Résumé des commentaires de la Régie des alcools, des courses et des jeux

2.79 Toutefois, la RACJ exerce un contrôle insuffisant sur les activités de tirage, plus particulièrement en ce qui a trait à l’utilisation appropriée des profits. Ainsi, dans 3 des 10 dossiers examinés, l’OSBL n’a pas rapporté ce qu’il a fait de tous les profits. Par exemple, un organisme a réalisé, de 1998 à 2001, 1,8 million de dollars de profit net ; cependant, d’après ses rapports dont le dernier remontait au 20 décembre 2001, seulement 825 000 dollars ont été utilisés. Pourtant, selon l’examen des états financiers de l’organisme datés du 14 septembre 2001, soit après la tenue des tirages, l’actif net n’était plus que de 277 821 dollars. Les profits ont été dépensés en grande partie, mais la RACJ ignore à quelles fins. Dans d’autres cas, le titulaire de licence remet des sommes à d’autres OSBL qui, eux, ne rendent pas compte de leur utilisation.

2.80 De plus, la Régie vérifie rarement l’exactitude des informations fournies par les OSBL sur les tirages effectués. Malgré la limite de rendement imposée, des licences sont délivrées à des organismes qui ne remplissent pas cette obligation depuis plusieurs années, tandis que d’autres essuient un refus pour la même raison. Tout comme pour les bingos, certaines décisions administratives d’accorder une licence, malgré le fait qu’un OSBL ne se conforme pas aux règles, ne sont pas suffisamment documentées pour nous permettre d’apprécier leur valeur.

2.81 Nous avons recommandé à la Régie des alcools, des courses et des jeux

• de s’assurer que les détenteurs de licences respectent l’ensemble des règles sur les bingos et les tirages ;

• de mieux documenter les décisions lors de la délivrance de licences.

2.82 Résumé des commentaires de la Régie des alcools, des courses et des jeux

« La Régie est en accord avec les recommandations formulées par le Vérificateur général. » Elle indique qu’« il est important de bien situer la clientèle OSBL à qui sont délivrées des licences de bingo et de tirage. Ces organismes œuvrant à des fins charitables et humanitaires, dont la gestion est assumée majoritairement par des bénévoles, ont peu de personnel permanent et un taux de roulement élevé. Ainsi, les différents suivis avec les organismes gouvernementaux sont difficiles puisque, souvent, les personnes responsables d’une demande de licence ont quitté l’organisme lorsque les contrôles requis sont exigés.

Ce constat a amené la Régie à adopter un rôle d’accompagnateur par lequel elle s’est donné comme mandat de leur permettre d’atteindre leurs objectifs de financement. »

Au regard des constats soulevés, la Régie a déjà accompli plusieurs actions. Elle a mis en place un nouveau programme de vérification, qui concerne l’utilisation des fonds dans le secteur du bingo. En février 2003, elle a adopté un plan de communication dans lequel la révision des guides et des formulaires est prévue. Actuellement, elle prépare un nouveau système de contrôle quant à l’intégrité des transactions dans les salles de bingo.

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Des licences de tirage sont délivrées, même si les organismes ne respectent pas certaines conditions.

« L’éventuelle implantation de nouveaux systèmes d’information intégrés et plus performants aidera grandement la Régie à mieux desservir ses clientèles et à constituer des dossiers plus facilement utilisables. »

Pour les tirages, « la Régie effectue un resserrement de ses contrôles pour s’assurer que les fonds sont bien utilisés pour les projets soumis lors de la demande ».

Gestion des programmes de subventions

2.83 Les subventions aux OSBL contribuent à l’atteinte des objectifs gouvernementaux.

Parfois, les revenus de subventions revêtent une importance telle que l’obtention de ces subventions est, pour l’OSBL, une question de survie.

2.84 Nous avons vérifié 15 mesures d’aide auprès du MAMM, du MCC, du MCE, du MFER, du MRI et du CALQ. La valeur des subventions quant aux mesures d’aide vérifiées est, pour l’année 2001-2002, d’environ 145 millions de dollars. En outre, certaines subventions totalisant 120 millions de dollars consistent en des engagements de financement. Nous avons aussi vérifié des dossiers des années 2000-2001 et 2002-2003. De plus, nos travaux ont concerné 4 OSBL qui ont reçu 421,5 millions de dollars du gouvernement en subventions de 1995 à 2002, soit la Fondation du patrimoine religieux du Québec, la SDER, la SEMIQ et VRQ.

2.85 Les entités (ministères, organismes et OSBL) qui redistribuent les fonds publics à d’autres bénéficiaires doivent administrer leurs mesures d’aide de manière efficace. Or, l’administration des programmes de subventions vérifiés est dans l’ensemble déficiente au regard de plusieurs aspects. La majorité des entités n’ont pas mis sur pied les procédés qui leur permettraient de s’assurer que la gestion des mesures d’aide, plus particulièrement en matière de conception des programmes, d’attribution des subventions, de suivi et de reddition de comptes, est efficiente et efficace.

2.86 Le tableau 1 présente notre évaluation de la gestion que font les entités vérifiées des mesures d’aide.

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Administration déficiente des mesures d’aide aux OSBL.

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TABLEAU 1

ÉVALUATION DE LA GESTION DES MESURES D’AIDE*

• Conception du programme

Suivi du respect des obligations de l’OSBL et reddition de comptes

Précision et pertinence des critères de sélection

Signature d’une entente de subvention

Existence d’attentes précises et mesurables signifiées par écrit Utilisation d’un formulaire

de demande standard s.o. s.o. s.o. s.o.

s.o.

MRI CALQ Fondation du patrimoine

relig ieux du Québec

SDER SEM IQ

VRQ

Conception des programmes

2.87 Les programmes doivent comporter des objectifs précis et mesurables ainsi que des cibles et des indicateurs permettant d’évaluer les résultats atteints. Or, les objectifs sont définis dans des termes très généraux, les résultats attendus ne sont pas décrits et aucun indicateur de performance n’est élaboré. Pareille situation ne favorise aucunement une gestion axée sur les résultats.

2.88 Par exemple, le MAMM, par l’intermédiaire du Fonds de développement de la métropole, est allé de l’avant avec un programme dont l’objectif est de «supporter la réalisation d’études ou de projets de développement structurants, et ce, sans se substituer aux programmes existants dans les autres ministères ou organismes du gouvernement ». Cet objectif étant défini en termes peu restrictifs, il est facile de conclure que l’argent investi en a permis la réalisation.

2.89 La Fondation du patrimoine religieux du Québec, un OSBL qui bénéficie de sub-ventions du MCC, offre un autre exemple en la matière. Cette fondation administre un programme qui a comme objectif de « soutenir financièrement les initiatives en vue de la restauration d’édifices du patrimoine religieux ainsi que du mobilier et des œuvres d’art d’intérêt patrimonial qu’ils renferment ». Compte tenu de cet objectif très général, une multitude de projets sont admissibles au programme. De fait, on estime à environ 3000 le nombre d’édifices pour lesquels une aide pourrait être accordée. Depuis 1995, on a soutenu financièrement 760 édifices religieux afin que soient effectués des travaux de réfection ; 184 œuvres d’art ont également été restaurées. Jusqu’à ce jour, le gouvernement a injecté dans ce programme plus de 120 millions de dollars. Or, on ignore dans quelle mesure l’objectif est atteint et s’il faudra affecter des sommes supplémentaires à ce programme pour y parvenir.

Pour les 13 dossiers vérifiés, les travaux de restauration étaient partiels, compte tenu de l’ampleur des travaux à réaliser et du fait que ceux-ci ne garantissaient pas la viabilité des édifices. Pareille situation est d’autant plus inquiétante qu’à l’heure actuelle, la Fondation ne dispose pas d’un inventaire complet des édifices religieux. À plus forte raison, elle ne possède pas de hiérarchisation de ces édifices en fonction de leurs besoins de restauration et de leur importance patrimoniale à l’échelle du Québec.

2.90 Nous avons recommandé aux ministères, à l’organisme ainsi qu’aux orga-nismes sans but lucratif d’assortir les mesures d’aide d’objectifs précis et mesurables, de déterminer des cibles et d’élaborer des indicateurs afin d’évaluer les résultats.

Processus d’attribution

2.91 Le processus d’attribution des subventions doit s’appuyer sur les principes de transparence, d’objectivité et d’équité. Les entités doivent donc concevoir et mettre en place les outils appropriés pour pouvoir respecter ces principes. À ce titre, il est important de définir des critères d’admissibilité, c’est-à-dire des

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Objectifs très généraux et absence d’indicateurs de performance.

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conditions préalables à l’admission, et de sélection des projets en rapport avec les objectifs du programme. L’utilisation d’un formulaire de demande d’aide standard donne la possibilité, entre autres, de faire connaître les préalables aux requérants et d’assurer aux entités une meilleure uniformité de l’information reçue. De plus, les décisions de financer des projets doivent être bien étayées et fondées sur des analyses complètes, dans lesquelles les risques sont pris en compte.

2.92 Toutes les entités vérifiées ont déterminé des critères d’admissibilité et plusieurs ont utilisé un formulaire de demande standard. Par contre, elles n’ont pas élaboré de critères de sélection précis et pertinents. Pourtant, l’application de tels critères, en permettant de juger si les décisions prises sont objectives, garantit l’uniformité dans le traitement des demandes et le respect de la transparence.

2.93 Nos travaux montrent également que les décisions d’accorder de l’aide ne sont pas appuyées par des documents d’analyse pertinents et suffisants. De fait, les analyses sont absentes ou incomplètes en ce qui concerne tous les programmes examinés ; par conséquent, les décisions d’approuver l’attribution de subventions ne sont pas suffisamment justifiées. Dans la plupart des dossiers, il n’y a pas d’information sur la capacité des demandeurs à exécuter le projet. En outre, le besoin de financement n’est pas démontré.

2.94 Par exemple, tous les dossiers de la SEMIQ que nous avons examinés sont incom-plets, car les décisions ne sont pas soutenues par des analyses suffisamment détaillées. Cette faiblesse dans le processus d’attribution de l’aide n’est pas étrangère au fait que trois des projets examinés, qui ne satisfont pas aux critères d’admissibilité, ont reçu des subventions, pendant qu’un autre, pourtant admissible, a été refusé.

2.95 Le MAMM, par l’intermédiaire du Fonds de développement de la métropole, a également affecté des sommes dans un projet de construction d’une résidence pour étudiants sans faire les analyses adéquates. Ainsi, nous n’avons trouvé ni avis sectoriel ni étude de la capacité de l’OSBL à exécuter le projet puisqu’il n’y avait pas de confirmation de la part des partenaires financiers. Cet OSBL a fait une demande au Fonds pour obtenir une aide de 5 millions de dollars ; un montant de 3 millions a été autorisé. Le projet, qui devait entraîner à l’origine, soit en mars 2000, des dépenses de 12,5 millions de dollars, a été réévalué à 21 millions de dollars en octobre 2001. Le Fonds a donc versé une somme supplémentaire de un million de dollars. Malheureusement, en février 2002, les travaux ont dû être interrompus, faute de capital. L’OSBL s’est retiré du projet et, pour le terminer, le gouvernement s’est engagé à ajouter 5 millions de dollars au moyen d’un autre programme de subventions.

2.96 Pour sa part, le MFER, par le Programme d’appui au financement d’infrastructures, a alloué une somme de 20 millions de dollars à un OSBL œuvrant dans le domaine de la recherche scientifique afin de lui permettre d’agrandir ses installations. Un des critères servant à analyser la demande est « la capacité de l’établissement de

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Analyses absentes ou incomplètes lors de l’attribution de l’aide.

prendre en charge les coûts de fonctionnement récurrents ». L’aide a été accordée, bien que la capacité de l’OSBL à prendre en charge les coûts de fonctionnement n’ait pas été démontrée. Notons que le MFER supporte depuis plusieurs années la plupart des dépenses de fonctionnement de cet OSBL. À l’heure actuelle, le projet est en cours de réalisation, même si l’on ignore toujours qui paiera les frais de fonctionnement supplémentaires.

2.97 Par ailleurs, les analyses effectuées devraient être plus approfondies dans le cas où des risques importants sont présents. À ce titre, certains OSBL subventionnés, qui ont un chiffre d’affaires élevé, transigent avec des entreprises privées dont les actionnaires sont également les administrateurs des OSBL. Or, le risque quant à la valeur des opérations commerciales effectuées et au bien-fondé des transactions réalisées entre ces OSBL et les compagnies privées apparentées est plus élevé. En dépit de cela, nous avons observé que les entités vérifiées ont versé d’importantes sommes à ces OSBL sans chercher à obtenir des renseignements à ce sujet.

2.98 Ainsi, la SEMIQ a accordé des subventions à des OSBL qui effectuent des transactions avec des compagnies privées qui leur sont apparentées. Pourtant, elle n’a pas obtenu d’information sur ces transactions dont la valeur représente des montants significatifs et n’a pas évalué leur incidence sur la situation financière des OSBL. Cette évaluation est essentielle puisque l’un des critères d’admissibilité à l’aide financière est que le total des dépenses d’exploitation doit dépasser un certain seuil. La valeur des transactions qu’un OSBL effectue avec une compagnie apparentée permet d’augmenter le total de ces dépenses.

2.99 Nous avons aussi remarqué que, dans la plupart des dossiers examinés, le montant accordé n’a pas été justifié de façon adéquate puisque les entités n’ont pas précisé les critères sur lesquels les décisions de financement devraient reposer. Elles n’ont pas non plus évalué quelle incidence aurait un financement moindre que celui demandé sur les résultats du projet.

2.100 À titre d’exemple, le CALQ a mis en place un processus d’évaluation des dossiers par les pairs. Malgré cela, les analyses justifiant l’attribution des subventions sont insuffisantes, plus particulièrement pour soutenir les sommes versées. Ainsi, dans le cadre de son programme Aide aux projets de production et au fonctionnement des organismes de musique, des subventions totalisant 12,5 millions de dollars ont été accordées en 2001-2002 sans que les analyses ne permettent de motiver les sommes allouées. Les montants sont plutôt reconduits d’année en année selon une base historique.

2.101 Lors de l’attribution de subventions, les entités qui allouent les sommes sont tenues de s’assurer que les droits et les obligations des parties sont bien précisés.

À cet égard, il est souhaitable qu’une entente concernant les modalités de versement et d’attribution de la subvention soit signée par les parties. Cette entente doit aussi contenir les clauses, suffisantes et nécessaires, stipulant leurs droits et leurs obligations, notamment en matière de reddition de comptes. De plus,

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elle doit favoriser un bon suivi des projets subventionnés. Ainsi, on doit notamment trouver dans chaque dossier les éléments suivants : un engagement écrit du bénéficiaire selon lequel il accepte les conditions et les modalités et s’engage à les respecter ; un droit d’accès aux renseignements pertinents que le bénéficiaire détient ; des dispositions explicites confirmant le droit au remboursement de la subvention ; des clauses garantissant le droit de procéder à certains contrôles ou vérifications auprès du bénéficiaire.

2.102 Or, malgré les sommes en jeu, il n’y a pas d’entente signée relativement à 42 p. cent des mesures d’aide que nous avons examinées. D’autre part, certaines ententes ne contiennent pas toujours les conditions essentielles pour permettre aux entités de s’assurer que l’aide accordée sera utilisée aux fins prévues. Peu d’entités ont élaboré des ententes dans lesquelles sont précisés les devoirs des bénéficiaires. De plus, même si nous avons relevé des modalités qui fixent notamment un échéancier des versements pour 79 p. cent des mesures d’aide examinées, seulement 10 p. cent des mesures sont accompagnées d’attentes précises et mesurables. Pourtant, plusieurs entités ont tendance à reconduire, année après année, l’aide apportée aux OSBL.

2.103 Nos travaux révèlent aussi que le MAMM, par l’intermédiaire du Fonds de développement de la métropole, a signé avec des bénéficiaires des ententes dans lesquelles certaines clauses, comme celles relatives aux dépenses admissibles, ne sont pas définies. De fait, on ne doit pas, au moyen du Fonds, soutenir finan-cièrement les dépenses liées au fonctionnement des OSBL pour une période excédant trois ans. Au-delà de cette période, le Fonds peut servir à couvrir cer-taines dépenses précises de ces organismes. Ainsi, des OSBL ayant reçu de l’aide pour leur fonctionnement depuis trois ans ne devraient plus avoir droit à ce type d’aide; néanmoins, ils reçoivent encore des subventions sans que dans les ententes il soit précisé quelles sont les dépenses admissibles.

2.104 Nous avons recommandé aux ministères, à l’organisme et aux organismes sans but lucratif qui versent des subventions

• d’élaborer des critères de sélection adéquats et de les appliquer ;

• de mettre en place les mécanismes nécessaires pour s’assurer que les analyses des demandes d’aide sont complètes et rigoureuses et que les décisions sont soutenues par une documentation suffisante ;

• de s’assurer que tous les éléments pertinents sont pris en compte dans la détermination du montant de la subvention ;

• de signer, lors de l’attribution de subventions, des ententes précisant notamment les droits et les obligations des parties ;

• de fixer des attentes précises et mesurables aux bénéficiaires.

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Absence d’entente signée pour 42 p. cent des mesures d’aide examinées.

Suivi des subventions

2.105 Étant donné l’importance des sommes versées à titre de soutien financier, les entités doivent effectuer un suivi adéquat des projets subventionnés en fonction, notamment, des modalités prévues dans les ententes entre les parties. Ce suivi permet, entre autres, de s’assurer que l’on a obtenu les résultats escomptés et que l’aide sert aux fins prévues.

2.106 Nous avons remarqué que la qualité et le degré de pertinence des rapports demandés aux bénéficiaires de subventions varient d’un programme à l’autre. En ce qui concerne certains programmes, des rapports adéquats, tels que des plans d’affaires, des rapports d’activité ou des états financiers vérifiés, sont exigés ; pour d’autres, seuls les états financiers sont requis. Dans ces derniers cas, l’information est insuffisante pour apprécier l’utilisation de l’aide accordée.

2.107 Dans l’ensemble, force est de constater que le suivi des projets subventionnés manque de rigueur. Effectivement, même lorsque des rapports sont obtenus ou que des représentants des entités qui accordent les subventions assistent aux réunions du comité de direction ou à celles du conseil d’administration de l’OSBL bénéficiaire, il n’y a pas de documentation concernant les analyses des rapports ni de compte rendu des réunions. Ce manque de rigueur est d’autant plus préoccupant que les OSBL, la plupart du temps, reçoivent année après année de l’aide financière relative aux mêmes programmes.

2.108 Par exemple, plusieurs ministères se sont regroupés afin d’attribuer une aide totale de 11,5 millions de dollars à un OSBL dont l’objectif est de «mettre en valeur et promouvoir une image moderne du Québec en vue de consolider les réseaux d’échanges entre le Québec, New York et les États-Unis». Un comité de supervision a été formé pour, entre autres, assurer le suivi de l’ensemble des activités et pour vérifier si ce qui a été décidé est mis en œuvre dans les délais et les termes prévus.

Même si plusieurs rapports financiers ont été obtenus, nous n’avons pas trouvé dans le dossier les analyses justifiant les décisions adoptées par ce comité. En outre, il n’y avait pas de rapport détaillé sur l’utilisation de l’aide financière et sur les résultats des activités qui ont été réalisées.

2.109 Parmi les contrôles que les personnes qui gèrent des programmes d’aide financière doivent mettre en place, ceux concernant les débours sont sans contredit très importants. Un de ces contrôles consiste à vérifier si les versements sont autorisés par une personne responsable. Un autre vise à s’assurer que ces versements se font en fonction des besoins de liquidités de l’OSBL et qu’ils sont appuyés par des pièces justificatives appropriées (plan d’affaires, budget prévisionnel, états financiers, contrats, factures, etc.), qui ont été déterminées au moment de l’attribution de l’aide.

2.110 Les dossiers que nous avons vérifiés comportent tous les autorisations requises

2.110 Les dossiers que nous avons vérifiés comportent tous les autorisations requises