Dans le cadre de la reconstruction, le Gouvernement libanais a mis en place un ambitieux projet d'aménagement, Élyssar, pour restructurer une petite moitié de la proche banlieue sud de Beyrouth. Cette banlieue comprend une grande partie des quartiers irréguliers du pays : une population généralement à faibles revenus s'y est installée, surtout pendant la guerre, construisant sur des terrains qui souvent ne lui appartenaient pas, créant ainsi des quartiers qualifiés d'anarchiques et illégaux par les pouvoirs publics. Ceux-ci veulent donc y mettre bon ordre, régler la question foncière et intégrer ces quartiers à la ville. Ils ont pour cela mis en place sur ce périmètre un Établissement public d’aménagement en 1995. L'enjeu pour l’État est la reprise en main d'une situation qui lui a échappé jusqu'à présent. La population de ces quartiers, à forte majorité musulmane chiite, constitue par ailleurs la base électorale des partis chiites Amal et Hezbollah. Ces groupes politiques jouent un rôle structurant sur ces territoires qu'ils dominent et contribuent à équiper et organiser.1 Pour eux, l'enjeu est d'éviter le départ d'une clientèle politique qu'ils veulent fidéliser et de ne pas perdre le contrôle d'un territoire situé aux portes de la capitale. Intervenir dans ces quartiers prend dès lors une forte connotation politique et suppose de nécessaires accords entre les parties en présence autour de cet espace.
Quels choix et quels modes d'intervention sur la ville de telles négociations engendrent- elles ? Quel est le changement souhaité sur cet espace et comment le projet est-il conçu pour y parvenir ?
Au moment du lancement du projet en 1995, les responsables d'Élyssar disent s'attacher prioritairement à résoudre les problèmes sociaux et urbains de cette zone particulièrement stigmatisée : améliorer les conditions de vie des habitants de la banlieue sud de Beyrouth, rapprocher les niveaux économiques entre les différentes classes sociales, combattre la différence de développement entre les régions, établir un équilibre social sont les objectifs
1Un certain nombre de services urbains et d'équipements sont assurés par ces partis en banlieue sud, palliant
l'insuffisance des services publics dans ces quartiers, cf. Harb el-Kak M., « L'espace dans les discours sur l'aménagement de la banlieue sud : le projet Elissar », op cit., p.191-207.
affichés en priorité2. Vouloir remettre ainsi à niveau des quartiers en difficulté, sous- équipés, concentrant une population défavorisée, à la marge, voire en irrégularité, et chercher à les réintégrer à la ville, sont des intentions ordinaires des politiques urbaines, que cela soit dans les pays développés ou dans les projets de régularisation et d’intégration de quartiers irréguliers dans les pays en développement. Comment Élyssar fait-il face à ces défis ? Comment se fait l'urbanisme au Liban lorsque politiques et professionnels sont confrontés à un territoire socialement défavorisé et à ce type particulier d'exclusion qu’entraîne l'irrégularité foncière ? Comment est conçue une telle opération, mêlant objectifs sociaux, enjeux fonciers, transformation urbaine, rapports de forces politiques ? Quels principes le gouvernent ? Quelles méthodes, quels compromis politiques, quels moyens sont utilisés pour répondre à ces dimensions urbaines, sociales et politiques ?
Faire disparaître les quartiers irréguliers
Parmi les interventions urbaines menées dans l’agglomération de Beyrouth dans cette période d'après-guerre au Liban, c'est la reconstruction des infrastructures qui prévalent : réseau routier et autoroutier intra-urbain, électricité, eau potable, assainissement, agrandissement et modernisation de grandes infrastructures comme le port et l'aéroport... L'approche libanaise est également territoriale et des projets localisés d'envergure, qu’ils soient publics ou confiés à des sociétés privées, voient le jour. Dans la capitale, c'est la reconstruction du centre ville, pour laquelle une société foncière privée, Solidere, a été mise en place, ainsi que trois autres grandes opérations urbaines : Linord et Metn Nord (appelé aussi Littoral Nord) sur des remblais en mer aux franges nord de la ville et Élyssar (« Aménagement et développement de la banlieue sud-ouest de Beyrouth ») au sud. La mise en place de ces grands projets d'aménagement est avant tout fondée sur les opportunités de développement immobilier que présentent des périmètres peu construits, parfois gagnés sur la mer, à construire ou restructurer dans cette période de reconstruction.
Parmi ces grands projets beyrouthins, seule l'opération Élyssar associe ce type d'opportunité de développement à une dimension sociale, à la volonté de mener une action
2 Hélou J. (directeur de l'Établissement public Élyssar), « Élyssar, missions et objectifs », al-Mouhandis,
0- 1 : Élyssar se présente comme un des grands projets de la reconstruction de Beyrouth Source : Élyssar
de transformation urbaine sur des parties de la banlieue, parfois densément construites, en raison de leur caractère défavorisé. Bien que l’ensemble de la banlieue sud présente, aujourd'hui encore, l'image d'un territoire offrant des conditions de vie inférieures à la moyenne beyrouthine,3 ce sont ses quartiers irréguliers, « poches illégales » à l'intérieur d'un tissu urbain régulier du point de vue foncier, regroupant 10 à 15 % 4 des habitants de la région métropolitaine de Beyrouth, qui sont considérées concentrer les plus grandes difficultés. Ils sont mal équipés en infrastructure, l'accès à l'eau potable se fait souvent par des puits individuels ou des citernes faute d'accès au réseau public, les eaux usées dans certaines zones sont directement rejetées dans le sol ou à la mer, le tissu urbain n’y est pas organisé, la qualité constructive des bâtiments y est en général mauvaise5...
Mise à part la question des appartements « squattés » pendant la guerre, dont la résorption est traitée depuis le début des années 1990 par une politique de retour des déplacés, deux types principaux de quartiers sont appelés irréguliers au Liban : les lotissements irréguliers et les quartiers dits illégaux, installés sur des terrains qui n’appartiennent pas à ceux qui les occupent. Les lotissements irréguliers sont essentiellement situés en banlieue sud-est de Beyrouth. Ils sont intégrés, dans le cadre de la politique de reconstruction, dans un projet de réhabilitation des infrastructures à l’échelle du Grand Beyrouth, le Programme de réhabilitation des banlieues, sans que soit réglée cependant la question de leur irrégularité du point de vue des règles d’urbanisme. Les infractions au Code de la construction font l’objet d’une loi de régularisation en 1994, mais celle-ci est très peu appliquée dans ces quartiers6. Les quartiers installés sur des terrains d’autrui, appelés généralement quartiers illégaux, sont principalement situés dans la banlieue sud-ouest de Beyrouth, à proximité de
3 Cette image d'un territoire chiite, pauvre, sous-développé, peu équipé, illégal, sur laquelle s'appuient les
discours politiques, ne reflète cependant pas vraiment une réalité beaucoup plus complexe. Cf. Harb el-Kak M. ,op. cit.. L'illégalité foncière par exemple n’est présente que dans certaines zones qui, en 1985, concernaient environ le tiers des habitants de la banlieue sud. Cf. Charafeddine W., La banlieue sud de
Beyrouth : structure urbaine et économique, Thèse de doctorat en géographie sous la direction de X. de
Planhol, Paris, Université de Paris IV- La Sorbonne, 1987, 332p.
4 Il s’agit d’un ordre de grandeur, sachant que, en 1983, W.Charafeddine, op.cit., estimait à 150.000 le
nombre des habitants irréguliers de la banlieue sud, et que l’enquête réalisée pour l’établissement du Schéma directeur de la Région métropolitaine de Beyrouth estime en 1984 la population de cette RMB à 1,3 million d’habitants. L’administration centrale de la statistique (ACS) estime en 1997 la population d’une zone très proche de la définition de la RMB à 1,360 million.
5 Voir Dar al-Handassah, Planning and development of Beirut south western suburbs, Survey report,
République libanaise, Elyssar, Beyrouth, janvier 1996 ; Volume 1, Main report, 132p. + 80p. d’annexes ;
Volume 2, Building, dwellings and establishments tabulations, 167p. ; Volume 3, Socio-economic survey tabulation, 257p. ; Volume 4, Etablishment survey tabulation, 147p. ; Executive summary, 26p.
6 Fawaz Mona, Informal Networks and State Institutions in Housing : 50 years and 3 générations of
developers in a Lebanese informal settlement, Massachussetts Institute of Technology, Department of Urban
0- 2. Vue aérienne en 1991 de ce qui va devenir le périmètre d’Élyssar Source, Élyssar
0- 3. La mauvaise qualité des infrastructures et de la construction dans les quartiers illégaux Les eaux usées sont fréquemment rejetées directement à la mer à Ouzaï (1), les rues sont inondées à chaque pluie à Horch al-Qatil (2), l’absence d’accès au réseau public d’eau potable rend nécessaire le recours à d’autres sources d’approvisionnement, ici une citerne alimentée par une association islamique à Ouzaï (3) et les bâtiments sont parfois construits avec des matériaux de récupération, ici sur la plage Saint-Simon à Jnah (4). Photos V.Clerc 1999.
la mer. Ils se distinguent entre des terrains développés exclusivement pendant la guerre et les quelques années qui ont suivi, au nord de la zone (Jnah, Sabra, Horch al-Qatil), et ceux qui se sont développés pendant la guerre mais à partir d’un noyau existant antérieur, au sud (Ouzaï, Raml). Ces quartiers illégaux ne font l’objet d’aucune loi de régularisation des constructions ni de réhabilitation des infrastructures. Ce sont ces zones illégales sur lesquelles se focalise Élyssar.
Le périmètre du projet, défini sur la partie ouest de cette banlieue sud, au bord de la mer, constitue une opportunité en termes touristiques et de loisirs. Élyssar est le plus grand projet d'aménagement urbain de la reconstruction au Liban. Couvrant une surface de 560 hectares, l’ensemble de la zone située à l’ouest du boulevard de l’Aéroport, entre Beyrouth et l’Aéroport, fait l’objet de l’opération. Mais, de nombreux îlots, totalisant 230 hectares, sont mis à part et « exemptés ». Il s’agit des terrains lotis et/ou construits légalement et du camp palestinien de Sabra, situé dans la zone, mais qui relève, lui, de l'UNRWA7. Ces zones sont exclues de la restructuration ; elles font seulement l’objet d’une réhabilitation des infrastructures et, pour certaines, d’ajustements parcellaires légers. Les terrains qui restent à restructurer (330 hectares) sont donc principalement les quartiers construits avec un degré d'illégalité plus ou moins grand. Le projet prévoit de faire disparaître progressivement ces poches illégales, considérées comme insalubres. Pour faire accepter cette élimination aux acteurs en présence, il est prévu de reloger un peu plus de la moitié8 des 80.000 habitants9 de ces quartiers, occupant environ 14.000 logements et 3000 magasins et ateliers, dans 7.500 logements « sociaux » à bas prix (appelés « logements planifiés »10) et des zones artisanales et commerciales, construits dans le même périmètre, sur des terrains libres ou libérés par une opération tiroirs en quatre phases et sur 15 ans.
À mesure que les habitants irréguliers seront expulsés et les bâtiments détruits, certains terrains, situés en bord de mer, changeront de fonction — on y construira des équipements et des logements de loisirs, des hôtels, des plages privées, des zones commerciales —,
7United Nations Relief and Work Agency, organisme des Nations unies chargé, depuis 1950, d’apporter aide
et développement aux réfugiés palestiniens.
8 Seuls les Libanais (82 % de la population irrégulière) auront droit au relogement. Élyssar estime, après
enquête, que seulement 65 % de cette population libanaise voudra rester sur place.
9 Estimation par Élyssar du nombre d'habitants dans les quartiers illégaux du périmètre, d’après une enquête
socioéconomique réalisée en 1995.
0- 4. Une grande surface du périmètre est « exemptée » des interventions lourdes du projet Des quartiers sortent de terre dans les années 1990 dans les zones exemptées par Élyssar. En haut, à Raml el-
Aali. Au centre, au sud de la rue Adan el-Hakim, près du BHV. Sources , Plan Élyssar. Photos V.Clerc 1999.
tandis que les autres seront destinés à la construction de logements « dans les normes », y compris les ensembles destinés au relogement. L'ensemble du périmètre est organisé suivant un plan de zonage et un règlement d'urbanisme qui définissent l'usage des sols et les règles d'implantation (voir plan). Un peu plus de la moitié des entreprises (artisanat, petite industrie) et des commerces existants doivent être relocalisés respectivement dans des zones d'activité, les zones de logements, voire, pour les commerces intéressant l'ensemble de l'agglomération, dans un centre commercial à proximité de l'aéroport11. Des équipements de proximité supplémentaires sont prévus et un nouveau réseau de voirie et d'infrastructure doit être réalisé. Ce plan directeur approuvé en 1995 pour le schéma directeur général et en 1997 pour les plans de détail offrirait, à travers la révision de la réglementation du secteur, un nouveau potentiel total pour la zone d’environ 6,7 millions de mètres carrés de plancher, à 80 % réservés au logement, dont un peu plus d’un million doit être réalisé, dans le cadre de l'opération, pour le relogement des actuels habitants.
Faire disparaître les quartiers illégaux et reloger ses habitants, améliorer les réseaux et planifier la zone ne répond pas uniquement à des objectifs sociaux d'amélioration des conditions d'habitat en banlieue sud. Fortes également sont les volontés politiques de réintégrer la zone du projet dans le grand Beyrouth en libérant les plages occupées et les rendant à nouveau accessibles au tourisme et aux loisirs, de la « désenclaver » en y élargissant les voies reliant la capitale à l'aéroport et au sud du pays (routes nationales et internationales), d'améliorer l'image de la ville sur son entrée sud, d'améliorer l'environnement (égoûts, drainage, ordures...) et de mieux exploiter le potentiel de développement de ces terrains situés au bord de la mer, autour des grands projets situés dans le même périmètre (Cité sportive, hôpital gouvernemental) et entre la ville et l'aéroport. Il faut ajouter que le potentiel prévu pour le développement de l'habitat, associé au départ de la moitié des actuels habitants irréguliers, permettrait la venue de nombreux autres habitants dans la zone. À terme, cette partie de la banlieue sud, restructurée, rénovée et investie de nombreux nouveaux habitants, commerçants et entrepreneurs, changerait de visage.
0- 5. Le plan directeur d’Élyssar Source, Élyssar
Une intervention urbanistique
Bien que l'objectif social soit mis en avant, le projet se présente avant tout sous la forme d'une opération d'urbanisme. Les actions prévues n'ont pas de caractère social ou économique. L’ambition des aménageurs est de résoudre la question sociale par le projet urbanistique lui-même : le relogement dans des bâtiments neufs, un meilleur accès aux équipements et aux réseaux, le regroupement des entreprises dans des zones d'activité... Le projet a pris la seule forme d'un plan d'aménagement spatial. Ni accompagnement social, ni mesure de lutte contre la pauvreté, ni formation, ni développement microéconomique, ni appui aux petites entreprises artisanales ou revitalisation économique, ni insertion sociale et économique, ni soutien aux institutions ou aux associations locales... ne sont prévus. Aucune action de développement social urbain n'est envisagée. En définitive, mis à part le fait que l'opération intervient sur un terrain déjà construit et occupé partiellement, parfois densément, et qu'il prévoit le relogement sur place d'une majorité de la population présente, ou sinon son indemnisation, les actions prévues sont celles que l'on attribue classiquement à la sphère de l'aménagement : planification et réglementation urbaine, remembrement foncier, expropriation, création ou réhabilitation des infrastructures, préparation des terrains à bâtir et cession à des promoteurs, destruction et construction.
Rénovation urbaine
Cet aménagement s'accompagne d'une régularisation de la situation foncière. Car ces quartiers se sont développés sur des terrains publics, communaux ou privés, individuels ou en indivision,12 qui n'appartiennent généralement pas à ceux qui s'y sont installés et y ont bâti. Ces quartiers irréguliers se sont développés dès la fin des années 1950, sur des terrains dont la situation foncière n'était déjà pas très claire (superposition de droits fonciers, installations illégales pendant la période d'instabilité politique de la fin des années 1950). Mais la très grande majorité des habitants s'y est installée pendant la guerre, à la faveur de la faiblesse de l'État, avec l'afflux de réfugiés et l'exode rural.13
12 Les propriétaires détiennent alors une partie des 2400 parts de copropriété, le plus souvent appelées
« actions », qui ne correspondent pas à un emplacement déterminé sur le terrain.
13 Cette zone a drainé particulièrement les habitants des régions agricoles pauvres la Bekaa et du Sud du pays,
0- 6. Les quartiers irréguliers du périmètre d’Élyssar Fond de plan, plan photogrammétrique Oger, 1991
Bien que plus coûteuse, l'option « démolition et relogement » a été préférée à celle de la « régularisation sur place » des quartiers illégaux, contrairement à la tendance que l'on observe dans les pays en développement,14 fermant la porte à une possibilité de financement par des organisations internationales, qui sinon n’y auraient pas été hostiles. Ce choix n’aurait en fait pas donné lieu à des négociations. Les responsables publics refusent de réhabiliter et régulariser au motif que la situation ne résulterait pas ici d'un dysfonctionnement du marché du logement, mais serait issue principalement des événements qui ont marqué le pays. Ils craignent de surcroît que cela ne constitue une reconnaissance de l'habitat illégal et n'en favorise l'extension. Mais cette option est également le résultat d'un consensus politique entre les différentes forces en présence dans ces quartiers et est fondée sur les modèles urbains auxquels se réfèrent ces acteurs. Elle s'accorde enfin avec la politique de retour et d’indemnisation des déplacés15 et s'intègre dans la logique, prévalant depuis la fin de la guerre, qui cherche à rendre leurs biens à leurs propriétaires d'origine et à encourager les réfugiés qui le souhaitent à retourner dans leurs villages.
L’utilisation des instruments existants
Afin de réaliser ses objectifs, l'Établissement public Élyssar, administrativement et financièrement autonome, peut entreprendre des transactions commerciales pour la
réalisation de l’opération. La loi libanaise lui donne le pouvoir d'exproprier temporairement, de réaliser un programme d’équipements publics, de remembrer, lotir et redistribuer les biens-fonds aux propriétaires, de réaliser ou faire réaliser un programme de construction et d'assurer le retour des locataires ou exploitants sur le site, ou les indemniser en cas d'incompatibilité d'usage. Il peut réserver en outre 25 % de la surface des parcelles remembrées pour la réalisation des voiries, infrastructures, espaces et équipements publics. Les terrains devraient donc être rendus à leurs propriétaires. Ainsi, par exemple Ouzaï, l'un des quartiers irréguliers les plus importants (environ 25.000 personnes) s'est étendu sur un très grand terrain (100 hectares), légalement inconstructible sur sa majeure partie en raison de la proximité de l'aéroport. Ce terrain, détenu en indivision par plus de 400 personnes,
14 Le courant qui privilégie les opérations de régularisation des populations irrégulières sur le site qu’elles
occupent tendrait aujourd’hui à gagner en importance par rapport au courant qui privilégie les opérations de relogement ou la réinstallation sur des sites équipés, dans lequel s’inscrit Élyssar. Cf. Durand-Lasserve A. et Clerc V., Régularisation et intégration des quartiers irréguliers: leçons tirées des expériences, op.cit, p.12.
15 Féghali K., « Les déplacés au Liban, Stratégie du retour et développement », Lettre de l’Observatoire de
0- 7. L’utilisation du sol est représentée par son parcellaire pour les quartiers légaux, par les bâtiments pour les quartiers illégaux
Source, Élyssar Illustration 0-7
0- 8. Ouzaï avant la réalisation de la piste en mer de l’Aéroport
En haut, les bâtiments, à Ouzaï, sont au niveau des pistes de l’Aéroport. Au centre, les pylônes d’approche de l’Aéroport déterminent la hauteur des bâtiments. En bas, Ouzaï est construit jusqu’aux limites de la piste.
Photo aérienne, Maps, Photos V.Clerc 1999. Illustration 0-8
doit être remembré16 et redistribué, en lots de terrain, aux propriétaires, selon la valeur des parts qu'ils possédaient. Le terrain aura en outre pris de la valeur en étant rendu entièrement constructible par le déplacement, en cours à cette époque, de la piste d’atterrissage de l’aéroport.