Des procédures archaïques et complexes

1/ L’affermage

Ainsi que l’écrit Jean-Jacques Clamageran :

« Depuis le Moyen Age la monarchie française a pris l’habitude de confier à des particuliers la perception de certains revenus, surtout les impôts indirects, selon le procédé de la ferme356.»

Dans ce même chapitre, il précise que de 1598 à 1653, soit en 55 ans, on a retrouvé cent quatre-vingt-dix-sept actes de fermage, ce qui correspond à plus de trois contrats passés entre l’Etat et des financiers par an. Il s’agit d’une très vieille institution qui remonte au Moyen Age et qui s’apparente au contrat de fermage agricole entre le propriétaire d’une terre et le fermier, homme libre, qui cultive cette terre moyennant une certaine redevance à son propriétaire. Cette redevance peut-être forfaitaire annuellement, ou calculée sur les produits des récoltes et élevages. Elle peut-être versée en numéraires ou en nature.

L’affermage des perceptions des divers droits indirects et le paiement des fournitures de tous ordres, fait l’objet de baux ou de concessions donnés à des financiers particuliers ou des compagnies de financiers qui signent des contrats avec l’Etat (en général en la personne d’un ministre ou du contrôleur général des Finances). Dans ces

contrats appelés traités, les fermiers ou trésoriers s’obligent d’exécuter des opérations financières publiques pour le compte de l’Etat. Pour la perception des droits indirects, il s’agit de contrats d’affermage par lesquels le fermier s’engage à percevoir les impôts prévus au contrat, et d’en faire son affaire totale en employant les personnels dont il a besoin. Il doit verser dans les temps impartis, soit une somme globale forfaitaire (le fermage à forfait), soit la totalité de ce qu’il peut percevoir (fermage en régie). Dans le premier cas, le fermier bénéficie du surplus des fonds qu’il a pu prélever par rapport au forfait qu’il verse à l’Etat. Dans le second cas, qui est plus bénéfique pour le Trésor public, il ne garde pour lui qu’une somme déterminée, fixée à l’avance par le traité, et qui représente l’intérêt des fonds que le traitant avance à l’Etat.

La pratique de l’affermage qui dure jusqu’à la Révolution est très critiquée parce qu’elle laisse à des personnes privées le soin de gérer des fonds publics. De plus les fermiers prélèvent plus que l’Etat ne perçoit, et enfin, ces perceptions donnent parfois lieu à des menaces, voire des violences de la part des percepteurs, qui sont les commis des fermiers et qui ont la réputation de n’avoir aucune pitié pour les contribuables. Les fermiers, financiers ou compagnies financières, chargés de percevoir les impôts indirects, disposent du droit d’entretenir de véritables milices privées, pour lutter contre toutes les fraudes et contrebandes (par exemple les gabelous qui traquent les faux-sauniers au profit de la ferme de la gabelle). Ces gardes privés portent très souvent des armes qu’ils n’hésitent pas à utiliser, et ceci en toute impunité dans le royaume. Tout est fait pour protéger les fermiers et leurs revenus. C’est ainsi que le 15 décembre 1670, le prince Eugène-Maurice de Savoie357, comte de Soissons, colonel général des troupes suisses et des Grisons prend une ordonnance prescrivant :

« L’intention du Roy estant d’obvier aux abus qui pourroient arriver au grand dommage de ses fermes, et particulièrement de celle du sel, par ses gens de guerre tant François que Suisses, Nous, en conformité d’icelle, mandons à tous capitaines, et officiers, tant du régiment des Gardes Suisses, que des compagnies franches suisses ou grisonnes, estant sous notre charge et commandement, de tenir la main à ce que leurs soldats, ou autres dépendans, ne transportent du sel dans les villes, ou autres lieux de son royaume, où la gabelle y est établie, au préjudice desdites fermes, sous peine d’être punis. Défendons ausdits officiers de s’intégrer dans ledit transport du sel en manière quelconque ; Et leur enjoignons de souffrir la visite que

357_{Eugène-Maurice de Savoie-Carignan (1635-1673), fils de Thomas de Savoie-Carignan et de Marie de Bourbon} comtesse de Soissons (fille de Charles de Bourbon-Condé) comte de Soissons et de Dreux, duc ce Carignan. Il épouse en 1657 Olympe Mancini (nièce de Mazarin). parmi ses nombreux enfants, il y a Eugène de Savoie (1663-1736) célèbre général des armées impériales.

les commis desdites fermes voudront faire dans leurs équipages, sans aucune contradiction et sous peine de désobéissance358 ».

Les droits ainsi accordés aux employés de cette ferme sont tels qu’un personnage aussi important, commandant des troupes très valeureuses, dont les hommes sont engagés dans une relation contractuelle avec le roi (voir leur serment annexe XI),

leur demande de ne pas se livrer au faux saunage, mais leur donne l’ordre de laisser les gardes de la ferme du sel fouiller leurs bagages. En règle générale, les militaires ne répondent que devant la justice prévôtale, et en plus les gardes suisses bénéficient en matière de poursuites de garanties propres à leur statut particulier dans l’armée. Ces instructions du comte de Soissons, qui lui ont certainement été demandées par le roi, ou l’un de ses ministres, montrent quelle est l’importance du pouvoir accordé à cette ferme par le pouvoir royal. En 1682, la pression doit être encore plus forte de la part de la compagnie fermière, puisque une ordonnance royale défend aux cavaliers, dragons et soldats de commettre le faux-saunage, sous peine des galères359. Il en est de même pour le tabac. En 1688, une ordonnance360 défend aux cavaliers dragons et soldats de se pourvoir en tabac ailleurs que dans les bureaux des fermes, et d’en acheter plus d’une once à la fois. Non content d’obliger les militaires de se fournir dans les établissements des fermes, ils ne peuvent en acheter qu’environ une trentaine de grammes actuels. Cette mesure est très certainement établie afin qu’ils ne puissent organiser de commerce parallèle au sein de l’armée. Acheter de grandes quantités de tabac pour le revendre aux autres soldats, lorsque la campagne entraîne les troupes hors du royaume pourrait rapporter de bons bénéfices à un soldat. Il peut-être surprenant qu’au moment où le royaume se lance dans une guerre très importante, ce genre de détail fasse l’objet d’un texte de l’importance d’une ordonnance royale. Ces exemples montrent la pression que peuvent exercer les financiers détenteurs des contrats de fermage avec l’Etat. Un autre exemple de cette pression des fermes sur l’Etat se trouve dans l’ordonnance du 18 octobre 1690 :

« Ordonnance portant défense expresse à tous militaires revenus dans le royaume et allant dans les lieux des garnisons et quartiers d’hiver, de se charger d’aucunes marchandises étrangères, tabac, ni de faux sel, et qui permet aux officiers, commis et gardes des gabelles et cinq grosses fermes de fouiller dans leurs équipages361 ».

358 _{BNF, imprimés, F-5026 (9).} 359

Decrusy, Isambert et Jourdan, Recueil... op. cit., tome 19, n°1041, ordonnance du 22 décembre 1682. 360 _{Decrusy, Isambert et Jourdan, Recueil...op. cit., tome 20, n° 1091, ordonnance du 16 octobre 1688.} 361 _{Decrusy, Isambert et Jourdan, Recueil..op. cit., tome 20, n° 1377, ordonnance du 18 octobre 1690.}

Ces termes sont repris pratiquement dans les mêmes conditions en 1694 avec l’ordonnance qui « défend aux militaires français ou étrangers repassant en France de se charger de marchandises étrangères, tabac, ni faux-sel [sel de contrebande], et qui permet de fouiller dans leurs équipages362 ».

Ces textes sont très comminatoires et précis quant aux pouvoirs que peuvent avoir les agents de ces fermes par rapport aux soldats qui viennent de se battre pour le royaume. On peut imaginer que ces militaires revenant d’une campagne dure ne doivent pas se laisser ainsi facilement contrôler. Il faut certainement de très gros moyens en personnels armés, et peut-être même des mises en garde de la part des officiers pour les contraindre à laisser ainsi contrôler leurs effets.

Que des entreprises privées possèdent une influence aussi pesante sur la vie publique et qu’elles exercent une partie des droits régaliens de l’Etat est déjà profonde altération de la vie publique du royaume. Mais à cela, il convient d’ajouter que le système de perception des impôts directs ou indirects, que ce soit par des officiers du roi ou par des fermiers, est d’un très faible rapport pour le Trésor royal.

En observant l’exemple de la généralité de Poitiers pour l’année 1690, cité par Daniel Dessert, on peut noter :

« Montant de la taille pour la généralité... 2 175 110 livres

Sur quoi sont déduites les charges pour les étapes, les ponts et chaussées et les appointements du gouverneur et de l’intendant, soit... 508 288 livres

Remise pour frais de gestion du fermier... 69 847 livres Reste net pour le Trésor royal... 1 596 975 livres363 » Ces données montrent que 26 % des sommes versées par les contribuables ne parviennent pas dans les caisses du Trésor royal. Une telle déperdition justifie à elle seule toutes les critiques de ce système. Cependant, il faut intégrer l’idée que de cette manière, le fermier traitant commence à verser au Trésor royal des mensualités ou des termes, dès le mois de janvier de l’année courante, alors qu’il lui faut toute l’année pour recouvrer l’impôt. De cette manière, l’Etat perçoit plus rapidement les fonds demandés, et peut ainsi faire face à ses besoins urgents de trésorerie. Le plus souvent, lorsque le Trésor royal cherche les services d’un fermier, il fait un appel public, dont la publicité est très courte (de l’ordre de 24 ou de 48 heures). Ensuite, ce sont les enchères, selon la procédure dite « à la chandelle » et au plus offrant qui déterminent le nouveau fermier. Cette pratique de vente aux enchères à la chandelle est très ancienne, et elle permet de

362 _{Decrusy, Isambert et Jourdan, Recueil, op. cit., tome 20, n° 1554, ordonnance du 17 octobre 1694.}

trouver un acquéreur au meilleur compte, dans des temps relativement courts. La vente est animée et dirigée par un officier, commissaire priseur, notaire, huissier ou par un magistrat localement compétent. Le responsable allume une petite chandelle assez courte de mèche. Pendant qu’elle brûle les enchérisseurs présentent leurs offres. Lorsque la première mèche s’éteint, une deuxième chandelle aussi courte est allumée. Arrivée au terme de sa combustion, c’est l’enchérisseur qui a fait l’offre la plus haute qui emporte le marché et l’adjudication est prononcée à son profit. Cette procédure relativement complexe nécessite l’intervention de juristes, qui se trouvent la plupart du temps conseil (notaire ou avocat), ou officiers et magistrats. Ces personnes étant très souvent liées par leurs familles, leurs alliances ou par clientélisme, rien ne peut garantir la stricte neutralité et l’objectivité des opérations dans ce type de ventes.

Ensuite, le contrat est en général passé pour plusieurs années, le fermier devant payer son loyer au Trésor royal dès la première année, et se rembourser ensuite sur les encaissements de fonds. Mais il s’agit d’une activité très lucrative pour le fermier. Par exemple, le nommé Fauconnet, signataire du bail pour six ans sur la ferme générale des cinq grosses fermes à partir de l’année 1687, doit reverser par an 8 535 000 livres au Trésor royal, alors qu’il en perçoit 11 380 000 livres, ce qui lui fait un bénéfice annuel de 2 845 000 livres364 sur ce seul contrat. D’autre part, par sa déclaration du 20 janvier 1699365, Louis XIV, reprenant les termes d’une ordonnance de juillet 1681, fixe à deux ans le temps de prescription pour les poursuites engagées par et contre les fermiers. Si l’on considère les longs délais nécessaires pour mettre à jour des irrégularités comptables, et les lenteurs des procédures, ce temps de prescription représente une grande faveur accordée par le roi à ses financiers, puisqu’il équivaut pratiquement à une quasi impunité. Cependant, la perception d’un fermier peut parfois s’étaler sur quinze mois au lieu des douze que compte normalement une année comptable366. Cette méthode est embarrassante pour tous, parce qu’elle embrouille les comptes. En effet, cette pratique provoque des retards dans la perception du dernier trimestre, alors qu’un nouveau contrat est déjà engagé et signé pour l’année qui suit. De plus, le recouvrement de l’impôt direct, même par le truchement de fermiers, engendre des cascades d’opérations entre le roi et les fermiers généraux ainsi qu’entre ces derniers et les receveurs particuliers des tailles. La raison en est que tous ces offices sont liés par des contrats, traités et alliances qui s’enchevêtrent ainsi les uns les autres. Dès lors qu’une partie de ces cocontractants faillit à ses obligations, c’est tout le

364

AN, G7 folio 887, dossier 3. 365 _{AN, G}1 _{folio 3-5, dossier 1.}

système de perception qui est remis en cause, et les rentrées d’argent prennent ainsi du retard pour parvenir au Trésor royal. Là encore, les procédures de mise en cause des receveurs défaillants et les lenteurs des différentes juridictions ajoutent aux difficultés de perception de l’impôt direct.

La privatisation de la fiscalité directe et indirecte débouche sur de très lourdes pertes de substances entre les versements des contribuables et rentrées dans les caisses de l’Etat, mais elle n’est pas la seule source de déperdition pour le Trésor royal. L’appel aux financiers pour leur concéder les fournitures de matériels et de services nécessaires à la bonne marche de l’Etat entraîne également des pertes importantes de fonds publics. Or, il s’agit souvent des mêmes compagnies qui, fermiers, gèrent la fiscalité, et, concessionnaires en qualité de munitionnaires, assurent les dépenses pour les fournitures à l’armée. C’est ainsi que ces financiers, lorsqu’ils gèrent bien leurs affaires, gagnent sur les perceptions et sur les dépenses et opérations effectuées au nom et pour le compte de l’Etat.

2/ Les munitionnaires

La situation des concessionnaires, fournisseurs de matériels, de nourriture, d’animaux ou d’armes est plus délicate que celle des fermiers dans la mesure où ces financiers doivent d’abord avancer les fonds pour respecter leur contrat et ensuite il leur faut se faire rembourser par le Trésor royal. En fait, comme le souligne Daniel Dessert367, le jeu de l’offre et de la demande par la voie des enchères est faussé pour les grandes fonctions financières du royaume tels que fermier général, trésorier général ou receveur général des finances. Les titulaires de ces charges doivent recevoir l’aval du contrôleur général des Finances. C’est d’abord le ministre Colbert, puis ses successeurs, Le Pelletier, Pontchartrain puis Chamillart. En 1681 le règlement des fermes générales stipule que la réception d’un nouveau fermier, le sous-intéressement d’un croupier368 et la cession d’une part doivent être déclarés par les intéressés et agréés par le pouvoir central. La famille Colbert donne un exemple typique d’alliance étroite entre le pouvoir politique et le pouvoir financier.

Les compagnies financières qui traitent habituellement en qualité de munitionnaires font des propositions de contrat de fournitures, dans lesquelles sont précisées les quantités et qualités des produits à fournir, les délais et modes de livraison,

367_{Daniel Dessert, Argent...op. sit., p. 312.}

les prix pratiqués et les modes de paiement. Il est clair que ces propositions de contrats ne sont pas fortuites et correspondent à des besoins réels des armées, parce que les financiers en sont informés. Ils apprennent souvent les besoins réels des troupes par les militaires avec lesquels ils sont en relation, soit directement par des membres du département de la Guerre, ou parfois par le ministre lui-même. C’est ainsi par exemple que le Conseil du roi du 22 novembre 1695 fait état de la réception d’une proposition d’un nommé Jean Marchand :

« Reçu par le Roy en son Cons. d’Etat, les offres et propositions faites par M. Jean Marchand, bourgeois de Paris de faire la fourniture des estapes aux troupes qui passeront et séjourneront l’année prochaine M CI quatre vingt seize dans la généralité de Soissons, à raison sçavoir la ration de fantassins 6 s 3d [six sols, trois deniers], celle du cheval 9s 8d [9 sols, 8 deniers] celle du dragon 17s 10d [17 sols, 10 deniers] celle du cavalier 20 s [20 sols] et celle du gendarme 28 s 11d [28 sols, 11 deniers], aux conditions suivantes que la dite fourniture sera faite en espèce, sous les peines portées par l’arrêt du 11 juin 1686 que les rations seront composées de bonnes danrées de la qualité requise par les ordonnances, que l’entrepreneur et les sous traitants seront exempts de logement de gens de guerre en une seule maison en chacun lieu de passage et les danrées servant à la dite fourniture exempte de tous droits d’entrée...369 »

Le Conseil d’Etat prend acte de l’acceptation par le roi de cette proposition, en reprend les sommes proposées pour les différentes rations et conclut :

« A la charge de bailler par le dit Marchand bonne et suffisante caution qui sera dite soumissions au greffe du Conseil au pied du présent résultat, à l’exécution duquel Sa Majesté enjoint au Sr de La Houssaye, maistre des requestes commissaire departy en la dite généralité, de tenir la main et de le faire lire, publier et afficher dans tous lieux et passage de la dite généralité.»

Dans un tel cas, il est presque certain que des négociations ont lieu entre le proposant et des membres de l’entourage de Louvois puis de Barbezieux (en 1691) et qu’un accord tacite est déjà passé avant la rédaction de l’acte qui contient à la fois la proposition adressée au Conseil du roi et la décision royale.

Lorsque le Conseil du roi connait mal le financier qui propose un traité, ou si ce dernier a une mauvaise réputation dans les milieux de la banque, il peut lui être accordé le contrat de fourniture à la condition d’obtenir une caution en garantie. Le financier caution doit présenter, comme le traitant, un dossier devant le Conseil du roi, qui accepte ou rejette la proposition en dernier ressort. Naturellement la décision est

toujours prise dans les termes : « Sa Majesté a décidé... », mais en fait c’est le conseiller qui instruit le dossier qui décide s’il y a lieu ou non d’accorder le ou les contrats aux postulants. C’est cette procédure qui se reproduit pour presque toutes les décisions royales qui fait soutenir à certains auteurs que l’absolutisme d’un roi comme Louis XIV

est en fait le gouvernement d’un groupe très restreint de personnes qui sont les conseillers chargés d’instruire les dossiers à incidences financières.

3/ Etre remboursé : la revendication

Le munitionnaire, financier traitant avec l’Etat d’une prestation envers les troupes, qu’il s’agisse de la fourniture de chevaux, de vêtements ou de chaussures pour les hommes ou encore de blé pour la nourriture des soldats, se doit d’avancer les fonds nécessaires à l’acquisition de sa prestation. En vertu du contrat passé devant le Conseil d’Etat, il lui faut être remboursé de ses débours et recueillir l’intérêt financier de sa démarche. Ce remboursement ne peut se faire qu’à la suite d’un parcours juridique long et plein d’embûches, qui est la procédure de la revendication. Lors d’une fourniture aux armées, le responsable présent émarge une sorte de procès-verbal attestant la prestation du munitionnaire, en quantité et en qualité, ainsi que la dépense engagée. Le signataire de cette attestation est en général le commissaire des guerres affecté à l’unité