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Un peu moins de 25 % des services environnementaux identifiés ont été réalisés en régie directe. Trois principales catégories de prestataires réalisent les services environnementaux en régie directe. Tout d’abord, il s’agit des communes qui réalisent les trois quart des services en régie directe et emploient des personnes spécialisées dans ce type de tâche. Ensuite, les EPCI, le conseil général et le PNRVA s’impliquent également comme prestataires en régie directe pour 22 % des services de ce type. Les gestionnaires d’un réseau ou d’une catégorie d’espace (DDE, EDF, ONF) peuvent produire certains de ces services en régie directe, mais de façon plus limitée. Les associations assurent le complément des services environnementaux en régie directe.

En revanche, les producteurs (agricoles ou forestiers) et les entreprises privées ne produisent pas de service environnemental en régie directe. Ils sont prestataires à la demande de certaines institutions, appartenant principalement au secteur institutionnel de l’agriculture, et à celui du développement local. Il semble logique que les agents privés (entreprises agricoles, forestières ou industrielles) n’aient pas pour finalité principale de produire des services environnementaux à finalité publique, à la différence des collectivités locales. Les agents privés produisent des services environnementaux à dimension collective en présence d’incitation publique pour le faire.

Ces services environnementaux en régie directe concernent principalement des biens-supports servant à la circulation, ainsi que des espaces résidentiels et des zones de sport et de loisir. Les espaces de production ne sont pas beaucoup concernés par les services environnementaux en régie directe. Cela paraît cohérent avec le fait que les prestataires en régie directe ne sont pas des entrepreneurs privés.

Deux catégories de services environnementaux en régie directe peuvent être distinguées. La première catégorie comprend les services environnementaux situés dans le prolongement de l’intervention classique des communes en matière de gestion et d’entretien de l’espace communal. La seule différence avec l’intervention classique des communes provient du caractère intentionnel (vis-à-vis de l’environnement) de la prestation de service. Dans cette catégorie, les services environnementaux en régie directe sont renouvelés annuellement. La quasi-totalité de ces services environnementaux ne fait l’objet d’aucune subvention extérieure et sont produits par des communes sur des espaces de propriété publique. On pense par exemple à l’entretien des espaces verts communaux.

La seconde catégorie des services environnementaux en régie directe correspond à des services environnementaux plus innovants ne se situant pas dans le prolongement de l’intervention des communes en matière de gestion et d’entretien de l’espace. Ces opérations portent sur de nouveaux supports (zones sportives ou de loisirs, espaces naturels) et impliquent des prestataires du secteur institutionnel du développement local. Un tiers d’entre eux est situé sur des espaces de propriété privée.

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a. Catégories de commanditaires

Pour les 331 services environnementaux ayant un commanditaire principal, quatre grands types de commanditaires apparaissent. Le commanditaire participe directement au financement du service environnemental (en plus des subventions éventuelles) pour 249 observations, soit 60 % des services.

La principale catégorie de commanditaire est constituée des communes, pour environ 50 % des services environnementaux concernés. S’ajoutent à cela les services environnementaux (12 %) commandités par les EPCI, le conseil général ou le PNRVA. Au total, les services environnementaux sont commandités par membres du secteur institutionnel du développement local dans 62 % des cas. Les collectivités locales commanditent ces services principalement auprès d’entreprises du secteur concurrentiel. Les communes ont recours à ce mode d’organisation du service environnemental dans plus d’un tiers des cas. Les collectivités locales peuvent également susciter l’offre de ces services environnementaux par les organismes d’insertion, ce qu’elles font plus que la moyenne des commanditaires. Cela peut provenir du fait que les demandeurs d’emploi que recrutent les organismes d’insertion sont souvent situés sur les circonscriptions des collectivités locales, ces dernières cherchant à prendre en charge l’ensemble des problèmes qui s’y posent (Muller, 1990).

Les administrations et établissements publics, en l’occurrence principalement l’administration agricole, commanditent 20 % des services. Il s’agit quasi-exclusivement des services environnementaux commandités auprès des agriculteurs. Cela montre la logique fortement sectorielle des services environnementaux produits par les agriculteurs. Enfin, les associations ne sont pas des commanditaires négligeables, puisqu’elles assurent ce rôle dans un peu moins de 10 % des cas. Cependant leur faible capacité financière limite leur présence en tant que commanditaires. Dans l’encadré suivant, nous abordons le cas des entreprises et du mécénat.

Mécénat et services environnementaux

Certaines entreprises agissent comme mécènes pour commanditer des services environnementaux, sans en attendre un retour direct sur investissement. Plus répandu dans les pays anglo-saxons qu’en France, le mécénat peut être un moyen de commanditer des services environnementaux, parfois à travers une fondation. Le mécène vise à donner une bonne image de lui auprès de l’opinion en participant au financement de services environnementaux. Si l’entreprise vend un produit en y associant l’idée de nature, de plein air, de grands espaces ou encore de terroir, elle peut chercher à donner une bonne image d’elle-même. La recherche de différenciation des produits peut conduire à ce type de stratégie.

Un seul cas de mécénat a été relevé (dans la zone périurbaine). Il s’agissait d’une opération de reboisement paysager à Aydat, assurée par des scolaires et encadrée par l’ONF. L’entreprise mécène a assuré un financement de l’ordre de 15 000 euros pour cette opération. Cependant, ce type d’opération peut se révéler ponctuel et ne donner lieu à aucun suivi. En l’occurrence, les plantations n’ont pas été entretenues régulièrement et une grande partie des arbres ont gelé.

b. Commanditaires et services environnementaux élémentaires

Les commanditaires se spécialisent dans certaines gammes de services environnementaux bien précises (cf. tableau 3 en annexe VI). Seules les communes échappent partiellement à cette logique. Ce résultat est cohérent avec la vision « sectorielle » des services environnementaux que nous avons introduite au moyen des secteurs institutionnels. Ainsi, les associations sont impliquées dans l’entretien des espaces les plus faiblement artificialisés, et probablement moins dignes d’intérêt pour les autres commanditaires. Les communes commanditent des travaux relativement diversifiés, mais n’interviennent pas sur les espaces agricoles. Les EPCI, le conseil général et le PNRVA commanditent des travaux d’aménagement de zones de sport et de loisirs. En sus, le conseil général commandite des travaux d’aménagement paysager de la voirie auprès des agents de la DDE. Les administrations d’État, en l’occurrence celles appartenant au secteur institutionnel de l’agriculture, sont les principaux commanditaires de travaux sur les espaces agricoles (entretien de parcelles, intégration paysagère de bâtiments agricoles). L’entretien de sentiers de randonnée sur les espaces de circulation est typiquement un service environnemental réalisé sans commanditaire, parce qu’il implique préférentiellement les communes et le conseil général.

c. Commanditaire secondaire

Seuls 40 services environnementaux impliquent un commanditaire secondaire. Parmi ces commanditaires secondaires, de nature assez diverse, émerge la catégorie des communes (19 observations sur 57), celle des EPCI (11 cas) et dans une moindre mesure, celle des associations (6 observations). Les communes sont commanditaires secondaires pour des services environnementaux élémentaires consistant à créer ou entretenir des zones de sport et de loisir de pleine nature. Ce sont principalement des opérations de tonte, de débroussaillage, ainsi que de plantation ou de terrassement. Les 11 opérations pour lesquelles des EPCI sont associés à la commande correspondent principalement aux opérations d’enfouissement de réseau électrique. Il s’agit d’une opération bien particulière : la participation du SIEG à la commande de services environnementaux d’enfouissement de réseaux électrique moyenne ou basse tension, dont le commanditaire principal est la commune. En définitive, les services environnementaux avec des commanditaires secondaires représentent des opérations relativement lourdes sur le plan économique.

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Nous mettons l’accent sur deux résultats : l’origine géographique des usagers et la place des résidents secondaires en tant qu’usagers.

a. Origine géographique des usagers

Les usagers d’origine locale sont les bénéficiaires de 49 % des services environnementaux observés. Les usagers d’origine non locale sont concernés, quant à eux, par 44 % des services environnementaux complets. Ce nombre presque équivalent de services environnementaux concernant usagers locaux et usagers extérieurs ne concerne pas de la même façon les différentes zones étudiées (cf. section 2.6). Enfin, dans 7 % des cas, les services environnementaux n’ont pas d’usager précis. Il s’agit des services environnementaux conçus au sein de certaines politiques agricoles, telles que les opérations groupées d’aménagement foncier (OGAF), pour lesquelles il n’est pas fait mention de l’usager du service environnemental.

b. Une catégorie d’usagers : les résidents secondaires

Présents en nombre important dans les trois zones, les résidents secondaires, souvent originaires de l’Auvergne et domiciliés dans de grandes métropoles, « reviennent au pays » avec en tête une certaine image de leur territoire d’origine. Dans certains cas, ils souhaitent préserver ce cadre, voire le figer. Certains peuvent aller jusqu’à s’opposer à ceux qui sont « restés au pays » et qui veulent « vivre de leur travail », notamment agricole. Dans les zones étudiées, nous avons rencontré des résidents secondaires membres d’associations locales. Les résidents secondaires, surtout lorsqu’ils accèdent à la retraite et bénéficient de plus de temps libre, vivent leur second logement comme une véritable deuxième résidence et non plus comme une résidence alternative (Perrot, de La Soudière, 1998). Nos enquêtes révèlent que les résidents secondaires participent parfois, en tant que bénévoles ou membres d’associations locales, à la production de services environnementaux, soit pour acquérir une certaine légitimité localement, soit pour préserver le cadre de vie qu’ils apprécient. Cabanel (1995) évoque la production de services environnementaux par le citadin qui souhaite « organiser son coin de campagne ». L’encadré qui suit en présente un exemple, identifié dans la zone touristique.

Si l’on suit Facchini (1992), le résident secondaire vient à la campagne pour jouir temporairement d’un paysage rêvé et ainsi préserver ses préférences, tout en acceptant un paysage non désiré le reste de l’année. Le phénomène des résidences secondaires peut être lu à travers le prisme d’un remodelage, non seulement mental mais également physique, des espaces faiblement artificialisés. Cela peut tendre vers la recherche d’un quasi-décor de théâtre et d’une mise en scène de la nature, comme l’évoquent plusieurs recherches sociologiques (Kalaora, 1993 ; Luginbühl, 1991).

Exemple d’implication des résidents secondaires dans la fourniture de services environnementaux

Dans la zone touristique, sur la commune de Chastreix, une association de restauration de vieux chemins a été créée par un résident secondaire, souhaitant faire découvrir aux touristes la beauté du versant sud du Massif du Sancy. L’association a contribué à la réouverture d’anciens chemins communaux et à leur balisage, ces chemins étant abandonnés parce qu’ils n’étaient plus utilisés pour les usages agricoles. Certains de ces chemins ayant été « annexés » par les propriétaires riverains, l’association a rencontré de nombreuses difficultés dans son entreprise, et ce d’autant plus qu’elle est menée par un résident secondaire. À la suite de menaces verbales ou même à la pose de fil de fer barbelé au milieu des chemins dégagés, l’association a dû abandonner le débroussaillage des anciens chemins ruraux.

Ensuite, une médiation a été menée par la commune, pour baliser certains sentiers afin de les faire inscrire au programme départemental des itinéraires de randonnée. Les efforts des membres de l’association locale se sont alors reportés sur l’appui à la commune, de façon plus informelle, lors de l’organisation de festivités locales.

Cet exemple souligne les freins au développement de services environnementaux, les usages locaux n’étant pas toujours compatibles avec l’émergence de nouveaux services environnementaux. L’exemple montre aussi le poids de la médiation institutionnelle dans l’articulation entre les agents économiques locaux et ceux d’origine extérieure, porteurs chacun d’usages différents de l’espace rural. Cela peut expliquer les difficultés non seulement pour initier la production de services environnementaux, mais aussi pour les pérenniser.

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Les biens-supports de services environnementaux font l’objet d’usages relativement diversifiés. En priorité, l’usage agricole l’emporte : 25 % des services environnementaux sont produits sur des biens-supports à usage agricole. Dans ce cas, le produit joint est représenté logiquement par un produit agricole. Il est vrai que nous avons choisi trois zones à la physionomie rurale, où l’usage agricole de l’espace représente plus de la moitié des usages du sol (24 000 hectares sur 46 000). Il est donc logique d’identifier les espaces agricoles comme premiers biens-supports de services environnementaux.

Dans 21 % des cas, les services environnementaux sont produits sur des espaces de circulation. Ce résultat indique le poids des réseaux de communication pour la localisation des services environnementaux. Les voies de communication sont en effet des espaces où différentes catégories d’agents économiques interviennent. La DDE et les communes ont pour mission de les entretenir, mais des associations (pour les chemins ruraux) ou des bénévoles peuvent aussi entretenir ces « points pour voir » (Neuray, 1982).

La troisième catégorie importante est représentée par les espaces résidentiels, biens-supports de services environnementaux dans 18 % des cas.. Si l’on ajoute le petit patrimoine rural au sein des biens-supports résidentiels, on arrive à 28 % des services environnementaux, ce qui traduit la place importante des actions concernant le cadre de vie résidentiel dans les zones étudiées. En ayant privilégié les services environnementaux concernant le cadre de vie résidentiel, il est logique de retrouver une présence importante des services environnementaux sur les biens-supports résidentiels. Mais ils ne sont pas non plus sur-représentés. Cela montre

la diversité des services environnementaux et le fait qu’ils touchent des biens-supports diversifiés

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Nous avons identifié les principaux régimes de propriété qui concernent les biens-supports de services environnementaux. Il s’agit de la propriété publique, la propriété privée et de la propriété sectionnale ⁵².

Les espaces de propriété publique sont le support de 54 % des services environnementaux. En revanche, les espaces de propriété privée sont concernés par 38 % des services environnementaux. Ce résultat est important : il traduit le gradient des services

environnementaux selon le degré de publicisation du bien-support. Les espaces de propriété

publique, pour lesquels les agents économiques impliqués dans le service peuvent plus facilement s’entendre avec le propriétaire (public), sont privilégiés. Il est d’ailleurs cohérent de trouver un nombre important de services environnementaux à dimension collective sur des biens-supports de propriété publique. Les espaces de propriété publique, biens-supports de services environnementaux à dimension collective, sont ainsi privilégiés par les acteurs et institutions prenant part aux services, probablement parce qu’ils ne suscitent pas de tensions entre usages alternatifs. Tout au moins, les éventuelles tensions peuvent être régulées ou atténuées en interne, au sein de la structure publique ayant la charge de la catégorie de bien-support.

Les biens-supports de propriété privée sont également présents en nombre relativement important, essentiellement grâce aux services environnementaux conduits sur les espaces agricoles. Les autres types d’espaces privés ne sont pas (ou peu) des supports de services environnementaux à dimension collective.

Enfin, il demeure le cas particulier des biens-supports de propriété sectionnale. En effet, ils représentent 8 % des biens-supports de services environnementaux. Ce résultat, bien que contingent des observations réalisées dans un département où la propriété sectionnale est très développée, mérite d’être souligné. En effet, les ayants droit d’une section de commune peuvent trouver un terrain d’entente pour produire des services environnementaux à dimension collective, alors que la gestion des sections est souvent très compliquée. Les ayants droit voient leur intérêt à accepter ce service sur un espace qui, souvent, part en friche (pour les estives) ou tombe en ruine (pour le petit patrimoine).

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Dans ce paragraphe, nous cherchons à éclairer la question suivante : la production de services environnementaux est-elle influencée par le fait que le bien-support soit soumis à une protection réglementaire ⁵³ particulière ?

Dans la zone étudiée, 18 % des services environnementaux concernent des biens-supports qui sont l’objet d’une réglementation spécifique liée aux monuments historiques ou aux paysages. À partir de relevés cartographiques, nous avons identifié environ 2 700 hectares classés au titre du paysage sur la zone d’étude. Notons que les politiques paysagères y sont relativement anciennes : le classement au titre du paysage du lac Pavin à

52. La section d’une commune est une entité infra-communale très présente en Auvergne. Il s’agit d’une forme de propriété commune portant sur un bien-support ancré sur le sol (four à pain, forêt, estives). La propriété n’est pas attachée à des individus mais à la personne morale que représente la communauté villageoise.

53. Cette protection peut être liée aux monuments historiques (site inscrit à l’inventaire des monuments historiques, périmètre des 500 mètres autour d’un monument) ou au paysage (monument naturel inscrit ou classé à l’inventaire).

Anastaise remonte par exemple à 1939. Ces 2 700 hectares représentent 6 % de la superficie totale de la zone étudiée (46 000 hectares environ). Avec 18 % des services environnementaux sur 6 % de la superficie totale, il apparaît clairement que les agents ont privilégié des services environnementaux sur les espaces classés. Cela semble confirmer la dichotomie paysagère établie entre espaces ordinaires et espaces remarquables, soulignée par Luginbühl (1989).

Deux raisons peuvent être avancées. D’une part, les services environnementaux permettent la mise en valeur de certains sites remarquables pour l’accueil du public. D’autre part, ils peuvent être utilisés pour limiter la dégradation d’un site (naturel) remarquable en permettant une segmentation des usages. Nous verrons dans le chapitre V (section 5) que c’est ce qui a été privilégié dans le site classé des gorges de la Monne.

En complément des observations concernant les protections paysagères et patrimoniales, nous abordons celles liées à la préservation de la nature. 5 % des services environnementaux concernent des biens-supports protégés au titre de la nature (Natura 2000, ZNIEFF). Il est logique de trouver ici un nombre plus limité de services environnementaux que pour le paysage et le patrimoine, car nous avons focalisé notre champ d’étude sur l’environnement vu selon une définition anthropocentrique. Pour expliquer la présence de services environnementaux sur ces biens-supports, il faut penser aux différents dispositifs publics qui concernent l’acceptabilité sociale des dispositifs de protection de la nature, porté par le secteur institutionnel des milieux naturels. Il en va ainsi de la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles (TDENS) dont l’objet est certes de favoriser la protection des espaces naturels, mais aussi de les faire découvrir au public. Les conseils généraux sont tenus d’ouvrir au public les zones naturelles sensibles qu’ils ont acquises grâce à la TDENS.

Plus globalement, l’équilibre entre mise en valeur paysagère et protection naturaliste se révèle souvent particulièrement difficile à trouver. En effet, cet équilibre est par nature instable, puisque l’accès du public induit des effets d’encombrement, susceptibles de dégrader le bien environnemental (Kalaora, 1999). Ces effets d’encombrement, possibles pour tout bien-support, sont accentués lorsque le support est préservé au titre de la nature, parce que la fréquentation touristique à la suite de la mise en valeur paysagère peut induire la dégradation, voire la destruction de l’habitat naturel. Par exemple, le Massif du Sancy, sur notre zone d’étude, est un site naturel extrêmement fréquenté par les touristes et les randonneurs, à tel point que dans certaines zones, le passage des visiteurs a provoqué une forte érosion. C’est une des motivations des agents locaux pour les services environnementaux de restauration des pelouses.

En définitive, la protection et les différents zonages (paysage, patrimoine, nature) dans les espaces ruraux constituent un facteur important du développement des services environnementaux.

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D’après le tableau 20, les agriculteurs interviennent sur leurs espaces productifs (parcelles agricoles et bâtiments) dans la quasi-totalité des cas. Ils sont parmi les principaux intervenants sur les « points à voir » (Neuray, 1982), alors que d’autres catégories de prestataires (associations et communes) agissent de façon plus marquée sur les « points pour