Révolution théorique : le renversement des paradigmes selon Fraser 62

A competência do Chefe de Governo para a emanação do veículo normativo de urgência encontra raias nos requisitos constitucionalmente firmados, a saber, a relevância e urgência, nos termos do art. 62, e nos próprios princípios que cercam a atividade normativa em um Estado Democrático de Direito. Humberto Bergmann Ávila acrescenta literalmente:

75 _{TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 844 apud VEGA,} Sissi Andrade Macedo. Medidas provisórias: regime de tramitação e sobrestamento da pauta. Jus Navigandi, Teresina, a. 8, n. 321, 24 mai. 2004. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5285>. Acesso em: 23.11.05.

76 _{No Presidencialismo o Chefe de Governo apenas perderá seu cargo em caso de cometimento de crime de} responsabilidade, cuja sanção penal é o impeachment.

Enfim, interpreta-se a competência constitucional de editar Medidas Provisórias como se fora um poder político e não, antes de mais nada, uma

competência juridicamente delimitada. [...] limitado formal e materialmente

pelos princípios constitucionais que regulam a atividade normativa do Estado e pelas regras que resguardam os direitos de liberdade e de propriedade do indivíduo78_.

Do exposto, infere-se que a exegese aplicada à ação normativa do Executivo será sistemática, não se restringido a um único dispositivo da Lei Fundamental, mas, ao inverso, levando em conta que este se encontra inserido num sistema normativo hierarquizado.

Portanto, a análise do significado dos requisitos habilitantes de urgência e relevância (ponto nevrálgico das discussões que as medidas provisórias ensejam) levará em conta as opções valorativas da Lei das Leis. Inicialmente, consigne-se que tais termos guardam larga fluidez semântica, pelo que são cunhados de conceitos indeterminados. Na Ciência Jurídica, em razão da impossibilidade de o legislador prevê em minúcias certas condutas, usa-se amplamente tais conceitos amplos, v.g., “valor histórico”, “notável saber”, “reputação ilibada”.

Negar qualquer significação a tais vocábulos é negar sua natureza, é afirmar não serem palavras, pois todas as palavras trazem em si uma significação. Celso Antonio Bandeira de Mello tece claras considerações expositivas sobre a matéria:

A circunstância de a relevância e urgência serem – como efetivamente o são – conceitos “vagos”, “fluidos”, “imprecisos”, não implica que lhes faleça densidade significativa. Se dela carecessem, não seriam conceitos e as expressões com que são designados não passariam de ruídos ininteligíveis, som ocos, vazios de qualquer conteúdo, faltando-lhes o caráter de palavras, isto é, de signos que se remetem a um significado.79

O que a imprecisão destes termos conduz é a existência de uma zona limítrofe em que haverá sérias dificuldades em se determinar a aplicabilidade do conceito. Portanto, ladeando essa zona de imprecisão há “‘zona de certeza positiva’ compreensiva das hipóteses em que é

78 _{ÁVILA, Humberto Bergmann. Medida provisória na Constituição de 1988. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris} Editor, 1997, P. 24

79

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Perfil Constitucional das Medidas Provisórias. Revista de Direito Público, n. 95, p. 31 -32.

induvidosa sua abrangência pelo conceito, e uma ‘zona de certeza negativa’, em que é induvidosa sua inaplicabilidade.”80 Destarte, é nos caos de certeza negativa ou positiva o Judiciário irá atuar.

Especificamente, a doutrina compreende a relevância, analisada em consonância com o inteiro sistema normativo, como um conceito a justificar a adoção de MPs em “ante casos graves, ante interesses invulgarmente importantes”81 e “grau de relevância também excepcional, extremo, absolutamente fora dos parâmetros ordinários”.82 Não é a relevância das leis, mas a premência de uma situação extraordinária, completamente apartada da normalidade.

Urgente, para fins de atuação normativa executiva, é o que não pode aguardar a trâmite legislativo de urgência, previsto no art. 64, hoje ultimados em certa de 100 dias, de modo que se ergue, quanto à urgência, critério perfeitamente objetivo, e por tal, claramente aferível pela via jurisdicional.

Recorde-se que é uma verdade jurídica consagrada que não há palavras inúteis na lei. Portanto, privar tais significantes de conteúdo seria afirmar a inutilidade de o legislador constituinte tê-los expresso no texto da Lei Maior.

Enfatize-se que se trata de competência discricionária, pois mesmo em caso de concurso das condições objetivas, o Presidente poderá editá-las, não se encontrando vinculado. Assim, mesmo que as condições se apresentem, o Chefe do Executivo circunscrito à sua análise de conveniência e oportunidade, optar por não se valer daquela competência.

Como exposto, em um Estado Democrático de Direito os indivíduos só terão sua liberdade limitada mediante leis previamente debatidas e votadas por um Parlamento que espelha a pluralidade social, posto que eleito através do sufrágio universal para representarem as mais diversas correntes da sociedade. Assim, o princípio democrático oferece limite à ação normativa

80 _{MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Controle Jurisdicional dos pressupostos de validade das Medias Provisórias.} RT ano 87, v. 758, dez 1998, p. 12.

81 _{MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Perfil Constitucional das Medidas Provisórias. , p. 29} 82 _{NIEBUHR, p. 93.}

do Executivo. Há estreita conexão entre os princípios democrático e da legalidade. São as palavras do ilustre Humberto Bergmann Ávila:

[...] ao acentuar a participação dos cidadãos nas decisões políticas, a Constituição Federal estabelece o procedimento legislativo como meio capaz de incorporar essa dimensão pluralista e participativa (preâmbulo e art. 1°, V), exteriorizada pela pluralidade de interesses e partidos político que compõem esse conjunto de atos.83

Assim, a legalidade é a regra no sistema normativo e a medida provisória é exceção, pois a lei é como meio de salvaguarda da democracia e dos direitos fundamentais. Ora, é premissa jurídica inquestionável que se à exceção dá interpretação restrita. Ademais, o fato de o mecanismo legislativo de o Governo ter sido trasladado de um contexto parlamentar, torna a exegese do instituto por mais apertada, já que no sistema presidencialista o Chefe do Executivo não se submete à censura de ter revogada a confiança que lhe deposita o Parlamento em caso de rejeição de decretação legislativa de urgência, além de não haver aqui a prévia ratificação de um colegiado de Ministros à emanação daquela norma.

A publicidade é elemento essencial da prática democrática, em virtude da qual os indivíduos sabem de antemão o que está ocorrendo no campo político-legislativo, e apenas a legalidade estrita supre essa exigência, ao passo que os efeitos imediatos à publicação da MP excluem a participação representativa.

No Legislativo a legitimidade representativa é amplamente maior que no Executivo, que não é dotado de representatividade direta. A Separação dos Poderes, princípio fundamental, condiciona o uso da normatização provisória, pois esta não poderá quebrar a harmonia e independência entre os Podres da República.

3. A CRISE NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

3.1. Abuso na edição de Medidas Provisórias

Apesar de a Carta Magna vigente oferecer limitações formais e materiais à expedição de Medidas provisórias, a voz da doutrina ecoa em uníssona ao afirmar que, desde 1988, tem-se utilizado esse instrumento normativo excepcional de modo absolutamente desregrado, gerando efeitos deletérios ao regime democrático.

O Chefe de Governo tem excedido largamente a competência legislativa para regular todo o tipo de assunto, até os desprovidos da mais singela urgência e por vezes de extraordinária relevância para o interesse público84. Basta recordar a MP n.207, de 13 de agosto de 2004, que conferia o status de Ministro de Estado ao Presidente do Banco Central do Brasil, cuja expedição ocorreu para, em virtude das denúncias de cometimento de irregularidades, o então presidente do Bacen gozasse de foro privilegiado, submetendo-se à jurisdição do STF.

Ora, ao passo que a previsão dos requisitos habilitantes de “relevância” (compreendida como extraordinária, posto que todo assunto de interesse público é relevante) e “urgência” (entendido como urgente pela doutrina majoritária o que não pode aguardar o trâmite de projeto de lei em regime de urgência nos moldes do art. 64, §1º), tem-se disciplinado mediante a legislação extraordinária matérias que, flagrantemente escapam ao conceito de “emergência legislativa”.

Os dados estatísticos impressionam a quem não se encontra informado sobre a seriedade das circunstâncias. Entre 1988 e 2001 foram editadas 6.102 medidas provisórias (originárias e reedições)85, ao passo que entre 1989 e 1998 o Legislativo gerou 16.217 projetos,

84

Inumeráveis os exemplos de MPs que, mesmo aos olhos do leigo, desrespeitam o requisito de urgência. Vale citar alguns casos: MP 2.168-40 de 06 de setembro de 2001 que institui a Política Nacional do Cinema, MP 2.125-12, de 26 de janeiro de 2001 que instituiu a gratificação de incentivo à docência; MP n.2175-29, de 24 de agosto de 2001 que reestrutura a carreira de auditor e MP 274 de 29 de dezembro de 2005 que aprovou o Plano Nacional de Aviação.