En parallèle d’un encadrement à partir de l’organisation de l’enseignement, à partir de principes-objectifs et de modes d’action, on note la présence d’un cadre règlementaire quantitativement important, qui est en tout cas très fortement perçu comme tel par les enseignants (nous le verrons dans le chapitre spécifique qui leur est consacré). Cette règlementation concerne différents niveaux et domaines et se répartit selon plusieurs rubriques : enseignement et évaluation, suivi de l’élève, ressources humaines, finances et administration, organisation et planification, direction générale, service formation et développement (site ETIDEP). Elle est donc relative à l’organisation de l’enseignement mais aussi aux pratiques des professionnels. Si cet encadrement prend une forme particulière, il s’inscrit en lien avec les autres éléments présentés précédemment (4-1). Les multiples directives et procédures s’appuient sur les documents cadres ainsi que sur d’autres directives et procédures. De plus, le niveau politico-institutionnel, et tout ce qui le constitue, s’appuie sur la règlementation. Cette dernière représente l’outil principal de ce niveau, le moyen utilisé pour agir directement sur la pratique, pour encadrer la mise en pratiques de l’organisation, des principes, des modes d’action (4-2), mais aussi pour préciser et réguler la pratique (4-3). Ce processus réciproque tend à générer une densification bureaucratique – à travers un empilement ou une sédimentation de textes issus de logiques et de temporalités différentes (Pelhate & Rufin, à paraître) – et à renforcer l’impression d’un changement permanent (Gather-Thurler & Perrenoud, 2005), d’une accélération sociale, d’un espace et d’un temps qui se rétrécissent, comme aspirés par la spirale de la modernité (Rosa, 2013).
4-1- Une règlementation en lien avec l’organisation, les principes et les modes d’action, qui vise leur mise en pratiques
4-1-1- Une règlementation qui donne une substance à l’organisation : fixe les structures, établit les responsabilités, règlemente les pratiques
En premier lieu, les règlements font exister l’organisation, ils lui donnent une substance, un contenu. Ils traduisent les différentes entités et fonctions officielles en leur donnant des attributions, en édictant des droits et des devoirs, en les déclinant en sous-organisations et en pratiques plus concrètes. Concernant la structure de l’enseignement, les règlements sont promulgués par l’organisation politique et institutionnelle (la DGEP ou DGEO selon les années, appartenant au Département de l’instruction publique, de la culture et du sport, lui-même rattaché à la République et canton de Genève). Ils relèvent de l’autorité cantonale et font donc pleinement partie de l’organisation. Ils retraduisent en domaines d’application les différentes décisions politiques. Par exemple, le PER rend effectif le changement des dénominations des degrés, la modification des programmes scolaires issus de l’harmonisation intercantonale. Les changements de l’horaire de l’écolier sont officialisés et rendus publics dans une directive (D-DGEP-01A-01).
La directive Réseau d’enseignement prioritaire (D-DGEP-06-01) fixe les conditions que les établissements doivent remplir pour faire partie du réseau, les conditions d’entrée et de sortie.
Dans ce sens, ils précisent, opérationnalisent le cadre législatif et règlementaire, rendent les changements effectifs d’un point de vue pratique (et pas seulement légal).
Mais c’est surtout le fonctionnement des établissements, les fonctions professionnelles et leurs pratiques que ces documents encadrent. Les établissements apparaissent relativement peu dans le corps du texte des directives et procédures, probablement parce que ces dernières s’adressent directement aux professionnels et pas aux structures, et qu’une partie de ces documents a été élaborée avant l’apparition des établissements ; les dénominations ont été modifiées pour correspondre à l’organisation mais les textes n’ont pas été entièrement réécrits.
Toutefois, c’est à son échelle que les pratiques doivent avoir lieu. L’établissement apparait en tant que « champ d’application : ensemble des établissements de l’enseignement primaire » ou à travers les personnes de référence : « le/la directeur/trice d’établissement » (D-DGE01A-03 ; P-DGEP-01-01). Parfois aussi, il est rappelé qu’un domaine d’action « relève de l’autonomie des établissements » (D-DGEP-02A-06). Les établissements sont constitués de plusieurs écoles qui doivent coordonner leur action en utilisant certains canaux. Ils doivent, entre autres, élaborer des Projets d’établissement, avoir un Conseil d’établissement, etc. Et ils doivent le faire d’une certaine manière : inclure des personnes particulières, respecter certaines modalités... Les directives et procédures les précisent : procédure et directive PdE (D-DGEP-01A-22), directive Conseil d’Établissement (D-DGEP-00B-01). Pour faire vivre cette entité établissement, des directeurs sont nommés, les fonctions des enseignants progressivement ajustées. Les cahiers des charges des professionnels décrivent des tâches qui s’inscrivent dans ce cadre organisationnel et contribuent, à travers des pratiques obligatoires, à faire exister l’établissement (organiser des réunions dites « TTC »). Un décalage temporel peut toutefois exister entre la création d’une organisation ou d’une fonction et son encadrement règlementaire. Le cahier des charges des enseignants a été remis à jour plus de six ans après la création des établissements, celui des directeurs n’a pas vraiment de forme définitive (au moment du recueil des textes de références).
Le fonctionnement au sein des établissements est ainsi précisé à travers des fonctions spécifiques, telles que celle des maîtres adjoints (D-DGEP-04-14) ou les enseignants chargés du soutien pédagogique en lien avec le fonctionnement du suivi des élèves avec (D-DGEP-02A-07).
Toutefois, le niveau de l’établissement apparaît dans les procédures et directives mais sur un mode relativement faible dans la mesure où ce n’est pas tellement son activité en propre qui y est précisée mais ce qui doit ou ce qui ne doit pas s’y faire. Les choix d’organisation des établissements doivent s’inscrire dans ce cadre et leur autonomie partielle est ainsi balisée. Ces encadrements concernent directement l’enseignement et les élèves : les épreuves cantonales (D-DGEO-01A-19), l’évaluation des compétences et des connaissances élèves (D-DGEO-01A-17), mais aussi sa transmission aux familles (D-DGEP-01A-03). Les devoirs à la maison, surveillés, le suivi des élèves ; le soutien pédagogiques DGEP-01-01), les mesures d’accompagnement (D-DGEP-02A-06) sont également précisés. Ces pratiques concernent l’enseignement mais également l’organisation interne et pratique des établissements. Par exemple, le fonctionnement
des duos pédagogiques fait l’objet d’une directive et d’une procédure (D-DGEO-03A-15 ; P-DGEO-03A-06), l’utilisation des registres de classe (D-DGEP-02B-06), jusqu’à l’organisation des spectacles et manifestations ou des sorties scolaires. Ainsi, le travail quotidien des enseignants auprès des élèves est encadré, mais aussi celui qui concerne la gestion des ressources humaines : la formation individuelle et collective des enseignants (DGEP-EP-08A-02 ; D-DGEP-EP-08A-01, D-DGEP-EP-08A-03) ; la gestion des absences du personnel (P-DGEP-03-01 ; D-DGEO-03A-15).
Toujours concernant l’organisation de l’enseignement, la règlementation donne des attributions, définit des obligations, promeut des dispositifs. Elle encadre les fonctions professionnelles, l’accomplissement de certaines tâches, telles que l’évaluation des élèves (D-DGEO-01A-17), le soutien pédagogique 01-01) ou la relation famille-école (D-DGEP-02A-10). Surtout, elle fixe les responsabilités ; qui doit faire quoi et comment. « Le titulaire de classe est responsable de l’information transmise aux parents » (D-DGEO-01A-17). Ainsi, elle s’inscrit dans le cadre des transformations de l’action éducative.
4-1-2- Une règlementation qui s’adosse à des principes et les décline en domaines, catégories, mesures, dispositifs
Par ailleurs, les règlements traduisent en pratiques les principes et objectifs de l’enseignement. Ils s’inscrivent dans leur cadre et les promeuvent, mais aussi, ils les développent dans un certain sens et permettent de saisir les réinterprétations qui sont faites à travers des mises en œuvre. Par exemple, concernant les conceptions relatives à l’enseignement et aux élèves, les dimensions individuelles et collectives ainsi que l’appréhension globale et singulière des élèves apparaissent ensemble. La manière de concevoir l’élève dans sa globalité est déclinée dans le PER. Elle apparait dans le cadre du « projet global de formation de l’élève » qui s’articule autour de domaines disciplinaires, de domaines qui relèvent de la formation générale, et de capacités transversales. La globalité est donc déclinée et spécifiée. L’autonomie de l’élève est également précisée dans le PER. Les modalités de la différenciation, la prise en compte des singularités des élèves sont présentées dans des directives.
Cette manière d’appréhender les élèves semble davantage formalisée en cas de difficultés scolaires – peut-être est-ce simplement dû au fait que les mesures spécifiques, les dispositifs particuliers nécessitant des directives concernent essentiellement les élèves rencontrant des difficultés. Par exemple, la directive relative au suivi des élèves par les ECSP s’inscrit dans cette perspective de prise en compte globale et singulière de l’élève. Elle vise les « élèves ayant des besoins particuliers » et précise les modalités que le suivi doit prendre : « ensemble de dispositifs pédagogiques diversifiés, structurés et conçus à partir des besoins particuliers des élèves, identifiés méthodiquement ». Les mesures d’accompagnement doivent être mises en place de manière systématique en cas de passage dans la classe supérieure par tolérance : l’organisation de ces mesures particulières est énoncée. Elles peuvent se dérouler dans la classe, en groupe d’élèves particulier, éventuellement dans le cadre des études surveillées (D-DGEP-02A-07). « Le soutien pédagogique est mis en œuvre pour tout élève confronté à une difficulté scolaire,
temporaire ou durable, liée à des apprentissages disciplinaires ou à l'attitude face à la tâche » (D-DGEP-01-01, 2012). Il peut être organisé en classe ou non. Dans la mesure du possible, la prise en charge des élèves en difficulté hors de la classe ne doit pas diminuer leur temps de participation aux apprentissages menés collectivement. Par ailleurs, pour que le soutien hors classe profite aux élèves, il convient d'assurer une articulation entre les activités effectuées en classe et celles proposées dans le cadre du soutien pédagogique. Ce soutien peut, concrètement, prendre des formes variables : il peut s'agir aussi bien de gestes, de démarches quotidiennes que de dispositifs structurés. De manière générale, le soutien répond aux besoins identifiés par l'enseignant chez les élèves, grâce à un recueil d'informations (comme par exemple sur la base de traces d'apprentissage, de notations d'observations en classe). De fait, ce recueil permet à l'enseignant d'analyser la nature, didactique ou transversale, des difficultés des élèves afin de décider des régulations les plus appropriées.
4-1-3- Une règlementation en parallèle des modes d’action
Si la règlementation est orientée vers la mise en pratiques de l’organisation et des principes de l’action éducative, elle précise également les modes d’action. Cette forme d’encadrement des pratiques s’inscrit en parallèle de l’impulsion portée par les modes d’action et la prolonge. Par exemple, la manière de stimuler l’autonomie des élèves est précisée dans le PER, celle des établissements renvoie à un certain nombre de pratiques : obligation d’avoir un Projet, de réunir un Conseil d’établissement au moins trois fois par année, de réaliser des TTC... La collaboration se traduit en réunions obligatoires, en procédures à suivre. Par exemple, les enseignants doivent rencontrer les parents d’élève au moins trois fois par année, entre telle et telle date suivant les trimestres et selon certaines formes. Ils doivent organiser une réunion de rentrée, un entretien individuel, la troisième rencontre peut prendre d’autres formes. L’évaluation des élèves est encadrée (Directive évaluation), celle des enseignants également. Le projet de formation de l’élève est décliné dans le PER. Le Projet d’établissement doit respecter une forme (Plan de Projet), aussi une certaine méthodologie pour y parvenir, impulsée par les directeurs et les coordinateurs pédagogiques. Si les modes d’action ne sont pas vraiment imposés (ils sont par nature difficilement imposables), leur déclinaison peut, elle, être rendue obligatoire. Il n’est pas possible d’imposer la collaboration, mais l’organisation de réunions, peut, elle, l’être.
4-2- Une règlementation qui encadre les pratiques différemment selon les destinataires
La règlementation relative à l’enseignement est générale, c’est-à-dire qu’elle s’adresse à tous, aussi bien aux professionnels de l’enseignement qui mettent en œuvre l’action éducative qu’à ses destinataires, les élèves et leurs parents (Rufin et al., 2015).
4-2-1- Un encadrement de plus en plus précis et formalisé des activités des professionnels de l’enseignement
À destination des professionnels de l’enseignement, les règlements donnent un cadre institutionnel aux différentes activités qu’ils doivent accomplir. On repère une tendance à la
production de documents de plus en plus précis. Cette dernière s’inscrit dans une ambivalence par rapport au contexte de modernité, entre un enflement de la régulation des rapports sociaux par le droit – « le lien moderne provoque une extension de la zone d’influence de la sphère juridique » (de Singly, 2003, p. 54) – et une réduction des libertés de l’enseignant qui en résulte. Dans un contexte « où nous pouvons reconnaître une certaine défaillance prescriptive des rôles, […] on voit ainsi se multiplier une série de conseils et d’interventions, qui visent justement à réduire l’« incertitude » des relations. En témoignent les différents processus de judiciarisation des relations sociales, ou l’incroyable explosion d’une littérature de guides relationnels ».
(Martuccelli, 2002, p. 166). « Les sociétés modernes se caractérisent par un mouvement d’expansion des contrôles se traduisant souvent par des processus contradictoires d’encadrement organisationnel » (ibid., p. 561).
Par exemple, concernant la mise en œuvre de la relation école-familles, les documents y renvoyant traduisent une évolution. Dans la Charte et le cahier des charges de 1996, une certaine marge de manœuvre était laissée aux enseignants « l’enseignant recourra aux moyens qui lui paraîtront les mieux adaptés et les plus efficaces ». Dans la directive Relations famille-école qui date de 2010, un certain nombre d’obligations sont listées. Par exemple, une réunion de parents par classe doit être réalisée au cours du premier trimestre, ou encore, un moyen de communication écrit doit être mis en place. En 2013, la directive Transmission de l’évaluation aux familles précise davantage les différentes formes de rencontres Ainsi, au fil du temps les documents distinguent différents types de rencontres de parents, fixent les temporalités de réalisation (les fréquences annuelles, les périodes selon les trimestres). Les objectifs sont également davantage précisés ainsi que les rôles de chacun davantage définis.
4-2-2- Entre rappel des obligations et conseils éducatifs aux destinataires de l’enseignement : les élèves et leurs parents
À destination du public de l’enseignement, c’est-à-dire aux élèves et à leurs parents, il s’agit de poser le cadre de la scolarité, le fonctionnement, leurs droits, mais aussi leurs obligations, ainsi que les sanctions encourues en cas de manquement. Le rôle attendu de chacun est ainsi présenté de manière injonctive, mais aussi à travers la formulation de recommandations et de conseils qui marquent un certain souci d’explicitation des attentes et des normes de l’école. Par exemple, le Mémento à l’usage des parents et de leurs enfants (2013) évoque des conseils qui portent sur des sujets que l’on pourrait qualifié d’éducatifs, tels qu’internet, la télévision, les jeux vidéo, l’alcool, le tabac… (Rufin et al., 2015)
4-3- Une règlementation qui précise et qui régule les pratiques
Le cadre règlementaire s’inscrit dans deux perspectives assez proches mais qu’il convient de distinguer car elles traduisent deux visées de leur existence, l’une plutôt située en amont de la mise en œuvre de l’action éducative, l’autre en aval.
4-3-1- Des règlements qui accompagnent, précisent, clarifient, expliquent, impulsent, initient la pratique
Tout d’abord, les règlements visent à traduire, préciser, impulser l’organisation, les principes ou les modes d’action, mais aussi à initier, inciter des postures, des conceptions, des pratiques, voire à les obliger… À travers des pratiques obligatoires ou recommandées, les règlements mettent en pratique les modes d’action. Par exemple, en imposant un certain nombre de TTC par année, c’est la collaboration entre membres de l’établissement qu’on espère promouvoir de manière à atteindre une gestion collective de l’établissement et une régulation des pratiques. En élaborant un Plan de Projet d’établissement, l’institution invite les équipes des établissements à suivre certaines méthodes, à aborder certains thèmes, à formuler des objectifs, à les décliner en actions, à y accoler des indicateurs. Ainsi, il est possible de dire que la règlementation vient en amont de la pratique de manière à accompagner l’organisation, les principes, les modes d’action…
4-3-2- Des règlements qui régulent, limitent la pratique
Par ailleurs, il est possible de remarquer qu’un certain nombre de documents ou de contenus viennent réguler ou recadrer la pratique. Par exemple, le Plan de Projet d’établissement est venu à l’occasion de la deuxième réalisation, soit quatre ans après l’élaboration des premiers Projets.
Dans ce sens, ils viennent réguler la mise en œuvre, contrôler les modalités de réalisation, voire limiter les dérives. Ils apparaissent alors plutôt dans une perspective réactive, et en lien avec le cadre juridique dans le sens où ils apparaissent pour protéger (l’enseignant, l’établissement scolaire, l’institution) des dérives potentielles (des élèves, des parents, des enseignants, des directeurs, de l’institution). Ce deuxième aspect explique en partie le côté exponentiel de la littérature règlementaire.
Si l’on ajoute à ces éléments (destinataires multiples et perspectives de création différentes) l’accumulation historique, on comprend mieux la tendance d’accroissement exponentiel de la littérature règlementaire, qui s’empile en strates et vient encadrer manière de plus en plus précise et complète les pratiques. Chaque modification organisationnelle génère des documents produits à destination des professionnels, du public (même s’il peut s’agir des mêmes documents), mais aussi en amont et en aval de la pratique.
À partir de cet empilement de logiques dans la conception règlementaire, il est possible de questionner le discours institutionnel et son fonctionnement. Lyotard note que les institutions
« privilégient certaines classes d’énoncés, parfois une seule, dont la prédominance caractérise le discours de l’institution » (1979, p. 34). Ici, il semblerait que ce qui caractérise le discours de l’institution, c’est une sorte d’hybridation de classes d’énoncés. L’idéal, ce qui semble se développer, ou ce qui devrait prendre le dessus dans la perspective d’une action éducative moderne, c’est plutôt une régulation (en modes d’action) qu’une règlementation (en directives et règlements). Pourtant, nous voyons que les deux cohabitent et s’empilent. Cette caractéristique
nous informe sur le fonctionnement institutionnel, mais aussi de manière plus large, sur les dynamiques sociales. La tendance pour l’institution à agir sur la pratique entre un encadrement traditionnel et une régulation moderne est, d’une part, liée au fonctionnement même de l’institution qui ne peut pas changer de manière brutale ; elle s’inscrit dans une histoire et a besoin de présenter une continuité, ce qui caractérise la dynamique du changement institutionnel.
Le changement s’opère dans un fonctionnement en place qu’il ne peut occulter, il s’appuie sur lui. D’autre part, si le discours politico-institutionnel allie des principes traditionnels et des principes modernes, les deux sortes d’approches et de considérations coexistent, parfois chez un même individu (sur l’éducation, sur l’école…). Ainsi, l’analyse traduit les « orientations plurielles et plus ou moins contradictoires qui caractérisent l’institution dans ses fondements mêmes ou à travers les couches sédimentées de son histoire. La pluralité peut se situer au niveau de missions dévolues à l’institution, des référentiels qui les explicitent, des modalités de mise en œuvre des finalités institutionnelles » (Bonny, 2012, p. 15).
Conclusion du chapitre
Le niveau politico-institutionnel : le cadre officiel de l’action éducative qui met en cohérence une organisation, des principes-objectifs, des modes d’action, une règlementation
Pour conclure ce chapitre, il s’agit de réaliser un bilan intrinsèque à l’analyse des documents politico-institutionnels en cherchant à identifier les liens entre les éléments présentés dans les différentes parties. Il s’agit de réfléchir aux aspects plus ou moins cohérents entre l’organisation, les principes-objectifs, les modes d’action et la règlementation, afin de procéder à (ou, plus précisément, de donner à voir) leur mise en perspective. En effet, l’intérêt d’étudier le niveau politico-institutionnel, outre celui de présenter le contexte de l’enseignement primaire genevois, réside dans le fait qu’il constitue le cadre officiel de l’action éducative (et donc de l’action enseignante) qui justement, propose une mise en perspective et une mise en cohérence d’éléments de nature, de forme et de fonction différentes.
L’organisation : un cadre justifié par les principes-objectifs, corrélé aux modes d’action, support de la règlementation
Tout d’abord, l’organisation proposée prend appui sur les principes. Pour le moins, dans sa justification, elle est présentée en cohérence avec eux. Par exemple, la création des
Tout d’abord, l’organisation proposée prend appui sur les principes. Pour le moins, dans sa justification, elle est présentée en cohérence avec eux. Par exemple, la création des