Premier principe : « Consideration must move from the promisee 287

Destarte, com base na caracterização apresentada, primeiramente descreveremos, individualmente, os mecanismos de proteção financeira contra desastres naturais utilizados por cada um dos quatro casos selecionados, inserindo tais propostas no âmbito da política nacional de gestão de riscos correspondente. Em seguida, realizaremos uma análise comparativa acerca das referidas estruturas de financiamento, no que se refere ao contexto histórico, social e econômico em que se encontram inseridas, às variáveis causais e às variáveis relacionadas aos mecanismos de implementação.

Em um segundo momento, passaremos à análise da estrutura brasileira, com base no texto legal da PNPDEC. Para tal, procederemos previamente com a realização de um diagnóstico acerca do funcionamento do atual sistema de financiamento do risco de desastres no Brasil proposto pela referida política, identificando, ainda, as principais iniciativas que visam ao preenchimento de suas lacunas, os respectivos entraves para a sua efetivação, além de outros elementos de Disaster Risk Management (DRM) relevantes presentes na legislação pertinente. Posteriormente, realizaremos uma nova análise comparativa, desta vez entre os elementos históricos e socioeconômicos e as variáveis causais encontradas aqui e aquelas identificadas nos exemplos internacionais, assim como entre os seus respectivos mecanismos de implementação, com o fulcro de identificar, com base naquelas ações já consolidadas, o atual estágio da gestão financeira de riscos no Brasil quando contraposto com os demais.

Cabe ressaltar que os quatro exemplos utilizados como parâmetros para a comparação com o caso brasileiro foram selecionados em razão da sua relevância no cenário internacional. Nesse sentido, o México se tornou, em 2006, o primeiro país a emitir um título de catástrofe soberano ou nacional (THE WORLD BANK, 2012a). Já o caso dos países caribenhos constitui-se no primeiro pool de seguros para riscos de desastres pertencentes a múltiplos países (PIERRO, 2010), enquanto a Turquia dispõe de uma estrutura financeira robusta, constituindo-se em um dos maiores e mais vultosos tratados de resseguros do mundo para fins de gerenciamento dos impactos financeiros oriundos desses eventos (IONETE, 2016). Por fim, consideramos a França, a qual se estabeleceu como um dos primeiros países da Europa a erigirem uma política pública de seguros de riscos de catástrofe baseada nos princípios da solidariedade e do compartilhamento coletivo (PAUDEL, 2012), e cujo modelo fora indicado

pela Comissão da União Europeia como parâmetro para a implementação futura de um sistema unificado de seguros contra catástrofes naquele bloco econômico (MICHEL- KERJAN, 2001).

Ademais, destacamos que os casos considerados se diferenciam em uma ou mais variáveis. Buscou-se, com isso, a evidenciação do fato que, independentemente das disparidades econômicas, sociais e culturais, das formas de governo, ou dos riscos que se apresentam, a implementação de uma estratégia de financiamento do risco mostra-se viável, desde que abarque as especificidades de cada caso.

Em relação às variáveis selecionadas para a análise, objetivou-se identificar elementos que, além de comparáveis entre si, pudessem trazer, de forma satisfatória, o completo entendimento acerca do funcionamento das estratégias financeiras adotadas por cada um dos países considerados. Nesse sentido, de acordo com Godoy (1995), sob a perspectiva de um

estudo qualitativo, “um fenômeno pode ser melhor compreendido no contexto em que ocorre

e do qual é parte, devendo ser analisado numa perspectiva integrada” (GODOY, 1995, p.21). Por conseguinte, a contextualização histórica, social e econômica será dada por:

Principais ameaças enfrentadas: referem-se aos tipos de desastres naturais mais

comuns existentes na localidade observada, mormente aqueles responsáveis pelos maiores prejuízos econômico-financeiros às populações e seus respectivos governos. As ocorrências, assim como os valores dos danos correspondentes, foram aferidas por meio da International

Disaster Database do Centro de Pesquisas em Epidemiologias de Desastres (CRED),

considerada uma base de dados bastante abrangente em relação ao assunto;

Nível de renda: em relação ao nível de renda, foi utilizada a classificação do Banco

Mundial (THE WORLD BANK, 2016), a qual considera a Renda Nacional Bruta (GNI) per capita, dividindo-se os países em quatro subgrupos: baixa renda (igual ou menor que US$1,025), renda média baixa (de US$1,026 a US$4,035), renda média alta (de US$4,036 a US$12,475) e alta renda (acima de US$12,476);

Índice de Desenvolvimento Humano (IDH): a inserção do indicador teve o fulcro de

ponderar a variável econômica “nível de renda”, uma vez que os índices relacionados à qualidade de vida da população exercem influência relevante na escolha e implementação da

estratégia financeira adotada, assim como no impacto socioeconômico gerado pelos eventos climáticos de grande magnitude. Conforme definido pela ONU (UNITED NATIONS, 2015) os países são distribuídos em quatro subgrupos, sendo a renda (PIB per capita) ponderada pelos indicadores de saúde (expectativa de vida ao nascer) e de educação (taxa de alfabetização e taxa de escolarização) conforme segue: baixo (de 0,000 a 0,549), médio (de 0,550 a 0,699), elevado (de 0,700 a 0,799) e muito elevado (de 0,800 a 1,000);

Densidade do mercado segurador: para a determinação desse indicador utilizou-se a

base de dados do Insurance Information Institute (III, 2016b), inserindo-os na classificação proposta pela Resseguradora Munich Re (WARNER et al., 2012; WIRTZ, 2013), a qual considera o valor dos prêmios anuais per capita referentes ao ramo de danos, dividindo os países também em quatro grupos: inadequadamente segurado (prêmios iguais ou menores que US$ 10 por pessoa ao ano); basicamente segurado (prêmios entre US$ 10 e US$ 100 por pessoa ao ano); bem segurado (prêmios entre US$ 101 e US$ 1.000 por pessoa ao ano);

altamente segurados (prêmios acima de US$ 1.001 por pessoa ao ano).

De acordo com Enz (2000) as variáveis B e C correlacionam-se com a densidade do mercado segurador, sendo determinantes para o dinamismo dos mercados financeiros locais, para sua maior ou menor capilarização, para o acesso da população aos produtos e serviços oferecidos e, por fim para o grau de vulnerabilidade dos países às grandes catástrofes. Assim, o estágio de desenvolvimento do mercado segurador de cada país é decisivo para o desenvolvimento de estratégias proativas de gerenciamento de risco, tanto pelo governo quanto pelos consumidores privados (CUMMINS; MAHUL, 2009). Destarte, a análise das quatro variáveis selecionadas nos permite inserir a estrutura financeira a ser analisada em um contexto econômico, social e financeiro, sem o qual o seu entendimento se mostra deficitário ou incompleto.

A seguir, procederemos com a identificação das variáveis causais (VIDAL, 2013), ou seja, os elementos que foram diretamente responsáveis pela implementação da estrutura financeira analisada. A esse respeito, podemos elencar, de forma não-exaustiva ou exclusiva, fatores como grandes e/ou sucessivos eventos, pressões fiscais no orçamento público, dispositivos oriundos de normativos e regulamentos, critérios de conveniência e oportunidade, entre outros, os quais podem, individual ou conjuntamente, representar gatilhos os quais resultaram na implementação da referida política.

Por fim, passaremos à consideração dos elementos relacionados à implementação das estratégias analisadas. A esse respeito, o modelo de gerenciamento de riscos de desastres proativo proposto pelo Banco Mundial em parceria com a ONU, por meio da Global Facility

for Disaster Risk Reduction (GFDRR), pode ser considerado como um benchmark nessa

esfera, tendo sido utilizado em diversos países que busca erigir uma estratégia nacional de proteção financeira contra esses fenômenos. De acordo com Cummins e Mahul (2009), a referida abordagem se baseia em cinco pilares: a) avaliação de riscos; b) fortalecimento da capacidade institucional; c) investimentos em mitigação de riscos; d) preparação de resposta de emergência e; e) financiamento do risco de catástrofe. Dessa forma, nossa análise acerca dos mecanismos de implementação busca desmembrar os elementos contidos no quinto pilar da estratégia supracitada, razão pela qual desdobramos o referido princípio nas seguintes variáveis:

Responsáveis pela gestão da estrutura: por meio desse elemento, busca-se inferir o

poder de tomada de decisão em relação aos atores envolvidos, no que se refere às regras e ao funcionamento das estratégias consideradas;

Público-alvo: aferição dos beneficiários dos recursos e ações disponibilizados pela

estratégia de proteção financeira considerada, mormente se são destinados exclusivamente ao setor público, ou se englobam segmentos do setor privado;

Cobertura: identificação acerca de quais eventos são cobertos pela estrutura

financeira, a fase do desastre priorizada quando da aplicação dos recursos, e a correspondente destinação desses montantes;

Precificação dos prêmios: aferição da forma como os custos da estratégia são

atribuídos aos beneficiários. Nesse sentido, a precificação pode ser baseada no risco individual de cada indivíduo, região ou país ou, alternativamente, fundamentada no princípio da solidariedade nacional, por meio do qual existem subsídios a determinados segmentos da população, com o intuito de beneficiar a sociedade como um todo, por meio da correção de eventuais falhas de mercado;

Instrumentos financeiros utilizados: a análise desse fator visa à identificação dos

mecanismos de proteção financeira, mormente aqueles relacionados à transferência de riscos catastróficos, adotados por cada um dos países selecionados, tais como seguros, resseguros, títulos de catástrofe e outros instrumentos alternativos de acesso aos recursos do mercado de capitais, com o intuito de proporcionar alívio das pressões fiscais impostas ao setor público e minimização das perdas relacionadas aos danos de bens públicos e privados;

Compulsoriedade: a variável procura identificar a presença ou ausência do caráter

impositivo de adesão à estratégia considerada por parte dos beneficiários;

Incentivos à Prevenção e Contrapartidas: a inclusão desse elemento tem o fulcro de

verificar se a estratégia financeira utilizada se encontra inserida em um contexto de gestão compreensiva de riscos, por meio da qual existam incentivos à mitigação e às ações preventivas, e o enfrentamento às situações de risco moral e seleção adversa.

Cabe ressaltar, contudo, que apesar da análise ter como foco o princípio “Financiamento do Risco de Catástrofe”, por vezes nos utilizaremos de alguns elementos contidos nos demais princípios, com o fulcro de contextualizar os mecanismos de proteção financeira dentro da política nacional de gestão de riscos adotada. A esse respeito, Godoy (1995) afirma que a interpretação dos dados obtidos “envolve uma visão holística dos fenômenos analisados, demonstrando que os fatos sociais são sempre complexos, históricos, estruturais e dinâmicos” (GODOY, 1995, p.25).

4 PANORAMA DOS INSTRUMENTOS FINANCEIROS DE GESTÃO DE RISCOS DE