SECTION II : Les programmes canadiens de travail temporaire imposant une
1.2.2.2. Le Programme des aides familiaux
Malgré que le Programme des aides familiaux résidants ait connu un franc succès, il a néanmoins fait l’objet de nombreuses critiques qui soulignaient les différentes manières en vertu desquelles celui-ci participait à la violation systémique des droits du travail et des droits fondamentaux des travailleuses domestiques recrutées en vertu de son application. Au cœur de ces critiques se trouvait l’obligation de résidence, dont la suppression constituait une revendication prioritaire pour les différentes associations de travailleuses domestiques, considérant que cette condition restrictive de liberté « renferm[ait] à elle seule un potentiel d’abus de tous genres, du non-paiement des heures réellement travaillées à l’absence totale de vie privée et à du harcèlement quotidien »343. C’est dans ce contexte que le gouvernement fédéral a décidé de réformer la législation en la matière, en adoptant le programme qui, depuis
338 M. DUMONT-ROBILLARD, préc., note 15, p. 60.
339 À titre d’exemple, les délais de traitement des demandes de permis de travail effectuées à partir du Canada
afin d’opérer un changement d’employeur étaient, en date du 29 novembre 2016, de trente-deux jours pour les demandes complétées en ligne, et de quatre-vingt-dix-sept jours pour celles formulées sur papier. CITOYENNETÉ ET IMMIGRATION CANADA, Vérifier les délais de traitement des demandes, en ligne :
<http://www.cic.gc.ca/Francais/information/delais/index.asp> (site consulté le 29 novembre 2016).
340 E. GALERAND et M. GALLIÉ, préc., note 312, par. 16. 341 R.I.P.R., art. 186u).
342 M. DUMONT-ROBILLARD, préc., note 15, p. 60. 343 Id., p. 48.
le 30 novembre 2014, est actuellement en vigueur, soit le Programme des aides familiaux (ci- après « PAF »). En tant que tel, ce programme, qui a considérablement restreint les conditions d’accès à la résidence permanente pour les travailleuses domestiques migrantes et qui a enfin formellement supprimé l’obligation de résidence qui leur était imposée jusqu’alors344, ne constitue pas nécessairement une avancée majeure par rapport aux différents programmes qui ont été précédemment en vigueur au Canada.
L’actuel Programme des aides familiaux a été créé par le biais de la quatorzième série d’instructions ministérielles émise par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration du Canada, conformément au pouvoir discrétionnaire qui lui est dévolu en vertu de l’article 14.1 de la L.I.P.R. Ce programme pilote, dont la durée de validité est limitée à la période commençant le 30 novembre 2014 et se terminant le 29 novembre 2019345, encadre désormais non seulement l’importation de la main-d’œuvre étrangère chargée de prodiguer des soins de garde à domicile à des enfants, mais également celle – composée d’infirmières autorisées, d’infirmières psychiatriques autorisées, d’infirmières auxiliaires, d’aides-infirmières, d’aides- soignantes, de préposées aux bénéficiaires et d’aides familiales résidantes – chargée d’administrer des services de soins de santé à des patients ou de fournir des soins personnels à des personnes âgées, handicapées ou convalescentes, que ce soit dans des résidences privées ou des établissements de soins de santé. Ceci s’effectue par le biais de deux nouvelles catégories d’immigration économique, à savoir les catégories « garde d’enfants » et « soins aux personnes ayant des besoins médicaux élevés », dont les critères d’admissibilité et les formalités administratives d’immigration préalables au recrutement sont sensiblement similaires à ceux du programme précédemment en vigueur. Au surplus, il est également loisible de souligner que les travailleuses sont toujours soumises à l’obligation de réaliser vingt-quatre mois de travail à temps plein avant de pouvoir formuler une demande de
344 Pour une analyse détaillée et critique du PAF, voir : CANADA’S CHOICE, préc., note 92, p. 34 à 41.
345 Conformément au paragraphe 14.1(9) de la L.I.P.R., le PAF constitue un programme pilote d’immigration
économique qui est nécessairement temporaire, étant donné que sa période de validité ne peut être prolongée ni par modification ni par renouvellement de l’instruction : CITOYENNETÉ ET IMMIGRATION CANADA, « Instructions
ministérielles établissant la catégorie “garde d’enfants” » et « Instructions ministérielles établissant la catégorie “soins aux personnes ayant des besoins médicaux élevés” », dans « Avis du gouvernement – Ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration : Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés », Gazette du Canada, partie I, vol. 148, no 48, 29 novembre 2014, art. 5.
résidence permanente, et leur permis de travail reste toujours lié à un employeur précis ainsi qu’au secteur spécifique des soins.
Pour devenir éligibles à présenter une demande de résidence permanente en vertu de ces deux nouvelles catégories d’immigration économique, les travailleuses cherchant à s’établir dans une province autre que le Québec doivent au minimum avoir accumulé une expérience de travail canadienne à temps plein d’au moins deux ans au cours des quatre ans précédant la date de présentation de leur demande de visa de résident permanent dans une seule profession soignante admissible346 . Cette expérience de travail canadienne à temps plein, équivalant à au moins trente heures de travail rémunéré par semaine, ne comprend que l’emploi autorisé aux termes d’un permis de travail valide et acquis pendant que les travailleuses avaient le statut de résidentes temporaires ; elle exclut conséquemment toutes les périodes de travail durant lesquelles celles-ci étaient en formation à temps plein ou travailleuses autonomes347. Au surplus, les travailleuses doivent également satisfaire aux critères de sélection, relatifs aux études et aux exigences professionnelles ainsi qu’aux compétences linguistiques, qui varient d’une catégorie à l’autre, voire même au sein d’une même catégorie, en fonction de la profession qui est en cause. Dorénavant, il est loisible de souligner que l’obtention de la résidence permanente n’est plus automatiquement garantie comme c’était le cas en vertu des programmes d’immigration précédemment en vigueur, et ce, même si les travailleuses remplissent l’intégralité des conditions d’obtention de celle-ci. En effet, en ayant été créées par le biais d’instructions ministérielles, les catégories d’immigration économique « garde d’enfants » et « soins aux personnes ayant des besoins médicaux élevés » limitent à deux mille sept cent cinquante (2 750) le nombre de demandes de résidence permanente pouvant être traitées annuellement dans chacune de ces catégories348. Cette situation est déplorable puisqu’elle contribue à exacerber la vulnérabilité dans laquelle se trouvent déjà ces travailleuses, « [by] plac[ing] increased pressure on [them] to stay with a given employer – regardless of whether they are being mistreated – so they can complete their
346 CITOYENNETÉ ET IMMIGRATION CANADA, « Instructions ministérielles établissant la catégorie “garde
d’enfants” » et « Instructions ministérielles établissant la catégorie “soins aux personnes ayant des besoins médicaux élevés” », préc., note 345, art. 2(1)a).
347 Id., art. 2(2)
two-year work term as quickly as possible and so have a chance to apply for permanent residence before the annual cap is filled »349.
Or, la nouveauté majeure de ce programme réside dans la suppression de l’obligation de résider chez l’employeur à laquelle ont été soumises des centaines de milliers de travailleuses domestiques migrantes, d’abord originaires des Caraïbes, puis des Philippines350. Jusqu’au 30 novembre 2014, le gouvernement canadien s’opposait catégoriquement à tout projet d’abolition de cette obligation, même si celle-ci avait depuis longtemps été identifiée comme étant « a factor that made migrant caregivers particularly subject to exploitation through excessive hours, unpaid labour, demands for labour beyond or inconsistent with their work contracts, control over social relations and opportunities for social contact, invasions of privacy, and physical and sexual violence »351. En effet, en 2009, dans le cadre de la 99e session de la Conférence internationale du Travail, le mandataire du gouvernement canadien déclarait que « [l]’obligation d’habiter sur place pour un travailleur qui fournit des soins personnels [pouvait] constituer une condition d’embauche »352. Au cours de la même année, devant la Chambre des communes, le gouvernement réitérait son refus catégorique d’autoriser la suppression de cette obligation, qu’il considérait être un « élément essentiel » du programme canadien visant à réglementer l’importation de la main-d’œuvre étrangère affectée à la domesticité, « vu la pénurie continue d’aides familiaux au Canada disposés à habiter dans la maison des personnes auxquelles ils prodiguent des soins », sans lequel « il ne serait probablement pas nécessaire d’embaucher un [travailleur étranger temporaire] »353. Or, suite à l’adoption, en juin 2011, de la Convention (no 189) concernant le travail décent pour les
349 CANADA’S CHOICE, préc., note 92, p. 38.
350 Elsa GALERAND, Martin GALLIÉ et Jeanne OLLIVIER-GOBEIL, Travail domestique et exploitation : le cas des
travailleuses domestiques philippines au Canada (PAFR), Rapport de Recherche SAC-PINAY, 2015, p. vii, en ligne : <http://socialtravail.uqam.ca/files/2015/06/15.01.09_rapport_fr_vu2.5.11_01.pdf> (site consulté le 27 octobre 2016).
351 CANADA’S CHOICE, préc., note 92, p. 36.
352 BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL, Rapport IV (2) : Travail décent pour les travailleurs domestiques,
Genève, 99e session, C.I.T., 2010, p. 156, en ligne : <http://www.ilo.org/ilc/
ILCSessions/99thSession/reports/WCMS_124399/lang--fr/index.htm> (site consulté le 5 décembre 2016).
353 GOUVERNEMENT DU CANADA, Réponse du gouvernement du Canada au septième Rapport du Comité
permanent de la citoyenneté et de l’immigration : « Les travailleurs temporaires et les travailleurs sans statut
légal », Ottawa, Parlement du Canada, 19 août 2009, en ligne :
<http://www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?DocId=4017803&Language=F> (site consulté le 6 décembre 2016).
travailleuses et travailleurs domestiques354, le maintien de cette obligation par les autorités fédérales s’est pourtant avéré manifestement contraire aux normes internationales du travail, particulièrement à celle obligeant les États à prendre « des mesures afin d’assurer que les travailleurs domestiques soient libres de parvenir à un accord avec leur employeur ou leur employeur potentiel sur le fait de loger ou non au sein du ménage »355.
Ce n’est que le 30 novembre 2014, suite à l’introduction du Programme des aides
familiaux, que la législation canadienne a finalement été harmonisée avec les normes
internationales du travail. Désormais, conformément au contrat-type de travail spécifique à ce secteur économique élaboré par le ministère de l’Emploi et du Développement social Canada, la décision relative quant au fait de résider ou non chez l’employeur dans le cadre de la relation d’emploi est laissée à la discrétion des parties au rapport salarial356. De fait, depuis le 1er décembre 2014, le ministère de l’EDSC refuse catégoriquement de traiter les demandes d’études d’impact sur le marché du travail provenant d’employeurs qui cherchent à embaucher des aides familiales devant obligatoirement résider chez les individus bénéficiant des soins qu’elles prodiguent 357 . Toutefois, soulignons que de telles demandes peuvent exceptionnellement être approuvées lorsque les employeurs apportent la preuve que les soins à domicile sont nécessaires en raison des besoins médicaux élevés des bénéficiaires de ces soins358, ou des circonstances réellement exceptionnelles dans lesquelles se trouvent ces derniers. Dans le cas de cette dernière dispense, il est explicitement prévu que « les justificatifs fondés sur la convenance et la préférence de l’employeur ne [sont] pas acceptés »,
354 Convention (no 189) concernant le travail décent pour les travailleuses et travailleurs domestiques, Genève, 100e session, C.I.T., (16 juin 2011).
355 Id., art. 9a).
356 À ce sujet, voir le contrat-type de travail préparé par les autorités fédérales : EMPLOI ET DÉVELOPPEMENT
SOCIAL CANADA, Annexe I – Programme des travailleurs étrangers temporaires : Contrat employeur-employé pour fournisseur de soins à domicile, en ligne : <http://www.servicecanada.gc.ca/fi- if/index.jsp?app=prfl&frm=emp5604&lang=fra#pdf> (site consulté le 5 décembre 2016), art. 7.
357 EMPLOI ET DÉVELOPPEMENT SOCIAL CANADA, Embaucher un travailleur temporaire dans un poste de
fournisseur de soins à domicile – Exigences, en ligne : <https://www.canada.ca/fr/emploi-developpement- social/services/travailleurs-etrangers/travailleurs-etrangers-embaucher-fournisseurs-soins/exigences.html> (site consulté le 6 décembre 2016).
358 Id. Selon EDSC, les personnes ayant des besoins médicaux élevés sont des personnes invalides, atteintes de
maladies chroniques ou en phase terminale. Les employeurs cherchant à embaucher des fournisseurs de soins à domicile pour ces personnes doivent soumettre avec leur demande d’EIMT soit une note du médecin certifiant à la fois l’état de santé et le besoin de soins à domicile, soit l’Annexe H – Certificat médical d’invalidité, de maladie chronique ou en phase terminale (EMP5600) dûment rempli.
seuls ceux « fondé[s] sur des facteurs externes sur lesquels [ce dernier a] peu de contrôle ou une influence limitée » le sont359.
Par ailleurs, il est loisible de souligner que, bien qu’il ait été remplacé, le PAFR continue toujours de régir les conditions de travail et d’immigration des travailleuses domestiques migrantes dont le permis de travail original a été délivré suite à l’approbation d’une étude d’impact sur le marché du travail obtenue au plus tard le 30 novembre 2014360. Considérant les délais légaux auxquels est assujetti ce programme en vertu de la législation fédérale, cela signifie que celui-ci devrait logiquement continuer à exister au plus tard jusqu’à la fin de l’année 2019, moment auquel il est permis de croire que la dernière cohorte d’aides familiales résidantes embauchées en vertu de son application devrait avoir réussi à compléter le programme361. Pour continuer à bénéficier des conditions d’accès à la résidence permanente afférentes au PAFR, les aides familiales qui font déjà partie de ce programme sont tenues de continuer à loger dans la résidence privée où réside également la personne bénéficiant des soins qu’elles prodiguent. Dans l’éventualité où elles décident de ne pas continuer à vivre dans le domicile dudit bénéficiaire, elles seront alors contraintes de transiter vers le PAF, ce qui implique le réenclenchement de tout le processus d’obtention d’un permis de travail, à commencer par trouver un nouvel employeur qui devra obtenir une nouvelle étude d’impact sur le marché du travail favorable et signer un nouveau contrat de travail avec ce dernier.
Tel qu’il est possible de le constater, l’actuel Programme des aides familiaux, en ne réformant ni les objectifs ni les principes de base qui ont successivement régi, depuis les années cinquante, les différents programmes encadrant l’importation de la main-d’œuvre étrangère affectée aux soins, ne constitue pas nécessairement une avancée majeure pour les
359 Id. Ces justificatifs doivent être fournis dans l’Annexe G – Professions relatives aux soins à domicile
(EMP5601), dans lequel l’employeur doit expliquer les raisons pour lesquelles les soins à domicile sont requis, préciser la récurrence de la situation qui nécessite qu’un fournisseur de soins réside chez lui, indiquer dans quelle mesure il peut influencer cette récurrence, décrire les autres options envisagées pour répondre au besoin en soins et pourquoi elles n’ont pas été viables, et finalement expliquer comment il assurera des conditions de travail justes au fournisseur de soins malgré l’exigence pour ce dernier d’habiter dans la résidence du bénéficiaire des soins. Cette annexe doit être soumise avec toute la documentation d’appui nécessaire et la demande d’EIMT à EDSC pour approbation.
360 CITOYENNETÉ ET IMMIGRATION CANADA, Aides familiaux résidants, en ligne :
<http://www.cic.gc.ca/francais/travailler/aides/index.asp> (site consulté le 29 novembre 2016).
droits des travailleuses domestiques. En ce qui concerne précisément l’obligation de résidence chez l’employeur, il reste que ce programme « porte bien sur la suppression de [cette obligation] et non sur l’interdiction du travail résident en dépit de ce qu’il produit de facto en termes de conditions et de relations de travail. Le travail résident, en tant que régime dérogatoire au droit commun, n’[a] donc pas [été] en lui-même aboli » 362, ce que l’on peut largement déplorer, considérant que, puisqu’elles proviennent de pays généralement pauvres, les travailleuses domestiques migrantes n’ont de fait habituellement pas d’autre choix que d’accepter de vivre au sein de la résidence de la personne devant bénéficier de leurs soins, considérant les ressources financières limitées avec lesquelles elles arrivent sur le territoire canadien.
CONCLUSION DU PREMIER CHAPITRE
Ce survol de l’évolution des politiques publiques canadiennes visant à encadrer les flux de travailleurs étrangers temporaires a permis de mettre en exergue le fait que les autorités fédérales traitent délibérément de manière différenciée les travailleurs étrangers temporaires peu spécialisés du reste des travailleurs œuvrant sur le territoire canadien, en assortissant notamment le droit d’entrée et de séjour au pays de ces travailleurs à des conditions limitatives de liberté liées à l’emploi, parmi lesquelles figure l’obligation de résidence chez l’employeur. Initialement imposée dans l’optique de contrecarrer les difficultés historiques entourant la rétention de main-d’œuvre sévissant dans les secteurs agricole et domestique canadiens, et de garantir ainsi aux employeurs de ces secteurs une main-d’œuvre fiable, flexible et servile, cette obligation dérogatoire au droit commun se perpétue principalement de manière contractuelle, par le biais des différents contrats-types de travail imposés par EDSC et systématiquement validés par CIC lors de l’émission des permis de travail aux travailleurs agricoles et domestiques migrants. Or, alors que le gouvernement fédéral tente de faire reconnaître un caractère charitable à l’obligation de résidence imposée aux travailleurs migrants, permettant de pallier à l’urgence pour ces travailleurs peu nantis et récemment
arrivés sur le territoire canadien de pouvoir bénéficier d’un logement situé à proximité de leur lieu de travail, nous constaterons, à travers le prochain chapitre, que la réalité est bien différente, principalement en raison de l’insuffisance et de l’inapplicabilité des normes portant spécifiquement sur les conditions d’hébergement de ces travailleurs migrants, ce qui engendre ultimement des effets particulièrement dévastateurs sur ces derniers.
DEUXIÈME CHAPITRE : Les normes de logement et les effets de l’obligation de résidence chez l’employeur sur les travailleurs agricoles et domestiques migrants
Conformément à la séparation des pouvoirs établie constitutionnellement, il incombe aux autorités provinciales d’édicter des normes portant spécifiquement sur les conditions d’hébergement des travailleurs agricoles et domestiques migrants assujettis à une obligation de résidence. Or, considérant que ces autorités ne s’acquittent généralement pas de cette obligation, le présent chapitre aborde de manière exhaustive l’inadéquation des normes édictées en dernier recours par les autorités fédérales, établies précisément dans l’optique de pallier à cette carence de normes qui se répercute à travers la plupart des législatures provinciales, à la réalité des travailleurs migrants assujettis à cette obligation, en exposant de manière précise la façon dont cette obligation dérogatoire au droit commun contribue à la violation de leurs droits du travail et de leurs droits fondamentaux, et à l’exacerbation de la vulnérabilité de base dans laquelle se trouvent déjà ces travailleurs étrangers temporaires.