des principes et objectifs, des modes d’action, une règlementation

Le niveau d’analyse « politico-institutionnel »

Ce chapitre poursuit de manière plus détaillée la présentation du contexte de la recherche esquissée de manière générale dans le chapitre précédent. Il s’agit de situer le système d’enseignement genevois dans son environnement politique et institutionnel afin de comprendre sa structure et son fonctionnement. Cette étape s’est révélée d’autant plus nécessaire que le système était à découvrir (Schütz, 1944/2008) – de ce fait, cette explicitation du fonctionnement est également utile pour le lecteur étranger. Rester sur une connaissance approximative aurait risqué de compromettre certaines analyses en passant à côté de facteurs organisationnels. Si les enseignants expliquent volontiers l’organisation du système à un nouveau venu, le fonctionnement politique (et les spécificités culturelles) reste implicite car ses implications ne sont pas clairement perçues. Toutefois, la présentation de l’organisation du système d’enseignement ne représente pas uniquement une contextualisation d’arrière-plan, son intérêt se révèle beaucoup plus large d’un point de vue analytique. Elle constitue un premier chapitre d’analyse descriptive à part entière. Elle prend place dans le cadre d’une ethnographie qui part des acteurs (les enseignants), mais qui s’étend progressivement, par nécessité et par contagion, jusqu’à remonter au cadre officiel de l’action éducative dans un contexte singulier.

En reprenant la métaphore du tableau, ce chapitre représente plutôt une des premières couches de peinture et constitue plutôt le paysage. Mais le gros plan sur cette partie du tableau n’en représente pas moins une composante majeure, nécessaire à la compréhension de l’ensemble. Il éclaire les autres composantes qui s’expriment dans et par rapport au cadre et aux tonalités qu’il définit. De ce point de vue, ce chapitre est plutôt constitué de nappes de couleurs – même si certains éléments sont détaillés. Ces dernières jouent un rôle important dans la tonalité d’ensemble, pour l’ensemble des composantes du tableau, mais ont aussi un fort pouvoir structurant. Elles définissent le cadre et la composition générale à travers les limites et les variations de tonalité qu’elles imposent. La couleur de fond n’est pas identique partout ; les tons sont plus ou moins chauds ou froids, les couleurs sont plus ou moins dominantes, vives ou pastel, laissant plus ou moins de marge et de pouvoir d’expression aux couches supérieures et aux personnages du premier plan.

Par rapport à la problématique de recherche, ce chapitre s’inscrit dans le cadre du premier axe d’exploration, celui correspondant aux deux premières hypothèses, relatives à la philosophie générale et aux modes d’action (H1 et H2). Cet axe de recherche vise à étudier la manière dont les acteurs, les enseignants, inscrivent leur action et leurs pratiques dans le cadre des transformations de l’action éducative, par rapport à certaines valeurs et modes d’action plus larges. Si ces éléments peuvent et doivent être cernés dans les pratiques observées au sein les établissements et dans le discours des enseignants, il n’en demeure pas moins important de situer ces pratiques et discours au regard de ceux de l’institution, de manière à repérer dans quelle mesure ils sont (ré) appropriés (ou pas). Les enseignants inscrivent-ils leur action de manière concordante aux conceptions et prérogatives institutionnelles ou s’en distancient-ils ? Sur quels aspects ? L’attention est ici portée sur le système, en considérant que la relation avec

l’environnement « n’est pas qu’une simple dépendance, elle est constitutive du système » (Morin, 2005, p. 32). « La société et ses lois ne sont rien en dehors des individus » (Elias, 1987/1997). Il s’agit de saisir, et de présenter, l’horizon de référence dans lequel l’organisation scolaire, mais aussi les différents acteurs concernés s’inscrivent – l’organisation de la structure scolaire, les valeurs et principes officiels, les pratiques obligatoires ou recommandées sur lesquelles repose l’enseignement primaire genevois – et de le positionner dans le contexte de transformations de l’action éducative. Les documents sélectionnés ne sont pas utilisés comme de simples sources permettant de décrire le contexte (Le Bart, 1998). Au même titre que le sont les travaux de pédagogues pour Durkheim, les documents politico-institutionnels peuvent être traités comme

« des documents sur l’esprit du temps » (1922/2009, p. 130). Cet horizon de référence peut être inscrit dans le droit, prescrit par des règlements et procédures ou énoncé de manière plus incitative, par exemple à travers des discours de type politique. Cette analyse permet de saisir ce qui relève de la chose publique et surtout « le programme » de l’action publique éducative (Hassenteufel, 2008 ; Lascoumes & Le Galès, 2011 ; Lecomte, 2010 ; Thoenig, 1985). Un intérêt est accordé à la forme narrative, à la communication, aux messages. « Les messages sont dotés de formes et d’effets tout différents, selon qu’ils sont par exemple dénotatifs, prescriptifs, évaluatifs, performatifs » (Lyotard, 1979). Les documents analysés sont envisagés comme une information organisationnelle ayant une visée communicationnelle. Leur contenu « se présente au regard tantôt comme mémoire, tantôt comme savoir, tantôt comme message, tantôt comme programme, tantôt comme matrice organisationnelle » (Morin, 2005, p. 37).

Le terme « politico-institutionnel », choisi pour titre de ce chapitre, traduit le fait que ce premier niveau d’analyse descriptive traite de concert de ce qui relève de la sphère politique et institutionnelle. De prime abord, ces deux types de discours peuvent paraître distincts. Le premier serait le reflet de valeurs et de stratégies d’hommes, femmes ou de partis politiques, alors que le second serait propre à l’entité officielle, s’appliquant sans condition à tous ses membres et usagers. Les enseignants semblent d’ailleurs utiliser ces deux termes dans ce sens, comme si la distinction allait de soi – en tout cas tant que le discours reste général. Cependant, lorsqu’il s’agit de classer des documents ou des discours sous ces deux catégories, et même d’en parler, par exemple aux participants de la recherche, il est souvent difficile de distinguer ce qui relève de l’une ou l’autre catégorie. Lorsque le Conseiller d’État s’exprime, énonce-t-il un discours politique ou institutionnel ? Il est un homme (ou une femme) politique, avec des conceptions et des convictions politiques, il est membre d’un parti et est politiquement désigné pour occuper sa fonction. Mais il est aussi le représentant par excellence de l’institution dont il est à la tête et s’exprime donc, de par son mandat, en son nom. Il énonce donc un discours qui relève concomitamment de ces deux catégories.

Il en est de même concernant les documents analysés. Certains se rapprochent plus d’un discours que l’on pourrait qualifier de « politique » (par exemple les 13 priorités pour l’instruction publique genevoise) car ils expriment une visée et traduisent des conceptions politiques. Cependant, ils n’en ont pas moins une portée institutionnelle puisqu’ils instituent ces perspectives comme étant celles de l’institution toute entière et donnent lieu à des actions menées

en leurs noms. D’autres documents, au contraire, se rapprochent davantage d’un type institutionnel (lois, règlements, directives). Toutefois, ils traduisent des conceptions qui relèvent du politique (au sens général et plus restreint), par exemple autour du rôle de l’école et de ses membres. À travers les ajustements qu’ils subissent, ils incluent par ailleurs un certain nombre d’évolutions politiques et sociétales et permettent de les saisir. En d’autres termes, ils traduisent des aspects politiques dans une rhétorique institutionnelle, législative, lui donnant un caractère officiel, obligatoire et collectif. Par ailleurs, si pour les enseignants ces deux catégories ont des connotations différentes, leur distinction reste floue. Le discours politique renverrait quasiment exclusivement à une rhétorique et des stratégies politiciennes, ayant une importance très relative par rapport à leur quotidien, alors que l’institutionnel renverrait davantage à l’organisation et aux obligations qu’ils doivent remplir, contenu peu discuté. Toutefois, lorsqu’ils parlent plus précisément de thématiques particulières, ou lorsqu’ils reconnaissent ou critiquent une des composantes de ce niveau, la frontière entre les deux semble confuse. Ils utilisent les deux mots pour désigner des choses un peu différentes, mais le contenu qu’ils recouvrent semble souvent relever de la même nébuleuse. Ce qui diffère, c’est plus la forme des discours et la légitimité qui leur est reconnue que ce qu’ils traduisent. Ainsi, ces constats issus des différents discours analysés, des documents eux-mêmes, mais aussi des personnes interrogées, combinés aux perspectives de recherche, sous-tendent ce regroupement analytique et terminologique.

Les documents analysés

Pour ce niveau d’analyse, un certain nombre de documents ont été sélectionnés – la liste est présentée en annexe 1 et le procédé d’analyse est décrit dans la partie relative aux méthodes d’enquête (chapitre 1, partie 3-2-3). Nous distinguerons dans cette présentation les documents ayant simplement servi de source d’informations sur l’organisation du système politique et d’enseignement suisse et genevois, des documents ayant un contenu davantage qualitatif qui ont fait l’objet d’une analyse spécifique. Le corpus de données est constitué de 45 documents d’ordre divers. Plusieurs types de documents peuvent être distingués bien que, conformément à ce qui est mentionné précédemment, ils s’inscrivent dans un continuum entre des documents qui constituent le cadre législatif et des documents qui retracent un discours politique, en passant par des documents qui encadrent les fonctions et les pratiques professionnelles de manière générale ou plus opérationnelles. S’ils représentent un tout analytique, leur forme et les aspects qu’ils éclairent sont un peu différents.

Les documents législatifs (loi, règlements) font partie de la législation genevoise. Ils sont produits par l’État de Genève, déclinés en différentes parties, elles-mêmes organisées en chapitres, articles, alinéas. Ont été sélectionnés, uniquement ceux directement liés à l’enseignement primaire genevois. Ils donnent le cadre général de l’enseignement, énoncent ses principes, en présentent les visées et objectifs. Ils définissent de manière générale l’instruction publique, l’enseignement primaire ainsi que les statuts des professionnels en encadrant les rôles et les pratiques par le droit. Ils s’appliquent à tous et constituent une référence minimale

incontestable relativement stable, mais renvoient également aux différents changements de l’organisation du système d’enseignement et permettent donc de les retracer.

Les documents fonctionnels et procéduraux (cahiers des charges, directives, procédures) encadrent et définissent des fonctions ainsi que des pratiques. Ils donnent le cadre officiel de manière plus opérationnelle en précisant la réalisation d’un certain nombre de tâches. Il s’agit de documents produits par des directions qui diffèrent selon le degré hiérarchique ou selon les évolutions organisationnelles. On note un très grand nombre de documents de ce type, notamment des directives et procédures, ce qui a rendu nécessaire une sélection. Outre les principaux cahiers des charges, seuls les documents directement liés aux principaux objets d’intérêt ont été analysés ; ceux encadrant certaines pratiques très précises ont été exclus. Dans cette catégorie, il est possible de distinguer les cahiers des charges qui encadrent des fonctions, des directives et procédures qui encadrent des pratiques. D’autres documents ont un statut plus difficile à percevoir. Il peut s’agir de documents ayant une visée opérationnelle précise. Ils sont produits par différents services de l’institution et servent de support aux pratiques requises par l’institution, en d’autres termes d’appui à la pratique. C’est le cas par exemple de la grille des Entretiens d’évaluation et de développement du personnel (EEDP), du document du Scop¹⁰ sur les relations école-familles ou encore du plan de Projet d’établissement. D’autres encore contribuent à encadrer une fonction sans pour autant avoir un caractère officiel (Dossier de presse Directeurs d’établissement).

Le statut des documents ayant un caractère avant tout politique (Programmes de législature du Conseil d'État ou les 13 priorités pour l’instruction publique) n’est pas explicite. Ils sont toutefois particulièrement intéressants dans la mesure où ils énoncent des visées politiques et institutionnelles, font passer des messages qui convoquent des valeurs, sous-tendent des conceptions, mais aussi parfois des organisations (du système d’enseignement, du fonctionnement), s’inscrivent dans des logiques qu’ils donnent ainsi à voir. En outre, ces documents font ressortir la dimension évolutive, le contexte historique des réformes qui tendent à être écrasés par les documents législatifs, fonctionnels et procéduraux.

L’étude des documents constituant ce premier niveau d’analyse permet de présenter dans le même temps des aspects descriptifs relatifs à la structure de l’enseignement ainsi que des aspects davantage qualitatifs et analytiques qui encadrent l’action éducative et les pratiques des différents protagonistes de l’enseignement. En effet, le niveau politico-institutionnel (et les documents qui le constituent) définit une organisation singulière – à travers une structure et des fonctions qui traduisent un contexte et un cadre organisationnel particuliers et en mouvement – (partie 1), dont l’action est orientée en principes et objectifs – énoncés autour de conceptions générales (du rôle de l’école et de l’enseignement, du rôle de l’élève de l’enseignant) – (partie 2) et à travers une mise en œuvre envisagée d’une part à partir de modes d’action transversaux (partie 3), et d’autre part dans des règlementations et recommandations (partie 4). Les premiers incitent, impulsent,

10 Service de la coordination pédagogique.

véhiculent des conceptions et des pratiques, des manières de faire, tandis que les seconds viennent encadrer, préciser ou réguler les pratiques, la manière dont elles doivent être effectuées.

Partie 1 :

Une organisation définie qui structure et re-structure l’action éducative, qui s’impose et impulse des principes, des modes d’action, des pratiques

La Suisse est un État fédéral comprenant 26 cantons et quatre langues nationales. Ces aspects politiques et culturels marquent fortement le domaine de l’enseignement. « Depuis sa naissance en 1848, la Confédération helvétique est une structure décentralisée, fondée en premier lieu sur ses communes et ses cantons » (Heimberg & Peraya, 2015, p. 181). Jusqu’à une période récente, il pouvait sembler difficile de parler d’un système éducatif Suisse (unifié) du fait de la diversité des structures scolaires, des statuts, des plans d’études ou des programmes. L’instruction publique « est d’emblée clairement placée sous la responsabilité de chaque canton et par conséquent développée selon des logiques et dans des systèmes différents en fonction de spécificités politiques, culturelles, linguistiques ou encore religieuses » (ibid.). Toutefois, quelques « principes fondamentaux communs » au pays peuvent être notés : « prééminence de l’école publique par rapport à l’école privée, prudence face à l’innovation pédagogique, principe cohérent de sélection, goût de l’effort, liens solides avec le marché du travail, forte insertion de l’école dans son contexte local » et bien sûr une structure fortement décentralisée par rapport à l’échelon national (Poglia, 1995). Si les spécificités du système politique Suisse confèrent une importance fondamentale à l’échelon cantonal, le niveau intercantonal n’est pas à occulter, notamment en lien avec le processus d’harmonisation des systèmes d’enseignement (entamé en 2003, effectif en 2008). Ainsi, des niveaux intermédiaires (entre le national et le cantonal) deviennent plus prégnants. Selon les sujets, cet échelon peut renvoyer à l’ensemble de la Confédération, à un regroupement de cantons (signataires d’un accord) ou à une région linguistique. L’organisation de l’enseignement à Genève, telle qu’elle est définie au niveau politico-institutionnel dans et par les documents officiels, structure et re-structure l’action éducative. Elle est présentée à partir de l’organisation politique générale dans laquelle elle prend place (1-1), à partir de l’organisation du système d’enseignement, des structures et des fonctions qui la constituent (1-2) et à partir des changements qui la touchent, tels qu’ils apparaissent dans les documents (1-3).

1-1- Une organisation politique cantonale, un processus d’harmonisation intercantonale et de standardisation internationale

1-1-1- Une organisation politique spécifique au canton de Genève

Une des particularités du canton de Genève est son échelle géographique. Il s’étend sur 282 km² et comprend 45 communes situées à la périphérie de Genève. Cette dernière concentre plus de 40 % de la population du canton (195 160 habitants sur les 476 006 du canton). De ce fait, le canton se rapproche d’une agglomération ou d’une Communauté de communes au sens français, sauf qu’il dispose d’une souveraineté politique bien plus importante. Sa situation géographique (proximité avec la France), diplomatique (neutralité politique, présence d’organisations internationales), mais aussi économique lui procure une forte attractivité

internationale. Sur ses 476 006 résidents, 194 623 sont étrangers, soit plus de 40 % de la population¹¹ (Office cantonal de la statistique, 2014).

De ces aspects signalétiques, il est possible de retenir le caractère multiculturel du canton (et multilinguistique), ainsi que son échelle territoriale restreinte. Cette dernière confère notamment une certaine proximité entre le monde des dirigeants institutionnels et politiques, et celui des résidents « ordinaires ». Si l’on devait estimer le nombre d’intermédiaires (phénomène du petit monde) entre un résident quelconque du canton de Genève et un conseiller d’État, il serait vraisemblablement bien plus faible qu’entre un résident de France et un ministre. Cette proximité résulte de l’échelle géographique restreinte qui génère de fait une relativement grande interconnaissance entre les concitoyens, mais aussi de l’organisation politique (prééminence de la démocratie directe via les votations). Ces éléments ne sont pas neutres par rapport au fonctionnement de l’école. Tout d’abord, ce dernier est soumis aux diverses votations du peuple (une des dernières réformes issues des urnes concerne la modification de l’horaire scolaire entrée en vigueur à la rentrée 2014) qui entérinent et rendent obligatoires et indiscutables certaines réformes. Les enseignants rencontrés font fréquemment référence à l’argument démocratique pour clore un débat sur une mesure (auprès de leur interlocuteur, chercheur ou collègue, et pour eux-mêmes) ; le prolonger leur apparait vain ; mieux vaut se concentrer sur l’application ou la mise en œuvre puisqu’il est entériné. « Le peuple a voté, il a décidé, c’est comme ça, maintenant il faut appliquer, c’est tout ». Le processus démocratique vient ainsi s’appuyer ou/et renforcer une approche que l’on peut qualifier de pragmatique des acteurs face à l’action – qui s’inscrit d’ailleurs dans la lignée de la construction de l’école genevoise resitué dans son processus historique (cf. chapitre 1). Par ailleurs, cette proximité rend tout incident local potentiellement visible par les responsables politiques et institutionnels et peut ainsi rapidement prendre une ampleur considérable, d’autant que les médias sont peu nombreux et ont dès lors un impact plus important (La Tribune de Genève, le Temps pour la presse écrite et quelques émissions phares de la RTS (La Radio télévision suisse)). Enseignants et surtout directeurs d’établissement craignent qu’un incident local soit évoqué nominativement dans la presse, ou arrive, sans filtre, aux oreilles du Conseiller d’État via un parent d’élève par exemple qui le connaitrait personnellement ou par son réseau amical. L’absence d’une multitude d’échelons intermédiaires entre les décideurs politiques et les usagers rend les interactions entre ces deux niveaux relativement rapides et directes.

Concernant l’organisation politique générale au niveau du canton, de par la Constitution de la République et canton de Genève, la répartition des pouvoirs politiques s’organise à travers la distinction de deux organes distinguant le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

11 Les principales origines nationales représentées sont européennes, notamment d’Europe occidentale : Portugal (plus de 36 000 résidents), France, Italie, Espagne, mais aussi d’Europe de l’est, notamment Kosovo et Russie. Les pays d’Amérique latine, d’Afrique et d’Asie sont également représentés dans des proportions assez similaires (Office cantonal de la statistique, 2014).

L’organisation générale des pouvoirs politiques dans le canton

Le Grand Conseil exerce le pouvoir législatif. Il est constitué de 100 députés élus tous les cinq ans à travers un scrutin de liste.

 La Loi sur l’instruction publique (LIP) donne un cadre juridique à l’enseignement dans le canton de Genève.

Elle présente son organisation générale à travers, par exemple, les différents niveaux d’enseignement. Le vocabulaire le plus fréquemment utilisé dans ce document renvoie à l’organisation, aux structures et aux fonctions : « formation », « département », « degré », « secondaire », « écoles », « règlement », « primaire »,

« cycle », « instruction », « enseignement », « enseignant ». Ce document présente les principes et objectifs de l’enseignement et fixe le rôle des différentes entités qui le constitue (le Département de l’instruction publique, la scolarité obligatoire, l’enseignement primaire…) et les conditions des personnels. Il définit et encadre les rôles des différents acteurs, les collaborations avec d’autres institutions. Sur des aspects plus précis de contenu,

Dans le document Les nouvelles régulations « en pratique » de l'action éducative : sociologie compréhensive de l'établissement scolaire et de ses professionnels dans l'enseignement primaire genevois (Page 98-122)