégorie précise de bien-support matériel sur lequel s’ancre ce secteur institutionnel. Il s’agit plutôt d’un centrage sur les personnes touchées par des
problèmes d’exclusion et des difficultés d’insertion sociale. Selon les objectifs d’insertion sociale, tel ou tel type de bien-support sera privilégié. Ce n’est qu’à un second niveau que se pose la question des services environnementaux et de leurs biens-supports.
e. Des services joints
Le secteur institutionnel de l’insertion sociale considère la production de services environnementaux comme un domaine d’activités potentielles pour les personnes concernées. Essentiellement, les membres du secteur institutionnel recherchent à travers la production de services environnementaux un substrat matériel adapté à l’insertion de personnes en difficulté. Les services environnementaux peuvent être produits par le secteur institutionnel de l’insertion, au même titre que d’autres activités d’utilité sociale (services aux personnes).
À ce titre, les personnes en insertion se voient confier la production de certains services environnementaux (ceux pour lesquels peu de connaissances spécifiques sont nécessaires). L’important, pour les membres du secteur institutionnel de l’insertion, repose sur la possibilité de trouver des services environnementaux réalisables par des personnes en insertion, sans provoquer de problème de concurrence avec d’autres prestataires potentiels. Par exemple, les premiers CES dans le domaine des services environnementaux ont été mis en place au début des années quatre-vingt-dix par des associations intermédiaires qui ont trouvé dans ces services un domaine d’activités potentielles pour des personnes en insertion.
Les services environnementaux en question vont concerner des tâches relativement simples, tel le débroussaillage non qualifié. Il est probable que ces tâches soient produites sur des biens-supports vis-à-vis desquels d’autres catégories de prestataires n’ont pas de prérogatives fortes. Il peut s’agir de certains chemins ruraux en voie d’enfrichement, ou encore des berges de rivière dont l’entretien n’est plus assuré par les propriétaires riverains. Du fait de la faible autonomie des personnes employées, un encadrement devient nécessaire. Émerge ainsi le métier de « chef de chantier d’insertion ». Ce type de tâche nécessite une double compétence, dans le domaine de l’insertion et dans le domaine des services environnementaux.
La nature des dispositifs publics portés par le secteur institutionnel joue un rôle important sur les services environnementaux produits. Par exemple, le dispositif des TUC a conduit à des services environnementaux prolongeant souvent l’intervention classique des communes en matière d’entretien et de gestion de l’espace. En effet, les jeunes, embauchés principalement par ces collectivités locales, ne disposaient souvent pas de compétences spécifiques et se voyaient confiés des tâches élémentaires calquées sur le travail des cantonniers. On se situe dans le cas d’un service joint, visant à la fois l’insertion de personnes en difficulté et l’amélioration du cadre de vie.
f. Rapports internes et externes
Certaines tensions peuvent exister en interne au secteur institutionnel de l’insertion. Certains membres de ce secteur privilégient l’insertion par l’économique (Wuhl, 1998), c’est-à-dire tournée vers les personnes les plus proches du marché du travail. Dans cette optique, l’insertion doit être un secteur rentable. Dans ce cadre de pensée, les services environnementaux ne sont pas très développés, parce qu’ils ne débouchent pas sur des qualifications intéressantes sur le marché du travail pour les personnes en insertion.
Une autre conception se heurte à la précédente : il s’agit de l’insertion conçue dans une optique principalement sociale. Dans cette optique, on privilégie le parcours d’insertion des personnes concernées, sans cibler leur retour sur le marché « classique » du travail. Dans ce cas, les services environnementaux sont conçus dans un but particulier : ils permettent certes l’amélioration du cadre de vie, mais ils offrent surtout à la personne en insertion le
moyen de retrouver un rythme de travail régulier et de participer à des tâches jugées socialement utiles. Dans l’optique de l’insertion sociale, les services environnementaux doivent être largement subventionnés par les pouvoirs publics parce qu’ils ne peuvent pas déboucher sur des emplois solvables.
Le secteur institutionnel de l’insertion est relativement indifférent aux autres secteurs institutionnels agissant dans les services environnementaux, sauf en cas de problème de concurrence. Le seul secteur avec lequel une synergie est possible est celui du développement local, si les services environnementaux confiés aux personnes en insertion trouvent un écho en termes de développement local. C’est le cas par exemple de l’entretien des espaces publics : la partie la plus simple des travaux peut être confiée à des personnes en insertion. De la même façon, le secteur institutionnel des activités de pleine nature peut chercher à nouer un accord avec celui de l’insertion, afin de favoriser l’entretien des biens-supports qui l’intéressent (chemins de randonnées, berges de rivière). Cependant, il est probable que ces ententes restent de durée limitée, car elles sont conditionnées par le recours à des aides publiques importantes.
3URWHFWLRQGHVPLOLHX[QDWXUHOV a. Objectifs communs
À l’instar de celui de l’insertion, l’objectif central de ce secteur institutionnel n’est pas principalement économique. Le référentiel commun des membres du secteur institutionnel concerne la protection de la nature dans sa dimension la plus biocentrique et vise la préservation de la biodiversité en tant que telle, en mettant l’accent sur le fonctionnement de l’écosystème. Se réclamant de l’intérêt général, les membres de ce secteur institutionnel inscrivent leur action dans le présent mais agissent également en faveur des générations futures.
Pour préserver la nature, il faut la soustraire aux usages et aux activités économiques habituelles. C’est pourquoi les membres du secteur institutionnel de la protection des milieux naturels se réunissent autour d’un objectif de gestion privative du bien public que composent les milieux naturels.
b. Agents économiques et institutions
Les agents élémentaires correspondent aux militants de la protection de l’environnement. Sur le plan institutionnel, ils se regroupent selon différentes associations de protection de la nature. On estime aujourd’hui à 5 000 le nombre d’associations de protection de l’environnement en France, dont 1 500 sont agréées. Les associations peuvent être présentes à différents niveaux territoriaux et sont souvent organisées en réseaux. Il est important de noter que les associations assument différents rôles : elles agissent comme des groupes de pression (Lascoumes, 1994), mais certaines sont aussi gestionnaires de sites et peuvent fournir des capacités d’expertise. Leur degré de structuration et de représentativité est très variable selon les contextes locaux et régionaux. Par exemple, la fédération régionale de protection de la nature (FRAPNA) présente une structuration relativement forte à l’échelle de la région Rhône-Alpes.
La Commission européenne comporte une direction de l’environnement. Le ministère de l’Écologie 37 représente l’État dans le domaine de la protection de l’environnement. Ce
37. Créé en 1971 sous la dénomination de ministère de l’Environnement et de la protection de la nature, cette administration d’État a pris le nom de ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement jusqu’au printemps 2002 ; il s’appelle depuis ministère de l’Écologie et du Développement durable.
ministère s’appuie sur les directions régionales de l’Environnement (DIREN), auxquelles nous pouvons adjoindre les agences de l’eau (même si elles sont juridiquement indépendantes).
De nombreuses structures territorialisées prennent en charge des missions concernant la protection des milieux naturels. Il s’agit notamment des parcs nationaux (créés en 1960), des parcs naturels régionaux (1967), du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres (1975), ainsi que des organismes de gestion des réserves naturelles et des autres espaces naturels protégés. On peut y adjoindre les centres permanents d’initiation à l’environnement (CPIE), associations en charge de l’éducation à l’environnement et fédérées nationalement dans l’UNCPIE. Par exemple les conservatoires régionaux d’espaces naturels (CREN) qui sont regroupés au sein d’Espaces naturels de France (ENF) sont des structures à statut associatif. Leur objectif est d’assurer la préservation des milieux naturels les plus menacés en intervenant principalement par la maîtrise foncière ou la maîtrise d’usage. Les ressources des CREN proviennent essentiellement des collectivités territoriales (conseils régionaux, conseils généraux, communes), du ministère de l’Environnement, de l’Union européenne, et pour une moindre part des cotisations de leurs membres. À l’acquisition, ces organismes préfèrent souvent la solution moins coûteuse de la convention (au sens juridique) de long terme avec un bailleur, de statut privé ou public.
c. Politiques publiques
En ce qui concerne l’encadrement législatif, de nombreux dispositifs existent. On peut noter la convention relative aux zones humides, dite convention de Ramsar signée en 1971, ainsi que la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel (Conseil de l’Europe) et la convention sur la biodiversité (soutenue par le programme des Nations unies pour l’environnement). Ces conventions 38 purement indicatives, dépourvues d’instance de contrôle et de système de sanctions, sont très rarement appliquées par les États signataires.
Au niveau européen, le principal dispositif législatif est représenté par Natura 2000 (directive 92/431/CEE du conseil du 21 mai 1992, dite directive Habitats). Cette directive a pour objectif de contribuer à assurer la préservation de la diversité biologique, notamment au moyen de la constitution d’un réseau écologique de sites abritant les habitats naturels et les habitats d’espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt communautaire.
En France, le Code de l’environnement rassemble les différents textes de loi dans le domaine de la protection de la nature. Les dispositifs publics concernés sont issus principalement de la loi sur la protection de la nature (1976) et du dispositif Natura 2000, traduit en droit français. Les politiques de l’environnement ont longtemps été réglementaires (Lascoumes, 1995), mais elles évoluent progressivement vers une plus grande diversité de modalités. Des dispositifs contractuels se mettent en place (fonds de gestion des milieux naturels dans le cadre de Natura 2000).
À l’échelle des collectivités territoriales, il existe la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS), qui permet aux conseils généraux d’acquérir des espaces naturels sensibles, de les aménager et de les entretenir (loi du 18 juillet 1985).
d. Biens-supports
Les biens-supports des services environnementaux sont représentés par des milieux naturels jugés intéressants sur le plan biologique et sur le plan écologique. Ce sont des espaces non artificialisés où sont présentes certaines espèces animales ou végétales
remarquables. D’une certaine manière, ce sont des biens-supports où domine le non-usage, tel qu’on l’entend en économie de l’environnement.
Ce secteur institutionnel est doté d’une double échelle spatiale, à la fois locale et globale (cf. chapitre I). Il fonctionne sur un ensemble de sites (zones Natura 2000, parcs nationaux, réserves naturelles…) et n’est pas doté du même mode de projection spatiale que les autres secteurs institutionnels. Son mode de découpage de l’espace le conduit à la gestion d’un ensemble de points dans le local.
Les biens-supports relevant du secteur institutionnel se distinguent par une caractéristique essentielle : ils sont très rarement la propriété des membres du secteur institutionnel de la protection des milieux naturels. En conséquence, ce secteur institutionnel intervient ou cherche à le faire, par voie incitative ou réglementaire, sur des biens-supports que possèdent et/ou que gèrent d’autres secteurs institutionnels. Par exemple, lorsque la protection de la biodiversité est envisagée sur des espaces agricoles (biens-supports de propriété privée), les membres du secteur institutionnel de la protection de la nature doivent négocier avec ceux du secteur institutionnel de l’agriculture.
e. Modalités d’intervention dans les services environnementaux
Les services environnementaux que nous étudions sont conçus, rappelons-le, selon une perspective anthropocentrique. Ils permettent ici de faire accepter socialement la protection
de certains espaces naturels, comme une forme de compensation des contraintes imposées
par la protection des milieux naturels (Cabanel, 1995). Cette démarche explique le développement de services environnementaux sur des espaces que l’on cherche à retirer du jeu économique. Nous pouvons supposer que ces services environnementaux vont permettre de mettre en valeur le milieu naturel, afin de le faire découvrir au public. En même temps, il s’agit de canaliser ce public, pour ne pas risquer de dégradation supplémentaire du milieu naturel.
Les services environnementaux mis en place par ce secteur institutionnel sont souvent pris en charge par des institutions. Elles peuvent produire directement les services environnementaux ou, plus généralement, elles cherchent à inciter d’autres acteurs à les produire (agriculteurs et communes notamment).
f. Rapports internes et externes
Le secteur institutionnel de la protection de la nature est parfois en situation de tension avec d’autres secteurs institutionnels. Deux raisons peuvent être avancées à cela. En premier lieu, ce dernier, lorsqu’il vise à protéger les milieux naturels, peut aller à l’encontre du droit de propriété, que d’autres secteurs institutionnels peuvent chercher à défendre. Notamment, les tensions sont parfois vives avec le secteur institutionnel de l’agriculture et de la forêt (Thiébaut, 1998). En second lieu et de façon plus globale, son objectif central (la protection des milieux naturels) se heurte à d’autres formes d’usage de l’espace sur les même biens-supports (usage productif, usage touristique, usage résidentiel entre autres). Ces différents usages sont portés par des secteurs institutionnels qui peuvent se trouver en contradiction avec le secteur institutionnel de la protection de la nature.