Le but fondamental recherché par 1 'aménagement du territoire est une utilisa-tionjudicieuse et mesurée du sol, ainsi qu'une occupation rationnelle du ter-ritoiré2; les plans d'affectation sont l'élément clef pour harmoniser et optimaliser les différentes contraintes qui se présentent dans les opérations de planification. Le plan d'affectation offre les possibilités de construire néces-saires à 1 'économie et aux particuliers, tout en permettant la conservation des terres agricoles et la protection de 1 'environnement et du paysage; il est enfin adopté dans une procédure qui assure à la fois la participation de la popula-tion à son élaboration et la protection juridique des propriétaires touchés.
1. Les différents types de plans d'affectation
Les plans d'affectation au sens de 1' art. 14 LAT comprennent non seulement les plans généraux d'affectation qui déterminent le régime principal des zones à bâtir, agricoles et à protéger, ainsi que les plans d'affectation spéciaux, tels que les plans d'équipement, les plans localisés de quartier ou les plans d'amé-nagement de détail43 ; mais également tous les actes qui fixent de manière contraignante le mode d'utilisation du sol en vue de la réalisation des buts et principes régissant l'aménagement du territoire. Il s'agit des plans d'aligne-ment44 et des plans destinés à la construction de routes45 , qui peuvent présen-ter à la fois les caractéristiques du plan d'affectation spécial46 avec une por-tée matérielle semblable à celle d'une autorisation de construire47• Font en
41 ATF 121 1 117 = JT 1995 1 439.
42 C'est le but constitutionnel de l'art. 75 al. 1 nCst qui reprend la formulation de l'art. 22quater aCst. adopté en votation populaire du 14 septembre 1969.
43 Il s'agit, dans le canton de Genève, des plans localisés de quartier notamment.
44 ATF 118 la 372 =JT 19941 420; llllb 15.
45 ATF 120 lb 27,32 = JT 19961 567; 117 lb 35, 37 consid. 2 = JT 1993 1 436; 112 lb 412 consid. lb= JT 1988 1 460.
46 ATF 112 lb 164, 166 consid. 2b = JT 1988 1457.
47 ATF 1161b 159, 161-162 = JT 19921476.
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outre partie des plans d'affectation les plans de classement relevant de la législation cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites48, ou encore les plans des travaux collectifs dans une procédure de re-maniement parcellaire49• En revanche, le cadastre viticole n'est pas un plan d'affectation50, ni le plan cantonal genevois des surfaces d'assolement51 . Les règles de procédure et de protection juridique sont applicables à tous les plans d'affectation52.
2. Nature juridique du plan d'affectation
Avant l'entrée en vigueur de la LAT, la qualification juridique du plan (loi ou faisceau de décisions) était déterminante pour arrêter les principes applica-bles à la modification du plan. Un acte législatif peut en effet être modifié pour des motifs qui ne justifient pas la révocation d'un acte administratif et sans que le particulier puisse exercer son droit d'être entendu, qui ne s'appli-que pas à la procédure législative. En outre, si le plan est assimilé à une loi, il peut faire 1 'objet d'un contrôle judiciaire préjudiciel lors d'une décision d' ap-plication, contrairement à la décision 53. Le Tribunal fédéral a considéré que le plan d'affectation était un acte de nature mixte; les propriétaires touchés pouvaient exercer leur droit d'être entendu dans la procédure d'adoption et de révision 54 même si le plan était lié à une réglementation 55. En outre, le plan de quartier limité à un nombre restreint de parcelles ne pouvait être modifié au détriment du propriétaire sans respecter les principes applicables à la révoca-tion des actes administratifs56, contrairement à la modification d'un plan de zone portant sur une partie importante du territoire de la commune 57•
Depuis l'entrée en vigueur de la LAT, les conditions applicables à la révision des plans d'affectation sont déterminées par l'art. 21 al. 1 LAT pour
48 ATF 119 la 88, 97 consid. 6 = JT 1995 1 506; 111 lb 257 = JT 1987 1 511.
49 RDAF 1989 p. 208.
50 ATF 114 lb 224, 228 consid. 7b = JT 1990 1 504.
51 ATF 120 la 56, 60 consid. c = JT 1996 1 434.
52 ATF 120 la 19,28 consid. 4a = JT 19961 544; 1111b 9, 12 consid. 3 JT = 19871574.
53 GRISEL, p. 688.
54 ATF 107 la 273, 104 la 65.
55 ATF 106 la 76.
56 ATF 94 1 336 = JT 1969 1 290.
57 ATF 95 1 550 = JT 19971 66.
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tous les plans d'affectation58, et l'exercice du droit d'être entendu est garanti par 1' enquête publique exigée à 1 'art. 3 3 al. 1 LAT. La jurisprudence a limité les possibilités de contester par voie préjudicielle un plan d'affectation, lors d'une décision d'application, aux cas où le propriétaire ne pouvait pas perce-voir clairement, lors de l'adoption du plan, les restrictions qui lui étaient imposées, ou s'il ne disposait d'aucun moyen de défense, ou encore si, depuis l'adoption du plan, les circonstances se sont modifiées à un point tel que l'intérêt public au maintien des restrictions pourrait avoir disparu59• Ces gles ne s'appliquent toutefois qu'aux normes du plan d'affectation et du rè-glement concernant le mode, la nature et l'étendue de l'utilisation du sol, et non pas aux dispositions du règlement étrangères aux objectifs d'aménage-ment du territoire6°. En outre, le grief de nullité du plan de quartier formulé lors de la procédure de recours contre la décision accordant le permis de construire est également recevable dès lors que la nullité d'un acte adminis-tratif peut être constatée en tout temps61•
La jurisprudence maintient toutefois encore une distinction entre les plans généraux d'affectation et les plans spéciaux, en ce qui concerne la recevabi-lité des recours au Tribunal fédéral. L'art. 34 LAT prévoit que le recours de droit administratif au Tribunal fédéral n'est recevable que contre les déci-sions en matière d'expropriation matérielle et celles concernant les construc-tions hors des zones à bâtir (al. 1 ), et que les autres décisions, en particulier celles concernant les plans d'affectation, sont définitives et ne peuvent être contestées que par la voie du recours de droit public (al. 3). Mais lorsque le plan d'affectation applique le droit public fédéral et présente les caractéristi-ques d'une décision, car il est limité à un nombre restreint de parcelles et détermine avec précision les constructions admises, comme un permis de cons-truire, le recours de droit administratif est ouvert si le droit public fédéral est en cause62.
58 ATF 120 la 227 = JT 1996 1 438.
59 ATF 106 la 383, 107 la 331.
60 ATF 116 la 207 = JT 1992 1 438.
61 ATF 115 la 1 = JT 1991 1 396.
62 ATF 123 II 88, 92 consid. lalbb; ATF 121 II 72, 76 consid. le= JT 1996 1 483; 115 lb 505 = JT 1991 1514.
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3. Les exigences de procédure applicables aux plans d'affectation
L'élaboration des plans d'affectation et leur procédure d'adoption sont sou-mises à des exigences minimales de procédure fixées par la loi fédérale. Les plans doivent être mis à l'enquête publique (art. 33 al. 1 LAT). Le plan d'af-fectation qui n'a pas fait 1 'objet d'une enquête publique est frappé de nullité absolue63• En revanche le simple affichage au pilier public d'une modifica-tion du plan d'affectamodifica-tion n'entraîne pas la nullité absolue, mais permet aux propriétaires qui n'ont pu être informés de la modification du plan de la con-tester dès qu'ils en ont connaissance64 • L'enquête publique peut toutefois in-tervenir après la décision d'adoption par 1 'organe législatif communal; le pro-cessus de formation de la volonté politique peut en effet être séparé de la procédure de recours destinée à 1' examen des griefs contre les restrictions au droit de propriété qui résultent du plan65. Enfin, le plan d'affectation doit être approuvé par une autorité cantonale pour avoir force obligatoire (art. 26 al. 1 et 3 LAT).4. La conformité du plan d'affectation au plan directeur
Les plans d'affectation doivent en principe être conformes aux plans direc-teurs. La jurisprudence admet cependant que l'on s'écarte du plan directeur lorsqu 'ils' agit d'écarts de peu d'importance, objectivement justifiés et qu'il apparaît déraisonnable de modifier préalablement de façon formelle le plan directeur66; Il en va de même lorsque de nouvelles circonstances peuvent jus-tifier de petits écarts, ou encore si la procédure d'approbation du plan d'af-fectation fait apparaître que le contenu du plan directeur se révèle contraire au droit ou n'est pas possible à réaliser; ce d'autantplus que les propriétaires touchés n'ont pas la possibilité de faire valoir leurs droits dans la procédure d'adoption du plan directeur67. Ainsi, la localisation d'une zone à bâtir qui assure une meilleure solution d'ensemble, par le regroupement du milieu bâti, permet de s'écarter du plan directeur qui prévoyait un autre emplacement pour le développement68.
63 ATF 114 lb 180, 184 consid. 2a = JT 1990 l 447.
64 ATF 116 la 215 =JT 1992 l 443.
65 ATF 114 la 233, 237 consid. 2c = JT 1990 l 466.
66 ATF 112 la 281, 285 consid. 6 = JT 1988 l 428.
67 ATF 113 lb 299, 302 consid. 2b = JT 1989 l 438.
68 ATF 119 la 362 = JT 1995 l 432.
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