Le régime juridique des musées des collectivités territoriales et de leurs collections

114. Le régime juridique d’un musée rattaché au domaine public d’une collectivité territoriale,

de même que le régime juridique de ses collections, est dominé par les principes d’insaisissabilité, d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité de ces biens. Ces principes découlent d’une tradition historique, puis jurisprudentielle. Ils ont été entérinés par le législateur.

L’inaliénabilité du domaine public remonte au moins à l’édit de Moulins de 1566 qui avait pour objet d’assurer la conservation et la non-dilapidation des biens de la Couronne349. Ce principe existait depuis le XIVème siècle, et, depuis le règne de Charles V, il était rappelé dans le serment du Sacre. Les lois révolutionnaires ont transféré les biens de la Couronne à la Nation, et leur ont conféré un caractère aliénable. L’inaliénabilité moderne est fondée, depuis le XIXème siècle, sur la théorie selon laquelle la domanialité publique ne peut être garantie sans une complète inaliénabilité des biens en question : c’est la théorie de l’affectation, dégagée par les domanistes, et notamment par le philosophe Pierre-Joseph Proudhon350. L’imprescriptibilité, est le principe selon lequel aucune possession utile ne peut être exercée sur le domaine public. Il est lié au principe d’affectation et donc à l’inaliénabilité du domaine public.

Aujourd’hui le code général de la propriété des personnes publiques donne une base légale aux principes d’inaliénabilité, d’insaisissabilité et d’imprescriptibilité351. À ces dispositions peuvent s’ajouter des règles spécifiques, dues à la qualité et au caractère intrinsèque des biens en question : c’est le cas notamment pour les musées (a) et leurs collections (b).

349 _{Sur la question de l’inaliénabilité des biens de la Couronne, voir LENIAUD Jean-Michel, Les archipels du}

passé, le patrimoine et son histoire, 2002, Fayard, pp. 57-85.

350 _{Pierre-Joseph Proudhon (1809 - 1865) : journaliste, économiste, philosophe et sociologue français. Il fut le} premier à se qualifier d’anarchiste.

351 _{Article L. 2311-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les biens des personnes}

publiques mentionnées à l’article L. 1 sont insaisissables ».

Article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les biens des personnes publiques

91

a. La règlementation domaniale relative aux musées

115. Outre les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques (α), les

musées des collectivités territoriales peuvent être soumis à la réglementation relative aux monuments historiques (β). Par ailleurs, leur qualité de biens immobiliers dédiés à l’intérêt général et ouverts au public implique le respect de dispositions spécifiques (γ).

α. L’application des règles posées par le code général de la propriété des personnes publiques

116. Les principes d’inaliénabilité, d’insaisissabilité et d’imprescriptibilité s’appliquent aux

immeubles appartenant aux collectivités territoriales, ce qui sous-entend que ces biens appartiennent au domaine public de la collectivité territoriale qui en est responsable. Or, l’entrée d’un bien dans le domaine public se fait sous condition de classement ou d’affectation, c’est-à-dire par le biais d’un acte formel par lequel la personne publique décide qu’un bien fait partie de son domaine public. Cet acte doit en principe prendre la forme d’un acte juridique. Si aucun texte ne prévoit la forme de cet acte juridique, un acte de l’organe de la collectivité publique ayant compétence pour assurer la gestion du domaine public suffit. On peut donc se contenter de l’acte de l’assemblée délibérante décidant de l’ouverture d’un musée dans un bâtiment spécifique.

Par ailleurs, l’affectation doit également être de fait, c’est-à-dire que le bâtiment doit effectivement être affecté à l’usage du public, ou avoir fait l’objet d’aménagements spéciaux. Pour éviter toute utilisation frauduleuse du domaine, il a été admis qu’un bien pouvait être soumis aux principes de la domanialité publique dès lors que son affectation à l’usage du public ou à un service public moyennant des aménagements spéciaux était « prévue de manière certaine »352.

Une telle solution a été considérée comme source d’insécurité353 et le législateur a souhaité qu’elle ne s’applique plus. Un bien immobilier affecté à l’usage du public fait partie du domaine public, cela ne change pas. Mais s’il est affecté à un service public, la rédaction au

352 _{Conseil d’État, 6 mai 1985, Association Eurolat Crédit foncier de France, Rec., p. 141 ; Conseil d’État, 1}er février 1995, Préfet de la Meuse, req. n° 127969 ; et Conseil d’État, avis n° 370.169 du 18 mai 2004,

Cinémathèque française, EDCE 2005, p. 188.

353

92 présent de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques laisse supposer que l’immeuble est soumis au régime de la domanialité publique alors même que les travaux d’aménagement indispensables au fonctionnement du service public n’ont pas été achevés354. Le champ d’application de la théorie du domaine public virtuel est donc considérablement réduit (il ne concerne que la période située entre la décision de l’affectation et le début des travaux d’aménagement), et ne semble plus avoir trop d’avenir355.

117. Les biens relevant du domaine public sont soumis aux principes d’inaliénabilité,

imprescriptibilité et insaisissabilité, à moins qu’il ne fasse l’objet d’un déclassement. Cette condition est prévue à l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques, qui pose que « le bien d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1, qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement ». Ainsi, conformément à la règle du parallélisme des formes, si aucun texte ne précise la nature de l’acte de déclassement, celui-ci pourra être un acte de l’organe de la collectivité publique ayant compétence pour assurer la gestion de son domaine public. De même, il ne peut y avoir déclassement s’il n’y a pas désaffectation de fait. Mais l’article suivant du code propose une légère dérogation à ce principe, qui ne touche pour le moment que les biens de l’État356.

Les biens immeubles qui ont fait l’objet d’un déclassement tombent dans le domaine privé de la personne publique responsable, qui peut alors les gérer comme un propriétaire privé, et notamment les aliéner.

118. Des échanges et des transferts de propriété de biens appartenant au domaine public sont

également possibles entre personnes publiques, « lorsqu’ils sont destinés à l’exercice des compétences de la personne publique qui les acquiert et relèveront de son domaine public »357, ou « en vue de permettre l’amélioration des conditions d’exercice d’une mission de service

354 _{AUBY Jean-Marie, AUBY Jean-Bernard, BON Pierre et TERNEYRE Philippe, Droit administratif des biens,} 5ème édition, 2008, p. 48-49.

355

Étienne FATÔME, « La consistance du domaine public immobilier : évolutions et question ? », AJDA 2006, p. 1087-1093.

356 _{Article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques : « Par dérogation à l’article L.}

2141-1, le déclassement d’un immeuble appartenant au domaine public artificiel de l’État ou de ses établissements publics et affecté à un service public peut être prononcé dès que sa désaffectation a été décidée alors même que les nécessités du service public justifient que cette désaffectation ne prenne effet que dans un délai fixé par l’acte de déclassement. Ce délai ne peut être supérieur à une durée fixée par décret. Cette durée ne peut excéder trois ans. En cas de vente de cet immeuble, l’acte de vente stipule que celle-ci sera résolue de plein droit si la désaffectation n’est pas intervenue dans ce délai ».

357

93 public »358. On pourrait donc ainsi concevoir le transfert, par exemple, de la propriété d’un musée appartenant à l’État à une collectivité territoriale qui en assurerait dorénavant la gestion359 : car la gestion du domaine public relève évidemment, voire logiquement, de la personne publique responsable (on pourrait alors imaginer une mise en œuvre de la responsabilité de cette collectivité territoriale pour mauvais entretien du musée360).

La question du transfert de propriété de certains biens immobiliers a vocation culturelle de l’État s’est justement posée en 2004. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a en effet prévu la possibilité d’un transfert de propriété aux collectivités territoriales de certains monuments historiques appartenant à l’État. Son article 97 prévoyait ainsi que « l’État ou le Centre des monuments nationaux transfère aux collectivités territoriales qui en font la demande ou à leurs groupements, sous réserve du respect des clauses des dons et legs, la propriété des immeubles classés ou inscrits au titre du titre II du livre VI du Code du patrimoine figurant sur une liste établie par décret en Conseil d’État (…). Ces transferts sont effectués à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d’aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires (…). Une convention conclue entre l’État ou le Centre des monuments nationaux et la collectivité ou le groupement de collectivités bénéficiaire procède au transfert de propriété de l’immeuble et des objets mobiliers dont elle dresse la liste. Elle transfère également les droits et obligations attachés aux biens en cause et ceux résultant des contrats en cours. Elle fixe notamment l’utilisation prévue du monument transféré ainsi que les conditions d’ouverture éventuelle au public et de présentation des objets qu’il renferme. Elle établit, pour une durée qui ne peut excéder cinq ans, un programme de travaux susceptibles d’être subventionnés par l’État » 361.

358 _{Article L. 3112-2 du code général de la propriété des personnes publiques.} 359

Ce transfert pourrait également être possible entre une collectivité territoriale et une personne privée, telle qu’une association, qui pourrait se charger de la gestion d’un musée par exemple : l’article L.3112-3 du code général de la propriété des personnes publiques dispose en effet que « en vue de permettre l’amélioration des

conditions d’exercice d’une mission de service public, les biens mentionnés à l’article L. 3112-1 peuvent être échangés, après déclassement, avec des biens appartenant à des personnes privées ou relevant du domaine privé d’une personne publique. L’acte d’échange comporte des clauses permettant de préserver l’existence et la continuité du service public »

360

Le juge administratif a eu l’occasion de poser une distinction entre le mauvais entretien des locaux d’un musée, et leur vétusté : dans une décision de 1979 le Conseil d’État a jugé que l’usure des marches d’un escalier de la Maison Bonaparte à Ajaccio ne constitue pas « un défaut d’aménagement ou d’entretien normal du musée ». Par conséquent, le visiteur qui a été victime d’un accident sur cet escalier ne peut pas engager la responsabilité du propriétaire du musée et il lui appartenait « de prendre, comme les autres visiteurs de la « maison Bonaparte », les

précautions rendues nécessaires par la vétusté de cet édifice » : Conseil d’État, décembre 1979, Rec., p. 452 ; voir

également, pour un musée de collectivité territoriale (musée de la Reine-Bérangère du Mans), Cour administrative d’appel de Nantes, 10 février 1994, Madame Simone Thibault, req. n° 93NT00055, inédit au Recueil Lebon. 361 _{Article 97 de la loi 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales, JORF du 17 août} 2004, p. 14545 (et son décret d’application 2005-836 du 20 juillet 2005, JORF du 23 juillet 2005, p. 12025).

94 Les collectivités territoriales intéressées disposaient d’un temps déterminé pour se porter candidate à la récupération en pleine propriété d’un immeuble figurant dans une liste de cent soixante-seize monuments historiques visitables et accessibles au public, parmi lesquels se trouvaient notamment le château du Haut-Koenigbourg ou l’abbaye de Jumièges. C’est dans le cadre de cette procédure que la ville de Paris a récupéré l’hôtel Renan-Scheffer qui abrite, dans le neuvième arrondissement, son musée de la Vie Romantique. Ancienne demeure du peintre Ary Scheffer (1795-1858), il a été le lieu de rencontres et de débats intellectuels forts ; les peintres de l’école de Barbizon y ont d’ailleurs présenté leurs œuvres. Ainsi, le peintre Théodore Rousseau (1812-1867) y a achevé et exposé l’une de ses œuvres majeures, La descente des vaches, refusée au Salon de 1835. Dès la fin du XIXème siècle, cet hôtel, conservé par les descendants d’Ary Scheffer, est devenu un lieu d’exposition de ses œuvres. Y étaient également conservées les œuvres de l’écrivain Ernest Renan (1823-1892), marié à la petite- nièce d’Ary Scheffer. La maison a été vendue à l’État en 1956 pour un montant symbolique, afin d’y établir une institution culturelle. Sa gestion a été remise à la ville de Paris en 1982, qui y a implanté une annexe du musée Carnavalet, rapidement transformée en musée de la Vie Romantique. L’ancien code du domaine de l’État prévoyait en effet la possibilité de transférer la gestion de biens du domaine public de l’État à d’autres personnes morales dans le cadre de conventions362. Ce mécanisme a été repris par le code général de la propriété des personnes publiques363, mais la ville de Paris a finalement récupéré la pleine propriété de l’hôtel Renan- Scheffer dans le cadre de l’application des dispositions de la loi du 13 août 2004. Une convention a donc été signée avec l’État en décembre 2006 et le transfert est devenu effectif au 1er janvier 2007.

119. Le transfert de propriété des monuments historiques aux collectivités territoriales a fait

l’objet de nouvelles propositions364, et l’article 52 du projet de loi de finances pour 2010 prévoyait la possibilité d’un transfert qui ne soit plus limité dans le temps et qui ne concernait plus seulement une liste exhaustive de monuments365. Il revenait alors aux collectivités

362

Article L. 51-1 du code du domaine de l’État.

363 _{Article L. 2123-3 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques : « La gestion}

d’immeubles dépendant du domaine public de l’État peut être confiée, en vue d’assurer la conservation, la protection ou la mise en valeur du patrimoine national, à des collectivités territoriales ou à des établissements publics, à des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, ainsi qu’à des associations ou fondations reconnues d’utilité publique que leurs statuts habilitent à accomplir ces missions. Les conditions et la durée de la gestion sont déterminées par une convention passée par l’État (…) ».

364 _{RICHERT Philippe, Proposition de loi concernant les nouvelles possibilités de transfert d’affectation aux}

collectivités territoriales du patrimoine de l’État, Doc. Sénat, session ordinaire 2008-2009, n° 17.

365

95 territoriales de demander la propriété des monuments historiques qui pouvaient les intéresser. Cet article a fait l’objet de plusieurs débats, avant d’être censuré par le Conseil constitutionnel, qui a considéré qu’il constituait des dispositions « étrangères au domaine des lois de finances tel qu’il résulte de la loi organique du 1er août 2001 » (cavalier budgétaire)366. Il n’est pas certain que des dispositions de ce type soient de nouveau discutées, l’article 97 de la loi du 13 aout 2004 ayant été considéré comme un échec relatif (soixante-cinq monuments transférés sur cent cinquante-six proposés).

β. L’application de la règlementation relative aux monuments historiques

120. L’application des règles relatives aux monuments historiques est assez fréquente

concernant les musées territoriaux car, au moment de leur création, rares ont été les structures architecturales conçues pour abriter des collections. En ce sens, le musée des beaux-arts de la ville d’Amiens se pose comme un exemple représentatif. Constitué en partie de collections issus d’envois de Napoléon 1er au moment de la signature de la paix d’Amiens et de nombreuses donations d’artistes et de particuliers, le musée aujourd’hui dénommé « musée de Picardie » a été construit entre 1855 et 1867, grâce au militantisme de la société des Antiquaires de Picardie. Il s’agissait de concevoir un palais des arts évoquant à la fois le patrimoine historique et artistique local et national.

121. Le musée d’Amiens fait figure d’exception par rapport aux autres musées territoriaux qui

se sont développés dans des bâtiments déjà existants, peu adaptés à la présentation de collections ou à leur exposition au public. Durant la Révolution française, il s’agissait avant tout de trouver les bâtiments les plus commodes pour abriter les dépôts révolutionnaires. Ceux- ci ont pu par la suite être transformés en musées, comme par exemple l’ancienne abbaye royale de Lyon dont les locaux abritent aujourd’hui le musée des Beaux-Arts. Bons nombres de bâtiments religieux, de palais, d’anciennes demeures de célébrités ou de bâtiments administratifs ont ainsi trouvé une nouvelle fonction, qui a pu sans doute leur éviter la destruction. Le musée des Augustins de Toulouse (Haute-Garonne), par exemple, est installé dans un ancien couvent. Le musée des beaux-arts de Dijon (Côte-d’Or) occupe le Palais des ducs de Bourgogne, et le musée de l’Échevinage de la ville de Saintes (Charente Maritime) est

366

96 situé dans l’ancien hôtel de ville. Cette tendance, si elle n’est pas propre aux collectivités territoriales (les exemples du palais du Louvre et de l’ancienne gare d’Orsay parlent d’eux- mêmes), n’est pas non plus une tradition passéiste. Le musée d’art et d’industrie de la Piscine de Roubaix (Nord) prouve toute l’actualité de ce concept : inauguré en 2000, il est implanté sur le site de l’ancienne piscine municipale construite dans le style art déco par l’architecte Albert Baert entre 1927 et 1932.

Les raisons de ces réutilisations sont diverses, mais il s’agit surtout de rendre leur prestige à ces monuments anciens qui, bien souvent, présentent « du point de vue de l’histoire ou de l’art, un intérêt public » 367, et sont ainsi protégés par la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques.

122. En 1825 et 1832, dans des pamphlets célèbres, Victor Hugo a écrit : « Il y a deux choses

dans un édifice : son usage et sa beauté. Son usage appartient au propriétaire, sa beauté à tout le monde, à vous, à moi, à nous tous. Donc, détruire, c’est dépasser son droit. ( … ) S’il faut une loi, répétons-le, qu’on la fasse » 368. En s’insurgeant ainsi contre la destruction du patrimoine architectural de la France, contre « le marteau qui mutile la face du pays », il se plaçait dans la lignée d’intellectuels célèbres qui, comme l’Abbé Grégoire en 1789, avaient mis en avant la nécessité que la puissance publique se place comme principal défenseur du patrimoine de la Nation, et notamment de son patrimoine architectural.

123. La première administration chargée de la conservation des monuments historiques a été

mise en place en 1830. François Guizot, alors ministre de l’Intérieur et de l’Instruction publique, a ainsi créé le premier poste d’inspecteur général des monuments historiques. Il a chargé Prosper Mérimée de cette fonction. Son rôle était de parcourir systématiquement le territoire afin de repérer et de signaler les monuments dignes d’une intervention de l’État. Ce travail d’inventaire a conduit à l’édiction de la loi du 30 mars 1887 sur la protection des monuments et objets d’art ayant un intérêt historique ou artistique369. Les monuments qui présentent un intérêt artistique ou architectural majeur sont inscrits sur une liste spécifique - ils sont classés monuments historiques - et bénéficient d’un régime de protection particulier. Cependant, la Révolution française avait affirmé de manière absolue le droit de propriété, et les décisions de classements des monuments historiques ne pouvaient se faire sans l’accord de

367 _{Article L. 621- 1 du code du patrimoine.}

368 _{Victor Hugo, « Guerre aux démolisseurs », publié dans La revue des deux mondes, en 1825 et en 1832.}

369 _{Loi du 30 mars 1887 sur la protection des monuments et objets d’art ayant un intérêt historique ou artistique,}

97 leurs propriétaires, à moins de recourir à la procédure de l’expropriation. La loi du 31 décembre 1913 permet donc d’imposer au propriétaire d’un immeuble les contraintes du classement, dès lors que ce bien présente un intérêt public370.

Les procédures de classement ont toutefois été jugées trop lentes. Par ailleurs, la séparation de l’Église et de l’État en 1905, avec la suppression du budget du culte, a fait prendre conscience de la nécessité de préserver les petites églises rurales. Aussi la loi a-t-elle créé l’inventaire