Prudence dans les prévisions budgétaires
383 Dans la section portant sur les prévisions économiques qui traite de la prudence économique, nous mentionnons que des études ayant trait aux prévisions budgétaires concluent qu’un certain degré d’incertitude est inévitable dans un processus prévisionnel. Pour atténuer l’incertitude, il est possible d’utiliser une marge de prudence économique intégrée dans les hypothèses, des provisions pour éventualités et des provisions spécifiques comme une provision pour le service de la dette.
384 Quel que soit le choix effectué, l’importance de la marge de prudence est influencée par les orientations du gouvernement en vigueur, l’horizon temporel des prévisions ou encore le risque inhérent aux objectifs à atteindre. Par exemple,
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elle peut dépendre de la probabilité de rater une cible budgétaire ou de la volonté d’éviter les déficits à tout prix.
385 L’OCDE a énoncé quelques bonnes pratiques en matière de prudence.
Parmi celles-ci, nous retrouvons :
la consultation d’experts externes pour l’élaboration des principales hypothèses économiques ;
la production d’analyses de sensibilité des principales variables écono-miques afin d’évaluer les incidences budgétaires d’une variation de celles-ci par rapport au scénario choisi ;
la constitution d’une réserve pour éventualités afin de couvrir les erreurs de prévisions et les situations imprévues.
386 Nous avons examiné les bonnes pratiques énoncées par l’OCDE en matière de prudence, celles observées au Canada, en Ontario et en Colombie-Britannique et nous les avons comparées avec celles utilisées par le gouvernement du Québec (tableau 31).
Tableau 31 Pratiques observées en matière de prudence dans les documents budgétaires de 2013-2014
Canada Ontario Colombie-
Britannique Québec Bonnes pratiques
Consultation du secteur privé Oui Oui Non Oui
Examen des prévisions
par un comité indépendant Non Oui Non Non
Analyse de sensibilité Partielle Complète Complète Partielle Marge de prudence pour 2014-2015 dans les budgets de 2013-2014
Marge de prudence explicite
pour le scénario économique Oui Non Oui Non
Provision pour éventualités Non Oui Oui Oui
Provision spécifique Non Non Oui Non
Total de la marge de
prudence en % des revenus 1,1 1,0 1,2 0,7
Marge de prudence pour 2014-2015 dans les dernières mises à jour économiques et financières
Total de la marge de prudence
en % des revenus 1,1 n.d. n.d. 0,11
1. Cette donnée prend en compte une provision spécifique pour le service de la dette non identifiée dans la mise à jour économique et financière.
Sources : OECD Journal on Budgeting, volume 13, numéro 1 : Budget governance in Canada ; Budgets 2013-2014 des juridictions concernées et du ministère des Finances et de l’Économie du Québec.
387 Le tableau 31 permet de faire plusieurs constatations. Dans leurs budgets 2013-2014, deux gouvernements intègrent une marge de prudence explicite dans leur scénario économique pour l’année financière 2014-2015 : le gouver-nement fédéral réduit sa prévision du PIB nominal de 20 milliards de dollars,
96 Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2013-2014 Analyse de la mise à jour économique et financière de novembre 2013
Chapitre 3
soit une réduction de la croissance prévue de 1 %, ce qui a pour effet de diminuer de 3 milliards la prévision de ses revenus et la Colombie-Britannique réduit sa prévision du PIB nominal de 0,5 % ce qui a pour effet de diminuer de 225 millions la prévision de ses revenus. Quant au Québec, aucune marge de prudence explicite n’est intégrée dans son scénario économique.
388 Par ailleurs, l’Ontario et la Colombie-Britannique prévoient des provisions pour éventualités respectives de 1,2 milliard et de 225 millions de dollars.
Dans son Budget 2013-2014, le Québec intègre une provision pour éventualités de 500 millions pour l’année financière 2014-2015 alors que dans Le Point de novembre 2013, il n’en intègre plus.
389 En ce qui concerne l’utilisation de provisions spécifiques, seule la Colombie-Britannique mentionne dans son Budget qu’elle réduit sa prévision des revenus provenant du gaz naturel de 70 millions de dollars pour 2014-2015.
En ce qui concerne le Québec, nos travaux nous ont permis de constater que, dans Le Point de novembre 2013, le MFEQ utilise une provision spécifique pour le service de la dette de 125 millions pour l’année financière 2014-2015.
390 Le Québec pourrait s’améliorer, notamment à l’égard des informations divulguées dans ses analyses de sensibilité et avoir recours à un comité indépendant pour l’examen de ses prévisions. De plus, le Québec ne précise pas de façon claire la marge de prudence qu’il utilise dans son scénario économique alors que le Canada et la Colombie-Britannique mentionnent cette information dans leurs documents.
391 Au Québec, deux situations militent en faveur de l’intégration d’une marge de prudence dans le processus budgétaire :
La situation financière du Québec par rapport aux autres provinces canadiennes, dont son niveau d’endettement qui est le plus élevé au Canada.
L’existence de lois comme la Loi sur l’équilibre budgétaire qui oblige le gouvernement à présenter des prévisions budgétaires équilibrées et la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations qui impose des objectifs ambitieux quant au niveau de la dette brute et celui de la dette représentant les déficits cumulés au 31 mars 2026.
Écarts à résorber pour atteindre l’équilibre budgétaire
392 Dans la section portant sur les prévisions de dépenses, nous avons démontré que la limitation de la croissance des dépenses de programmes à 2 % en 2014-2015 et en 2015-2016 est un objectif qui ne tient pas compte des besoins exprimés par les ministères et les organismes budgétaires. En outre, cette croissance est considérablement inférieure à la croissance moyenne historique observée. En soi, cet objectif présente un risque à l’atteinte de l’équilibre budgé-taire en 2015-2016.
393 À ce risque s’ajoute la présence d’écarts à résorber pour atteindre les cibles de surplus ou de déficit prévues. Compte tenu de l’annonce du gouvernement de ne pas hausser les impôts et les taxes, il est raisonnable de croire que ces écarts devront être résorbés notamment par une hausse dans la tarification des services ou par une baisse additionnelle dans les dépenses.
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394 Le tableau 32 présente l’évolution des écarts à résorber depuis le dépôt du Budget de novembre 2012 pour les années financières 2013-2014 à 2017-2018.
Tableau 32 Évolution des écarts à résorber (en millions de dollars)
2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018 Budget de novembre 2012
et Le Point de mars 2013
Écarts à résorber – 430 430 430 430
Le Point de novembre 2013 Réduction des
dépenses du FINESSS – (430) (430) (430) (430)
Nouveaux écarts
à résorber – 400 1 000 400 400
Écarts à résorber – 400 1 000 400 400
395 Ce tableau démontre une impasse annuelle d’au moins 400 millions de dollars à compter de l’année 2014-2015 et jusqu’en 2017-2018. Pour 2015-2016, année du retour prévu à l’équilibre budgétaire, il s’agit de 600 millions additionnels qui devront être résorbés de façon ponctuelle, pour un total d’un milliard de dollars. Le Point est cependant muet quant aux mesures envisagées pour résorber ces écarts.
396 Par ailleurs, dans Le Point de novembre 2013, le gouvernement a annoncé qu’à compter de l’année 2014-2015, aucune taxe ni impôt additionnel ne sera alloué au FINESSS pour financer des dépenses de 430 millions de dollars. En conséquence, il a réduit les dépenses de ce Fonds de ce montant.
397 Toutefois, cette impasse demeure toujours bien présente puisque le gouvernement n’a pas déterminé de quelle façon il réduira de 430 millions de dollars les dépenses destinées au secteur de la santé. Il indique qu’il le fera lors de la préparation du budget de dépenses pour l’année 2014-2015.