QUELQUES EXEMPLES

L'essentiel des projets courants est régi par les plans généraux d'affectation, ou plans de zones, et leurs règlements. Ceux-ci, tout en garantissant 1 'égalité de traitement dans une zone donnée, doivent trouver la juste part entre des prescriptions très détaillées, qui peuvent s'avérer excessivement tatillonnes, et une volonté d'ouverture, qui risque de se traduire par un flou préjudiciable.

Deux solutions sont généralement offertes pour adapter ces règles, dans une certaine mesure, à des conditions particulières au site ou à 1 'opération proje-tée:

la possibilité d'une dérogation, en principe très limitée et rarement assor-tie d'une contreparassor-tie;

l'établissement d'un plan d'affectation de détail tel qu'un plan de quar-tier, instrument souvent critiqué pour sa rigidité, elle-même incompatible avec une incertitude sur ses termes de réalisation, ou pour la difficulté d'y prévoir des mesures d'intégration ou d'accompagnement du projet réalistes au moment de sa construction.

Dans la négociation qui peut intervenir, 1 'enjeu essentiel pour les propriétai-res-constructeurs est évidemment la constructibilité du terrain, en terme

d'af-GILLES GARDET

fectation et de surfaces de plancher commercialisables. L'indicateur classi-que de cette constructibilité est l'indice d'utilisation du sol, instrument fort discuté par les urbanistes, mais irremplaçable comme paramètre d'évalua-tion.

De leur côté, les collectivités publiques- Etat et communes- intéressées à l'orientation des densités, ont d'autres enjeux à faire valoir, dans la mesure où elles ont des objectifs suffisamment clairs en matière d'aménagement et d'urbanisme: mise en valeur des espaces publics, cessions d'emprises pour des équipements, préservation du patrimoine architectural ou naturel, gestion des eaux pluviales et des cours d'eau, accessibilité et stationnement, promo-tion des déplacements non motorisés, sécurité urbaine, politique énergétique, aménagement paysager, affectations préférentielles (par exemple logement social, commerce de proximité).

Sous certaines conditions, la constructibilité devrait pouvoir être mise en balance avec l'acquisition d'avantages pour la collectivité. C'est pratique-ment le cas lorsque la collectivité acquiert «gratuitepratique-ment» des terrains à des-tination d'usage public par report des droits à bâtir. Mais cette pratique com-porte de sérieuses limites. Pour aller plus loin, deux conditions doivent être remplies:

Il faut que les plans d'affectation prévoient expressément des marges de détermination de la constructibilité, par exemple sous la forme d'un bo-nus d'occupation ou d'utilisation du sol.

Les pouvoirs publics doivent être au clair sur les contreparties à négo-cier.

Ce second point peut découler directement de 1' application d'autres disposi-ti ons légales, mais, pour 1 'urbaniste, il renvoie évidemment à la planification directrice, dont c'est le rôle d'exprimer, sous une forme appropriée et au terme d'une procédure d'approbation démocratique, les orientations données à l'aménagement du cadre de vie. On verra plus loin les conditions qui peu-vent en découler par la conception des plans directeurs. En tout cas, il s'agit d'un point important, car les contreparties à négocier doivent être légitimées et ne sauraient relever de lubies momentanées.

140

QUELLES CHANCES POUR UN URBANISME CONTRACTUEL?

Ce champ de négociation mérite d'être étudié en détail. Il suffit ici de citer quelques cas réels3:

La loi cantonale zurichoise sur l'aménagement du territoire a introduit un bonus, sans autre contrepartie publique que d'encourager à une utili-sation plus dense du sol, en modifiant les règles de calcul de l'indice d'utilisation du sol, désormais mesuré à l'intérieur des murs.

La loi cantonale vaudoise sur l'aménagement du territoire et les cons-tructions (art. 47 al. 2 ch. 10, modifié le 4.2.1998) introduit, dans le contenu des plans et règlements d'affectation, la possibilité «d'allége-ments concernant les conditions de construction, tels qu'un bonus d'oc-cupation ou d'utilisation du sol en compensation de prestations d'intérêt public en rapport avec 1 'aménagement du territoire».

Le canton de Neuchâtel prévoit d'introduire un bonus de 10% sur l'in-dice d'utilisation du sol pour les bâtiments neufs ou rénovés candidats au label Minergie (label développé dans le cadre du programme fédéral Energie 2000)4.

On relèvera que dans le projet de plan d'utilisation du sol de la Ville de Ge-nève\ les limitations de l'indice d'utilisation du sol dans les zones primaires, introduites exclusivement pour les terrains de plus de 2 '000 m2, visent essen-tiellement à préserver 1 'habitat urbain et, en conséquence, à contrôler la den-sification et à ménager une certaine proportion d'espaces libres. Comme les indices plafonnés sont notoirement inférieurs à ceux qui résulteraient d'une stricte application des dispositions de la loi sur les constructions, une marge conditionnelle aurait pu être introduite, afin de permettre la négociation de contreparties à définir dans le cadre de projets concrets.

Selon les situations et le contexte politique, on peut imaginer que d'autres paramètres régissant le domaine bâti fassent l'objet de marges négociables

3 On rappellera, sans prétendre à l'imitation, que des dispositions de compensation entre nombre d'étages et espaces publics ont été appliquées, au début de années 70, dans 1 'urbanisme de Manhattan.

4 La modification zurichoise du calcul de l'indice d'utilisation du sol atteint ce but sans incitation déclarée, puisque l'enveloppe thermique du bâtiment est exclue du calcul de la surface de plancher.

5 Titre exact: Projet de règlement général relatif aux plans d'utilisation du sol de la Ville de Genève. C'est un des rares instruments d'aménagement de compétence communale introduit dès 1983 dans la Loi sur l'extension des voies de communication et l'aména-gement des quartiers et localités (art. !SA à 15G LExt).

GILLES GARDET

(nombre d'étages, limites de construction). Certaines possibilités de déroga-tion peuvent aussi être condidéroga-tionnées par des contreparties. L'important est que ces possibilités soient définies à l'avance et que les contreparties qui les conditionnent soient énoncées.

B. Plans de quartier

La voie contractuelle mérite également d'être explorée à l'échelle des plans de quartier, en complément de leur réglementation, voire en remplacement d'un tel plan d'affectation de détail, lorsque la zone à bâtir comprend des prescriptions suffisantes. Deux exemples peuvent l'illustrer:

En Ville de Genève, un îlot urbain existant de grande dimension (environ 8 '000 m2) fait 1 'objet d'un plan localisé de quartier, qui défmit essentiel-lement les possibilités d'en achever la fermeture en ordre contigu. La Ville souhaite qu'en contrepartie la vaste cour intérieure soit libérée de constructions et rendue accessible. Cette transaction et ses modalités d'ap-plication seront réglées par un protocole d'accord entre les propriétaires concernés, 1 'Etat et la Ville.

Dans une commune suburbaine, une importante opération de quelque cent cinquante villas contiguës, sur un terrain de plus de sept hectares, a été autorisée selon le régime de la zone de villas, sans recourir à un plan de quartier. Les diverses conditions d'aménagementposées dans le cadre de l'autorisation de construire (cessions d'emprises, passages publics, aménagement des accès routiers, ouvrages de protection contre le bruit) ne pourront être mises en œuvre que par une convention précisant les droits et les obligations de chacune des parties, non seulement en ce qui concerne les travaux à effectuer, mais également pour ce qui touche à une partie de 1 'entretien ultérieur.

A cette échelle, un dispositif contractuel doit aussi s'appuyer sur des objec-tifs d'aménagement explicites qu'un plan directeur de quartier devrait énon-cer et illustrer.

142

QUELLES CHANCES POUR UN URBANISME CONTRACTUEL?

C.

Grands projets d'équipement

Par l'importance de leurs impacts et la diversité des intérêts qu'ils mettent en jeu, les grands projets d'équipements publics et privés sont de ceux qui sem-blent exiger des processus de conduite innovateurs. Ces projets ne sauraient évidemment échapper aux exigences, parfois renforcées, des procédures et des normes légales: procédure spécifique d'affectation avec ou sans plan de quartier, étude d'impact sur l'environnement, étude de risques, etc. De sur-croît, ces procédures doivent être coordonnées sur le plan matériel et juridi-que, dans le but d'éviter les contradictions et de raccourcir autant que possi-ble les délais d'approbation. Le fort impact public de ces projets multiplie les risques d'oppositions et de recours, tandis que leur conception peut évoluer de manière importante jusqu'à la demande définitive d'autorisation de cons-truire. Enfin, les mesures d'accompagnement nécessaires peuvent couvrir des domaines relativement étendus, avec la probabilité de répercussions secon-daires. Toutes ces caractéristiques multiplient les partenaires concernés et obligent le plus souvent à mettre en place des structures spécifiques de con-duite du projet, impliquant simultanément l'administration publique et les entrepreneurs privés. Ils 'y ajoute un besoin essentiel de concertation avec les partenaires de la société civile.

Bien que les enjeux soient plus importants que pour les projets courants, leur mise en balance n'est pas très différente sur le fond. Les promoteurs ont pour intérêt de maximiser la capacité du projet, quelle que soit la manière de la définir, tandis que les pouvoirs publics ont à défendre, d'une manière géné-rale, la qualité du cadre de vie et la viabilité des finances publiques. Dans certains cas, les pouvoirs publics peuvent être intéressés à des contreparties directement liées, telles que l'opportunité de développer les transports pu-blics ou la mise à disposition d'installations.

Dans cette pesée des intérêts, les problèmes liés aux déplacements en-gendrés et à leurs répercussions prennent une importance majeure, de même que l'intégration du projet dans le paysage urbain et le réseau des espaces publics. La détermination du nombre de places de stationnement, voire la génération de trafic admissible, constituent des paramètres-clés pour le dimensionnement et 1' organisation du projet6.

6 La modification déjà citée de la Loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (art. 47 LATC, introduit en 1998) inclut expressément la génération de trafic comme possibilité de mesure de l'utilisation du sol.

GILLES ÜARDET

Plus encore que dans de petits projets, les instruments réglementaires classiques peuvent s'avérer d'une application difficile, soit que leur portée soit insuffisante, soit au contraire qu'ils imposent une rigidité excessive, peu compatible avec 1' évolution souvent inévitable- et souhaitable- des grands projets. Il y a donc intérêt à envisager le développement de ces projets dans 1' optique contractuelle, en appui tout au moins des procédures habituelles.

Les conditions d'un tel processus sont évidemment plus complexes que pour les projets courants, notamment du fait de la multiplication des parte-naires et des intérêts enjeu, mais comme pour ceux-ci, deux d'entre elles au moins doivent être réunies au niveau des instruments d'aménagement:

Des marges de négociation doivent être ouv~rtes dans le cadre du plan d'affectation ou dans celui des autres conditions légales applicables au projet.

Les pouvoirs publics doivent être au clair sur les objectifs d'aménage-ment généraux et particuliers qu'ils entendent invoquer pour négocier des contreparties ou des mesures d'accompagnement.

Quelques exemples récents, pas forcément aboutis, peuvent être évoqués très sommairement, sachant que chacun d'entre eux pourrait fournir matière à un exposé entier:

144

L'implantation d'un complexe cinématographique àBussigny-près-Lau-sanne, dans une zone industrielle non desservie par les transports pu-blics, a pu être réglée en partie par le biais d'une convention entre la commune, le promoteur et le département des infrastructures de 1 'Etat de Vaud. La localisation étant admise dans son principe, la négociation a porté essentiellement sur des contraintes en matière de desserte publique et d'aménagements routiers, donc externes au périmètre du projet lui-même. Le promoteur, qui s'est également engagé à une tarification dé-gressive en fonction de 1' occupation des véhicules privés ou de 1 'usage des transports publics (billet combiné), fournira à la commune une con-tribution financière directe à la mise en place d'une ligne de bus régulière desservant le futur complexe. Cette opération, utile à d'autres secteurs du territoire communal, ouvre la voie à l'intégration de la commune dans le système des transports lausannois (TL). La convention tripartite doit être accompagnée de deux conventions bilatérales réglant certains dé-tails d'application entre le promoteur et la commune, respectivement les

QUELLES CHANCES POUR UN URBANISME CONTRACTUEL?

TL. La décision finale sur le rapport d'impact s'appuie expressément sur cette convention, qui engage les partenaires sur les modalités d'exé-cution des conditions posées.

La réalisation d'un garage public souterrain au centre de Genève (place Neuve) a fait l'objet d'une négociation complexe entre la Ville de Ge-nève, 1 'Etat (département de justice et police et des transports), et les groupements représentant d'une part les milieux économiques et d'autre part les association défendant la protection de l'environnement. L'ac-cord passé portait finalement sur un ensemble de mesures débordant très largement le périmètre strict du projet, qu'il s'agisse du réaménagement des espaces publics ou de la réorganisation des circulations. Cet accord, qui constituait une innovation de première importance pour 1' évolution simultanée de l'aménagement urbain et de la politique des transports, s'est rompu au moment de 1' octroi par la Ville de Genève du droit de superficie nécessaire à la réalisation du garage collectif. L'obstacle final est certainement provenu de la difficulté à assurer 1 'engagement des grou-pements d'intérêts et l'implication de leurs membres au gré d'une négo-ciation de plusieurs années. L'analyse de cette échec devrait permettre de tirer les leçons d'une expérience qu'il ne faut pas considérer comme per-due à toutjamais7.

Plus récemment, la réalisation d'un stade de grande capacité et d'un important centre commercial en bordure de la zone industrielle urbaine de La Praille à Genève, a mobilisé des enjeux comparables. Ceux-ci ont été réglés progressivement au gré de la procédure d'affectation, jusqu'au traitement des recours. Les accords passés finalement, en échange du retrait des plus importants d'entre eux, touchent à nouveau la gestion des circulations et 1' accessibilité. Cette solution conventionnelle, imposée par le recours d'une association, a permis de dépasser les normes légales habituelles en matière de gestion du stationnement. Les contreparties négociées permettront, comme dans le cas de Bussigny, de contribuer au financement d'une meilleure desserte par les transports publics, avec des répercussions qui dépassent largement le périmètre du projet.

Les trois exemples évoqués autorisent à penser que le succès de la voie conventionnelle, en particulier pour des projets complexes, dépend d'une part

7 Lendemains d'échec, Conduite de projets et aménagement d'espaces publics à Genève, sous la direction d'O. Soderstrom, Fondation Braillard Architectes, Genève, mai 2000.

GILLES GARDET

d'une détermination précise des règles de jeu à respecter par les partenaires tout au long de la négociation, et d'autre part d'une politique d'aménagement suffisamment explicite. On revient ainsi au rôle de la planification directrice.

D.

D'une manière générale, les plans directeurs, qui ne sont pas opposables aux tiers comme les plans d'affectation, engagent les autorités qui les adoptent.

C'est la cas des plans directeurs cantonaux, selon la loi fédérale sur 1 'aména-gement du territoire (art. 9 al. 1 LAT) et, dans certains cantons, des plans directeurs communaux. Les plans directeurs peuvent être considérés comme des formes de contrats publics, dont il convient de relever la double dimen-sion:

146

D'une part un engagement «vertical», qui lie ou doit lier de manière réciproque les deux niveaux d'approbation qui sont l'Etat cantonal et la Confédération pour les plans directeurs cantonaux, l'autorité commu-nale et l'Etat cantonal pour les plans directeurs communaux;

D'autre part, un engagement <<horizontal», qui devrait lier entre elles les administrations, qu'elles soient fédérales, cantonales ou communales, dans le but de coordonner, à chacun de leurs niveaux, les politiques et les activités qui ont une incidence spatiale.

Confédération Grandes lignes

directrices

Plan directeur cantonal

Plans directeurs communaux

QUELLES CHANCES POUR UN URBANISME CONTRACTUEL?

L'une de ces dimensions ne va pas sans 1' autre, dans la mesure où les engage-ments pris entre niveaux d'autorités n'ont que peu de portée s'ils n'impli-quent pas les domaines contribuant de manière déterminante à l'aménage-ment du territoire. Envisager les plans directeurs comme des contrats, certes d'une nature particulière, permet peut-être de mieux en structurer le contenu et d'en faciliter 1 'utilisation.

On se limitera ici à citer quelques questions relatives à la pratique des plans directeurs communaux et à leur relation avec le niveau cantonal dans le contexte vaudois et genevois.

Dans le canton de Vaud, il y a obligation d'établir un plan directeur pour les communes de plus de mille habitants8. Toutefois, les plans directeurs communaux ne lient pas les autorités, mais leur portée est celle de «plans d'intention» et d' «instruments de travaih>9 . Cette limitation n'enlève rien à leur valeur, notamment en cas de litige lors des procédures d'affection, ni à leur rôle d'instrument contractuel. Dans ce cadre, la pratique a con-duit l'autorité cantonale à discerner, dans les accord préliminaires puis dans la procédure d'approbation, les enjeux d'importance cantonale et ceux laissés à l'autonomie communale qu'il s'agisse d'aspects géogra-phiques (sites d'intérêt cantonal) ou thématiques (domaines de politique cantonale). Il faut relever que les plans directeurs communaux n'ont pas toujours la précision nécessaire pour orienter la négociation de projets particuliers. Pour y pallier, 1 'Etat a souvent encouragé les communes à élaborer des plans plus détaillés sur les secteurs à enjeux. La notion de

«plan directeur localisé» a été introduite formellement, notamment pour élargir la compétence municipale en matière de plans de quartier¹⁰. Ce niveau est certainement le plus approprié pour orienter 1' accompagne-ment d'un projet par une procédure contractuelle.

Dans le canton de Genève, la problématique est différente, dans la me-sure où les plans directeurs communaux ne sont pas prévus par le loi et où les communes n'ont en principe qu'une compétence consultative en

8 Loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (art. 35 à 38 LATC).

9 Ibid (art. 31 LATC).

10 Ibid (art. 38a et 38b LATC, introduits en 1988).

GILLES GARDET

matière d'affectation et d'autorisation de construire". Néanmoins, les communes genevoises sont nombreuses à avoir établi ou engagé un plan directeur, avec la collaboration et la participation financière de 1 'Etat.

En pratique et malgré d'autres circuits formels, le fait que l'Etat sanc-tionne ces plans, d'une manière ou d'une autre, suscite les mêmes ques-tions que dans le canton de Vaud. Si on les considère comme des con-trats, il est possible de mieux en cerner la portée, dans la perspective d'une clarification des compétences respectives de l'Etat et des commu-nes. Quelques objets d'accord, particulièrement sensibles dans le con-texte genevois, peuvent être cités: développement de 1 'habitat (en parti-culier du logement social), protection des espaces verts, circulations et aménagement d'espaces publics. Dans ce sens, les plans directeurs com-munaux, si on leur accorde une crédibilité suffisante et un rôle opéra-toire, sont à considérer aussi comme des instruments de mise en œuvre du plan directeur cantonal. Par ailleurs, les mêmes problèmes d'échelle se posent par rapport à la conduite de projets particuliers. Pour y répon-dre, tout en précisant les conditions d'un accord avec l'Etat, la Ville de Genève a proposé l'instauration du «plan directeur de quartier», explici-tement conçu comme «élément d'une planification contractuelle».

IV. CONCLUSION

Ce voyage en zigzag par la voie contractuelle de 1 'urbanisme n'a pas d'autre prétention que d'en susciter 1 'intérêt, en mettant en évidence quelques-uns de ces avantages, mais aussi ses limites et certaines des conditions de son suc-cès. Cette esquisse montre aussi que c'est encore un champ à défricher au gré d'initiatives et d'expériences nouvelles.

11 La planification directrice au niveau communal est entrée <<par la bande» dans la légis-lation genevoise. La loi d'application du 14 décembre 1998 de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnées pédestre (RS/GE L 1 60) instaure formellement le plan directeur des chemins pour piétons de compétence communale

11 La planification directrice au niveau communal est entrée <<par la bande» dans la légis-lation genevoise. La loi d'application du 14 décembre 1998 de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnées pédestre (RS/GE L 1 60) instaure formellement le plan directeur des chemins pour piétons de compétence communale