Le statut des musées et de leurs collections

100. Les biens mobiliers et immobiliers nécessaires au fonctionnement d’un musée

appartiennent au domaine public de la personne publique responsable. Les règles de détermination du domaine public sont le fruit d’une longue évolution jurisprudentielle, qui a fini par trouver une forme d’aboutissement dans les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques.

Ce code, issu de l’ordonnance du 21 avril 2006316, pose les conditions de la domanialité publique des immeubles et des meubles. Dans son article L. 1, il précise qu’il a vocation à s’appliquer « aux biens et aux droits, à caractère immobilier ou mobilier, appartenant à l’État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements et aux établissements publics ». Tout en soulignant qu’il n’existe pas un, mais plusieurs domaines publics rattachés aux différentes catégories de personnes publiques, cet article pose un premier critère d’appartenance d’un bien au domaine public : le critère organique. La première condition nécessaire à l’appartenance d’une collection ou d’un musée au domaine public d’une collectivité territoriale est donc remplie. En application de ce critère, dès lors qu’un musée et ses collections appartiennent à une collectivité territoriale, ils relèvent de son domaine public. Toutefois, le critère organique ne peut être suffisant pour déduire la domanialité publique d’un bien. Il doit être assorti d’autres critères, distincts selon qu’il s’agit de biens immeubles, tels que les musées (a), ou de biens meubles tels que les collections (b).

janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, JORF du 12 janvier 1984, p. 271), et dans les décrets fixant les statuts particuliers de chaque corps ou cadre d’emplois.

316 _{Ordonnance 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des}

81

a. Le statut des musées territoriaux

101. Outre la définition de domaines publics spécifiques (domaine public maritime, fluvial,

aérien, etc.), le code général de la propriété des personnes publiques comporte des dispositions générales permettant aux autorités administratives et au juge de vérifier l’appartenance ou non d’un immeuble au domaine public. L’article L. 2111-1 dispose que « sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ».

102. Le code entérine ainsi des principes posés par la jurisprudence. Le juge administratif a en

effet dégagé les critères de l’appartenance d’un bien au domaine public d’une personne publique en deux temps. Il a d’abord reconnu le critère de l’affectation du bien à l’usage direct du public : les bibliothèques publiques municipales, par exemple, affectées directement à l’usage du public, font partie du domaine public de la personne publique responsable317. Le critère de l’affectation à un service public a été reconnu plus tardivement, et a surtout été relié à l’existence d’un aménagement indispensable pour satisfaire cette mission de service public : le bien affecté à un service public qui, à ces fins, a subit un aménagement spécial, c’est-à-dire une intervention technique destinée à l’adapter à son affectation, relève du domaine public318. Le critère de l’aménagement spécial fait référence à une construction artificielle issue de la main de l’homme. Il a fini, pour la doctrine et la jurisprudence, par être utilisé aussi bien avec le critère de l’existence d’un service public qu’avec celui d’une affectation directe à l’usage du public : « L’exigence de l’aménagement spécial des biens immobiliers dont l’existence ou l’état sont les conséquences de l’intervention de l’homme qui les a fait ce qu’ils sont (…) concerne indistinctement ceux qui sont affectés à l’usage direct du public et ceux qui le sont à un service public » 319.

317

Cour de cassation, 7 juin 1896, Jean Bonnin c/ Ville de Mâcon et ville de Lyon, Dalloz 1897, I, p. 257 ; Conseil d’État, 28 juin 1935, Marécart, Rec. p.738.

318 _{Voir aussi Conseil d’État, 30 octobre 1953, SNCF ; Conseil d’État, 19 octobre 1956, Société Le Béton, Rec., p.} 375 ; Tribunal des conflits, 10 juillet 1955, Société des Steeple Chases de France, AJDA 1956, p. 352.

319

82

103. Il est vrai que la distinction entre affectation à un service public ou à l’usage direct du

public peut être très ténue : il en est ainsi pour un stade municipal320, ou pour une promenade publique, telle que l’allée des Alycamps à Arles, qui a été aménagée pour permettre le fonctionnement d’un service public touristique et culturel mais qui, à ce titre, est affectée à l’usage direct du public321. De même, les bibliothèques publiques sont affectées à l’usage direct du public, car les livres sont en libre-service. Mais elles constituent également un service public et ont, pour ce faire, fait l’objet « d’aménagements indispensables ».

Comment alors rattacher le musée public au domaine public de la collectivité responsable ? Le fonctionnement du service public du musée nécessite des installations particulières qui doivent notamment satisfaire aux exigences de conservation des œuvres et autres objets dont le musée a la garde (impératifs de température, de taux d’humidité qui doivent être respectés en fonction de la nature et de l’ancienneté des œuvres). Mais le propre du musée est d’ouvrir ses collections au public et il est spécialement aménagé pour accueillir ses visiteurs. Cet aménagement nécessite l’existence d’espaces d’accueil et de circulation, de vestiaires et de sanitaires, de librairies boutiques, etc. On pourrait donc considérer que le critère de l’usage direct du public devrait suffire.

Mais on peut avancer que le critère de l’affectation à l’usage direct du public n’est qu’une condition pour permettre l’accès et le fonctionnement du service public. Ainsi les trains et les voies de chemins de fers sont affectés directement à l’usage du public, mais c’est pour permettre le fonctionnement du service public des transports ferroviaires322. L’analyse peut être la même pour les musées (et même pour les bibliothèques): le service public prime sur l’usage direct du public, à moins que l’on ne considère la contemplation des œuvres par un visiteur du musée comme une utilisation directe. Cette idée illustrerait alors parfaitement la notion de musée gardien d’un patrimoine national, toutefois elle ne trouverait pas à s’appliquer dans le cadre, par exemple, de l’organisation de visites guidées ou d’autres activités culturelles : dans ce cadre, les œuvres servent de supports à la réalisation d’opération de médiation, et de vecteurs pédagogiques. Ainsi, elles contribuent bien au fonctionnement du service public.

104. Il reste que le code général de la propriété des personnes publiques maintient l’existence

de deux critères alternatifs pour déterminer l’appartenance d’un immeuble au domaine public: l’affectation à l’usage direct du public ou l’affectation au service public. Deux critères qui

320 _{Conseil d’État, 13 juillet 1961, Ville de Toulouse, Rec., p. 513.} 321 _{Conseil d’État,11 mai 1959 Dauphin, Rec., p. 294.}

322 _{AUBY Jean-Marie, AUBY Jean-Bernard, BON Pierre et TERNEYRE Philippe, Droit administratif des biens,} Paris, Dalloz, 5ème édition, 2008, p. 41.

83 finalement se ressemblent et auraient pu être confondus. De plus, la volonté de restreindre le champ d’application de la domanialité publique a conduit à remplacer le critère de l’« aménagement spécial » par le critère de l’« aménagement indispensable ». Il ne paraît pas certain que cette disposition soit novatrice. En outre, elle risque de créer des complications terminologiques. En effet, il n’est pas évident que tout aménagement indispensable au fonctionnement du service public soit également un aménagement spécial, bien que tout aménagement spécial soit, quant à lui, indispensable au fonctionnement du service323. Dans un musée par exemple, l’existence de réserves répondant aux impératifs de conservation des collections est indispensable au fonctionnement du service public. Or, les contraintes de conservation de certaines œuvres (en termes de lumière et de taux d’humidité par exemple) impliquent que ces locaux fassent l’objet d’aménagements spéciaux. Cela est vrai également pour les espaces de présentation des collections : ils sont à la fois indispensables au fonctionnement du service public du musée, et spéciaux (ou inversement).

105. Il ressort toutefois de toutes ces interrogations terminologiques que le musée d’une

personne publique n’a aucune difficulté à entrer dans la catégorie des immeubles relevant de son domaine public. Affecté au fonctionnement du service public, il fait l’objet d’aménagements indispensables et spéciaux. Il est aussi directement affecté à l’usage du public. On pourrait néanmoins se poser la question du statut des locaux qui, bien qu’à l’intérieur d’un musée, ne sont pas affectés à l’usage direct du public : c’est le cas par exemple des bureaux et espaces réservés au personnel. Mais le code général de la propriété des personnes publiques rappelle à cet égard que, les biens des personnes publiques qui ne relèvent pas de leur domaine public par application des dispositions des articles L. 2111-1 et suivant du même code relèvent du domaine privé, « à l’exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens appartenant au domaine public immobilier » 324. Par conséquent, le musée, dans sa globalité, fait partie du domaine public de la personne publique qui en est propriétaire. Il en est de même pour les collections.

323 _{FATÔME Étienne, « La consistance du domaine public immobilier : évolution et questions ? », AJDA 2006, p.} 1089.

324

84

b. Le statut des collections des musées territoriaux

106. Les collections des musées relèvent également du domaine public des collectivités

territoriales responsables. La jurisprudence a tenté de dégager les principes de cette domanialité publique mobilière et son évolution peut être présentée en trois étapes325.

107. Dans un premier temps, le juge a cherché à rattacher au domaine public les biens affectés

au domaine de la Couronne. Ainsi, en 1841, dans une affaire relative à la vente d’une œuvre attribuée à Raphaël et appartenant au Musée national, la Cour de cassation a souligné que « c’est une maxime fondamentale en France que les biens qui composent la dotation de la Couronne sont inaliénables et imprescriptibles de leur nature ; que cette maxime, constitutive de l’ancienne monarchie, a été consacrée de nouveau par le sénatus-consulte du 30 janvier 1810, par la loi du 8 novembre 1814, et par celle du 2 mars 1832, qui ont décrété les listes civiles de l’empereur Napoléon, de Louis XVIII et du roi régnant ; que ces lois ont déclaré que les diamants, perles, pierreries, statues, tableaux, pierres gravées et autres monuments des arts, qui se trouvent dans les palais du roi, font partie de la dotation de la couronne ; d’où il suit que ces objets sont, comme tous les biens qui la composent frappés, de la même inaliénabilité et de la même imprescriptibilité ». Par conséquent, l’œuvre en cause, mise en dépôt chez un duc et acquise par un marchand de tableau et revendue à la mort de celui-ci, relevait du domaine public national326. De même, en 1850, le législateur a restitué aux héritiers de Louis-Philippe la galerie espagnole qu’il avait acquise à partir de 1835 à la suite de l’abolition de l’Ordre des Jésuites et de la vente des biens de l’Église espagnole327

. Mis sous séquestres, cet ensemble de tableaux qui avait permis l’ouverture, en 1838, d’une galerie

325

SORBARA Jean-Gabriel, « Le domaine public mobilier au regard du code général de la propriété des personnes publiques », AJDA 2007, p. 622-623. Voir également DUROY Stéphane, « Biens meubles culturels et cultuels, considérations sur une appartenance exclusive au domaine public mobilier », RFDA 2007, pp. 1155-1164. 326 _{Cour de cassation, civ, 10 août 1841, Cousin c/ de Maillé et liste civile, Rec., p. 742. Voir également Tribunal} civil de Blois, 18 août 1880, L'État c/ le prince et la princesse de Beauffremont (DP 1882. II. 89). Dans cette affaire relative aux statues du parc du château de Mesnard (Vendée), le juge a rappelé « qu'il n'a jamais été

douteux, dans l'ancienne monarchie française, que les principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine de la Couronne ne s'appliquassent aussi bien aux meubles qu'aux immeubles ; que si les anciennes ordonnances, et notamment celle de 1566, ne parlent que des immeubles, on ne peut en conclure que les meubles ne fussent frappés d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité » et que à partir de 1566, date de l’ordonnance royale de Charles

IX, « on peut dire, d'une manière certaine, sans parler des acquisitions faites par le domaine de la Couronne et

résultant de faits de guerre, que ce domaine se composait : des biens acquis par le roi et réunis par sa volonté formellement exprimée au domaine de la Couronne ; des biens qui avaient été acquis par le roi depuis plus de dix ans ; des biens que les officiers du roi avaient fait figurer dans des états remis à la Chambre des comptes, enfin de ceux transmis au roi par son prédécesseur ».

327 _{Loi du 4 février 1850, relative à la liquidation de l'ancienne liste civile et du domaine privé, Bulletin des lois n°} 234, sous-numéro n° 1922, p.82

85 espagnole dans les salles du Louvre, a été considéré comme relevant du domaine privé du roi. L’ensemble a été vendu aux enchères en 1853328

.

Le critère de l’affectation au domaine de la Couronne a pu également être utilisé en lien avec le critère de la rareté et de la préciosité de l’objet en cause. À propos d’un manuscrit de Molière, la cour d’appel de Paris a souligné que les « ouvrages, manuscrits, plans autographes et autres objets précieux, faisant partie de la bibliothèque royale, sont inaliénables et imprescriptibles comme appartenant au domaine public » 329. Mais parfois, le juge n’a eu recours qu’au seul critère tenant à la nature de l’objet concerné qui devait alors être rattaché au domaine public : c’est le cas dans une espèce relative aux tapisseries de l’église Saint-Gervais et Saint-Protais de Paris, à propos desquelles le juge judiciaire a souligné qu’elles « constituent des oeuvres d'art du plus haut intérêt [...] que, par le mérite du travail comme par leur date, elles sont des modèles précieux de l'art de la tapisserie ; qu'elles ne sauraient, dès lors, être confondues avec les objets d'un usage journalier qui [...] sont devenus la propriété de la fabrique »330.

108. Dans un deuxième temps, le juge a marqué une évolution en mettant sur un pied d’égalité

le critère de la préciosité et le critère de l’affectation de l’objet331. Il était question de l’affectation à l’usage direct du public, qui permet de déduire l’appartenance du bien au domaine public et, par conséquent, son inaliénabilité et son imprescriptibilité (il n’a en effet que très rarement été question de l’affectation à un immeuble, donnant lieu à la qualification d’immeuble par destination332

). Ainsi, à propos d’une œuvre de Delacroix acquise par l’État et

328_{DUROY Stéphane, « Biens meubles culturels et cultuels, considérations sur une appartenance exclusive au} domaine public mobilier », précité, pp. 1157-1158.

329 _{Cour d’appel de Paris, 3 janvier 1846, Naudet, administrateur de la bibliothèque nationale c/ Charron, Dalloz} 1846, II, p. 212.

330 _{Tribunal civil de la Seine, 22 juin 1877, Préfet de la Seine c/ Récappé et de Camondo, DP 1880, II, p. 97. Voir} également Cour d’appel de Nancy, 16 mai 1896, Dufresne c/ État, à propos des archives de l’État dont il suffit « que par leur nature ou par leur origine, ces documents puissent être considérés comme faisant partie du

domaine public » (DP 1896, II, p. 411).

331 _{Cour d’appel de Paris, 12 juillet 1879, qui pose une distinction entre les objets « susceptibles d’une}

détérioration plus ou moins prompte et d’ailleurs sans caractère particulier [...] des objets mobiliers constituant des oeuvres d’art, ayant à ce titre une individualité propre [...] qu’ils soient employés d’une manière permanente à la décoration de l’édifice ou qu’ils soient renfermés dans le trésor de l’église à titre de souvenirs religieux ; [dès lors], à raison de leur nature et de leur destination, ils échappent à toute appropriation de la part de la fabrique ; [... qui] ne saurait porter atteinte au droit de propriété existant au profit de la commune » (Dalloz 1880, II,

p. 102), cité par SORBARA Jean-Gabriel, « Le domaine public mobilier au regard du Code général de la propriété des personnes publiques », précité, p.622.

332_{Voir cependant Tribunal d’Epernay, 1}er _{juin 1877, Commune de Breuil c/ Cordelat, de Salverte et Gaudouin, à} propos d’une statue de la Vierge datant du XVIème ou du XVIIème siècle, et « fixée à demeure » dans une église (DP 1880, II, p. 97) : voir DUROY Stéphane, « Biens meubles culturels et cultuels, considérations sur une appartenance exclusive au domaine public mobilier », précité, p. 1161. Voir également Tribunal administratif de Paris, 9 avril 2004, Madame Françoise Mercier (AJDA2004, p. 1711), à propos de fragments de la colonne Vendôme : bien que celle-ci relève du domaine public immobilier de l’État, les fragments prélevés par des

86 mise en dépôt dans une église, le juge a pu considérer qu’elle ne pouvait faire l’objet d’une aliénation, en raison de la volonté, notamment, du ministre pour l’acquisition d’objets d’art de « propager le goût des beaux-arts » et d’affecter ces objets à une « destination publique » pour la « satisfaction du plus grand nombre d’habitants » de la commune concernée333.

Le critère de l’affectation à l’usage direct du public a été régulièrement repris par les juridictions judiciaires334, puis par les juridictions administratives : en 1932, le Conseil d'État a ainsi reconnu l’appartenance au domaine public des stalles de l’église de Barran à son domaine public, en raison de leur affectation à l’usage du public335

.

109. Enfin, dans un troisième temps, la Cour de cassation a évoqué, dans une décision du 2

avril 1963, Sieur Montagne c/ Réunion des musées de France et autres, le critère de l’affectation du bien au service public336. Cet arrêt se place immédiatement à la suite de la décision du Conseil d’État du 11 mai 1959, Dauphin, qui consacre l’existence du service public à caractère culturel337. En l’espèce, un particulier avait exprimé verbalement la volonté de léguer au musée du Louvre une étude du peintre Georges Seurat pour son tableau Un dimanche à la grande Jatte. Ses héritiers en avaient informé la Réunion des musées nationaux, chargée à l’époque des acquisitions pour les musées. Ils avaient également manifesté leur intention de se conformer au souhait du testateur, mais avant que l’administration ait pu prendre possession de l’œuvre, l’un des héritiers a été interné. L’administrateur de ses biens a procédé à la vente l’esquisse en cause. Les défendeurs ayant remis en cause la compétence des juridictions judiciaires pour apprécier l’appartenance d’un bien meuble au domaine public, la Cour de cassation s’est bornée à affirmer qu’il n’existait en l’espèce aucune difficulté sérieuse quant à la qualification du bien, car « les biens des établissements publics font partie du domaine public dès lors que, comme en l’espèce, leur conservation et présentation au public sont l’objet même du service public (…) ». Elle a ainsi implicitement confirmé la régularité de l’acte de donation.

particuliers à la suite de la démolition du monument en 1871 et qui n’aurait pas pu retrouver leur place au moment de sa reconstruction en 1875 font partie du domaine public mobilier de l’État, « eu égard à leur origine ».

333 _{Cour d’appel de Lyon, 19 décembre 1873, Commune de Nantua c/ Conseil de fabrique et Brame, Dalloz 1876,} II, p. 90.

334 _{Voir notamment Cour d’appel de Lyon 10 juillet 1894, Ville de Mâcon c/ Ville de Lyon et Bonnin (Sirey 1895,} II, p. 185) : la domanialité publique réside « dans l’affectation d’une chose à l’usage direct et immédiat du

public » (à propos d’une miniature volée dans une bibliothèque).

335 _{Conseil d’État, 17 févr. 1932, Commune de Barran, Rec., p. 189.}

336 _{Cour de cassation, 1}ère _{Civ., 2 avril 1963, Sieur Montagne c/ Réunion des Musées de France et autres, Bull..} civ., p. 173, AJDA 1963, pp. 486-487, note J. DUFAU.

337

87 Elle a adopté une position analogue en 1992, dans une décision relative à la restitution d’un plat en émail et or du XIIIème siècle volé au musée des Beaux-Arts de la ville de Chartres338.

110. Le juge a donc tenté d’appliquer les critères de la domanialité publique des immeubles

aux biens mobiliers. Cette position ne semblait pas vraiment satisfaisante, et on peut citer