Le projet ESAWADI (Utilising the Ecosystem Services Approach for Water Framework Directive Implementation) visait à étudier l’apport de l’approche par les services écosystémiques dans la mise en œuvre de la DCE, et d’autres démarches de gestion intégrée d’un bassin versant, tant pour l’aide à la décision que pour la concertation. Ayant pour objectif de fournir des orientations opérationnelles, ESAWADI s’est appuyé sur 3 études de cas : le bassin de l’Hase (Allemagne), l’estuaire du Mondego
Encadré 35 – Enseignements tirés du projet ESAWADI sur l’intérêt d’une approche par les services écosystémiques dans la DCE (Asconit, CGDD, Credoc, 2013)
En lien avec l’article 4 relatif à l’évaluation de la disproportionnalité des coûts, l’approche par les services écosystémiques pourrait être utilisée afin de vérifier que l’ensemble des bénéfices et des acteurs concernés sont bien identifiés et intégrés dans l’analyse.
En lien avec l’article 5 relatif à l’analyse des usages de l’eau existants, des impacts et des pressions, une analyse en termes de services écosystémiques à l’échelle du bassin versant pourrait renforcer la connexion entre les évaluations des pressions et du statut des masses d’eau, et le recensement des usages, améliorant ainsi la caractérisation du bassin hydrographique.
En lien avec l’article 9 relatif à la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau, l’analyse en termes de services écosystémiques pourrait être utilisée comme outil d’aide pour les évaluations des coûts
environnementaux et des ressources, ou a minima pour l’identification et la caractérisation de ces coûts.
Toutefois, le manque de robustesse des évaluations peut poser problème ; d’autre part, l’intérêt de cette approche est limité par le fait que la prise en compte de la récupération des coûts ne concerne que les services liés à l’utilisation de l’eau, excluant certaines des utilisations ayant un fort impact sur la fourniture de services écosystémiques (hydroélectricité, navigation). Un élargissement des utilisations prises en compte renforcerait
l’intérêt de l’approche via les services écosystémiques.
En lien avec l’article 11 relatif à l’identification des mesures potentielles et l’élaboration du programme de mesures, l’analyse en termes de services écosystémiques pourrait s’inscrire dans les analyses coût-efficacité, sous réserve que l’efficacité ne soit pas orientée vers la seule atteinte du bon état écologique et que les bénéfices additionnels d’une mesure soit pris en compte. En d’autres termes, il s’agirait de vérifier si une mesure moins performante du seul point de vue du rapport coût-efficacité dans l’atteinte du bon état, n’est pas plus intéressante que la mesure la plus performante, en ce qu’elle permet d’atteindre plusieurs objectifs environnementaux et/ou sociaux.
En outre, l’analyse des services écosystémiques peut aider à montrer les bénéfices résultant du programme de mesures, à travers l’atteinte du bon état écologique et au delà, et ainsi encourager les acteurs locaux à le mettre en œuvre. L’analyse des services écosystémiques peut de plus orienter la façon dont certaines mesures, comme le paiement pour services écosystémiques, sont mises en œuvre. Enfin, elle peut être incluse dans l’évaluation du programme de mesures.
Une utilisation déjà effective dans les analyses coûts-bénéfices conduites pour justifier des dérogations d’atteinte au bon état pour cause de coûts disproportionnés (CGDD, 2014) Compte tenu de la difficulté de tenir l’objectif fixé par la DCE d’atteinte du bon état des eaux à l’horizon 2015 pour l’ensemble des masses d’eau des Etats membres, la directive prévoit, dans son article 4, des mécanismes de dérogation. Ceux-ci peuvent être de différents types :
• Report de délais pour cause de conditions naturelles, de faisabilité technique ou de coûts disproportionnés ;
• Atteinte d’un objectif moins strict pour cause de conditions naturelles, de faisabilité technique ou de coûts disproportionnés ;
• Dérogations temporaires à l’atteinte du bon état ou à la non-dégradation de l’état pour les événements de force majeure ;
• Réalisation des projets répondant à des motifs d’intérêt général majeur.
Dans le cas du report de délais, ces dérogations permettent d’atteindre le bon état, pour certaines masses d’eau, non pas à l’horizon 2015 (1er cycle DCE) mais pour 2021 (2e cycle DCE) ou 2027 (3e cycle DCE).
Pour pouvoir justifier de dérogations pour motifs de coûts disproportionnés, plusieurs méthodes peuvent être mobilisées. Au niveau national, il avait été recommandé, lors du 1er cycle DCE, d’utiliser une méthode basée sur des analyses coûts-bénéfices à l’échelle de la masse d’eau.
Au sein de cette méthode, pour évaluer les coûts, les Agences de l’eau s’appuyaient sur les programmes de mesures, documents établis à l’échelle du bassin hydrographique comprenant les mesures à réaliser pour atteindre les objectifs définis par la DCE. Pour évaluer les bénéfices, les Agences de l’eau pouvaient s’appuyer sur des données locales. Dans le cas où ces données n’étaient pas disponibles, elles pouvaient avoir recours à un ensemble de valeurs de référence des bénéfices issus d’un changement d’état des eaux, établi par le Ministère de l’environnement en 2007 sur la base de la littérature existante.
Pour le 2e cycle DCE, la stratégie nationale concernant les dérogations pour coûts disproportionnés a quelque peu évolué. L’objectif est de répartir les coûts de l’atteinte du bon état dans le temps et d’utiliser les ressources disponibles pour financer les mesures jugées prioritaires. Si l’analyse coûts- bénéfices est toujours mobilisée, elle sert cet objectif de priorisation des masses d’eau. Dans cette optique, le référentiel de valeurs de bénéfices issus d’un changement d’état des eaux construit en 2007 par le Ministère a été actualisé. Les bénéfices considérés dans ces analyses coûts-bénéfices sont matérialisés dans le Figure 133.
Figure 133 - Liste des bénéfices lies a l’atteinte du bon état des eaux
Bien que le vocable ne soit pas repris en tant que tel, l’évaluation de l’augmentation de la satisfaction des usagers prise en compte dans les bénéfices non-marchands de ces analyses correspond bien à des services écosystémiques culturels et récréatifs. En effet, par l’intermédiaire de méthodes à préférences déclarées, des valeurs liées aux usages de pêche de loisir, de baignade ou encore de promenade ont été appréhendées.
De plus, le référentiel de valeurs actualisé par le Ministère pour le 2e cycle DCE ouvrait la porte à une prise en compte plus large des biens et services écosystémiques produits par les milieux humides. Ainsi, les travaux du Ministère proposaient des valeurs de référence pour les biens mais aussi pour les services de régulation. Ces valeurs, si elles n’étaient pas nécessairement destinées à intégrer directement les analyses coûts-bénéfices, pouvaient néanmoins être présentées en sus afin d’apporter des éléments au débat et permettre d’orienter la priorisation des masses d’eau pour l’atteinte du bon état.