1.1 Les contours juridiques d’une notion ancienne aux dimensions actuelles
1.1.2 Une préoccupation historique à l’égard du contrôle de la vétusté immobilière
Les pouvoirs relatifs à l’entretien et à la démolition d’immeubles pour cause de vétusté existent depuis longtemps en droit québécois. Ces pouvoirs ont constitué, bien avant ceux sur le zonage qui sont apparus officiellement dans la législation québécoise en 1930130, un
moyen juridique pour contrôler l’aménagement des villes et des milieux habités.
En fait, l’origine de ces pouvoirs remonte à l’époque de la Nouvelle-France, alors que les autorités coloniales étaient préoccupées par la sécurité publique et la protection contre les incendies (1.1.2.1). Cette préoccupation s’est maintenue après la Conquête britannique (1.1.2.2) et au cours du 19e siècle, alors que les premières vraies institutions municipales ont
fait leur apparition (1.1.2.3). Le développement du réseau municipal au début du 20e siècle
(1.1.2.4), de même que l’interventionnisme de l’État centralisé à partir du milieu du 20e siècle
(1.1.2.5), ont permis l’octroi de pouvoirs aux municipalités afin d’assurer la gestion des immeubles détériorés sur leur territoire. La décentralisation administrative opérée au cours des quarante dernières années a également mené à un accroissement du rôle des municipalités en ce domaine, ces dernières étant d’ailleurs reconnues depuis 2017 comme des « gouvernements de proximité »131.
1.1.2.1 Le Régime français et la gestion des affaires urbaines (1608-1760)
À l’époque de la Nouvelle-France, diverses tentatives d’implanter une forme de gestion municipale semblable à celle des conseils municipaux actuels ne conduisent pas à des résultats concluants132. Il n’existe donc pas, à l’époque du Régime français, d’institutions
municipales comparables à celles mises sur pied à partir de 1855133. Cependant, la paroisse
également infra, notes 623 à 632. Sur le rapprochement entre la notion de vétusté et de délabrement, voir
Mignault Perrault (Succession de) c. Hudson (Ville de), préc., note 67, par. 24-26.
130 L. GIROUX, préc., note 43, p. 52-59
131 Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à
augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, préc., note 37
132 J. DRAPEAU, préc., note 43, p. 6-10 ; A. BACCIGALUPO, avec la collab. de L.RHÉAUME, préc., note 43, p.
43-46
133 J.-P. ST-AMOUR, préc., note 43, p. 90 et 91 ; J. HÉTU et Y. DUPLESSIS, avec la collab. de L. VÉZINA, préc., note 13, no 0.2
joue un rôle central comme unité de base de l’administration locale134. De plus, différentes
autorités, comme l’intendant et le grand voyer, se partagent des pouvoirs ayant trait à l’administration locale. Bien que divisée en différents domaines, la gestion municipale fait donc l’objet d’une administration par les autorités coloniales135.
L’intendant est entre autres responsable de l’administration de la justice136. Il a, avec le
Conseil supérieur, le pouvoir d’adopter certains règlements de police par le biais d’ordonnances137. Ces règlements portent sur divers sujets liés au monde municipal comme
l’alignement et l’entretien des rues, l’apparence extérieure des maisons ainsi que la protection contre le feu et les nuisances138.
Plusieurs de ces ordonnances sont établies à partir de procès-verbaux dressés par le grand voyer139. Ce dernier a surtout pour tâche de voir à la construction et l’entretien des routes et
de ponts140, mais il dispose également de pouvoirs en matière d’urbanisme141. À titre
d’exemple, une ordonnance émise en 1732 énonce que les habitants des villes et des faubourgs de la colonie doivent « prendre alignement du grand voyer ou de ses députés » avant de construire leurs maisons dans le but d’assurer l’uniformité et la beauté des milieux urbains142.
134 Donald FYSON, « La paroisse et l’administration étatique sous le Régime britannique (1764-1840) », dans
Serge COURVILLE et Normand SÉGUIN, Atlas historique du Québec. La paroisse, Québec, Sainte-Foy, Presses de l’Université Laval, 2001, p. 25, aux p. 25-27
135 Id., aux p. 25-27
136 Sur un portrait complet des tâches de l’intendant en Nouvelle-France, voir Marie-Ève OUELLET, Le métier
d’intendant en France et en Nouvelle-France au XVIIIe siècle, Québec, Septentrion, 2018
137 J. DRAPEAU, préc., note 43, p. 12-15
138 Id., p. 14 ; Mireille D.CASTELLI, « L’habitation urbaine en Nouvelle-France », (1975) 16 C. de D. 403 ; John
A.DICKINSON, « Réflexions sur la police en Nouvelle-France », (1987) 32 R.D. McGill 496
139 François-Joseph CUGNET, Traité de la police, Québec, Guillaume Brown, 1775, p. 17-18 ; Jeannine POZZO- LAURENT, Le réseau routier dans le gouvernement de Québec (1706-1760), mémoire de maîtrise, Québec, Faculté des lettres, Université Laval, 1981, p. 26 ; J. DRAPEAU, préc., note 43, p. 11-12
140 J. POZZO-LAURENT, préc., note 138, p. 25 et 26
141 Voir notamment François-Maximilien BIBAUD, Commentaires sur les lois du Bas-Canada, t. 2, Montréal, Cérat & Bourguignon, 1861, p. 257 et 258
142 J. DRAPEAU, préc., note 43, p. 12-13 ; M. D.CASTELLI, préc., note 138, 406 citant Ordonnance qui enjoint
aux particuliers des villes et faubourgs de cette colonie qui veulent bâtir, de prendre alignement du Grand Voyer du 19 août 1732, reproduite dans CANADA (ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE), Arrêts et règlements du Conseil
supérieur de Québec et ordonnances et jugements des intendants du Canada, Québec, E.R. Fréchette, 1855, p.
351 : « Sur les plaintes qui nous ont été́ portées en différentes occasions par le sieur Grand Voyer, et sur la connaissance que nous avons que plusieurs particuliers négligent de prendre les alignements nécessaires pour
Pendant le Régime français, les autorités coloniales sont surtout préoccupées par la sécurité et la salubrité143. C’est dans cette perspective que la question de la vétusté immobilière est
envisagée. Dans son ouvrage, Traité de la police, qui identifie les règlements de police en force avant la Conquête, François-Joseph Cugnet rappelle qu’en Nouvelle-France, « la connaiffance l’entretien, réparation, nettoyement des ruës dans les villes et fauxbourgs appartenaient au Grand Voyer »144. Proposant au nouveau gouvernement anglais un aperçu
des règlements de police de l’ancien régime, il formule cette responsabilité sous forme d’un article d’un éventuel nouveau règlement de police :
Article 7.
Des bâtiments mençans ruine.
Le grand voyer eft tenu de condamner ou faire condamner toutes maifons et autres bâtiments menaçans ruine dans les villes et fauxbourgs à étre demolis et jettés bas, aux frais des propriétaires145.
Outre ce résumé du droit en vigueur dressé par Cugnet, il n’existe pas de traces d’un règlement de police portant spécifiquement sur l’entretien ou la démolition d’immeubles vétustes en Nouvelle-France146. Cependant, des documents d’archives confirment que ces
pouvoirs ont été exercés à l’époque. Ainsi, le 3 septembre 1743, l’intendant Gilles Hocquart ordonne la démolition d'une maison « qui est entièrement pourrie et qui menace ruine »147.
la construction des maisons qu'ils font bâtir dans les villes et faubourgs desdites villes, ou qu'après avoir pris lesdits alignements, ils ne s'y sont point conformés ». Voir aussi F.-J. CUGNET,préc., note 139, p. 15
143 J. A.DICKINSON, préc., note 138. La question de la prévention des incendies a également préoccupé les autorités coloniales. Voir à ce sujet André BÉLANGER et Anne BORDELEAU, « Risk, (in)security, regulation and architecture in Nouvelle-France », dans Terry R.SLATER et Sandra M.G.PINTO, Building regulations and urban
form, 1200-1900, London and New-York, Routledge, 2018, p. 201, à la p. 204
144 F.-J. CUGNET, préc., note 139, p. 17
145 Id.
146 Dans un procès-verbal daté du 3 mai 1746, le grand voyer Jean Eustache Lanouillier de Boiscler indique
qu’il « (est) du devoir de (sa) charge de visiter les Rües de cette ville afin de voir (…) S’il ne Se Rencontroit pas quelques maisons qui menacent Ruine Dont La Chute ne vint a Blesser ou a tüer quelques passans » (Procès-
verbal de Jean Eustache Lanouillier de Boiscler qui ordonne que la partie de la maison de mademoiselle Peuvret, rue Sault-au-Matelot, occupée par le nommé Samson, sera démolie parce qu’elle menace la vie des passants; l’autre partie de la maison occupée par le nommé Prieur, perruquier, sera préservée parce qu’elle peut durer encore quelques années, 3 mai 1746, Québec, Bibliothèque et Archives nationales du Québec, Fonds
Grands voyers, E2 P870, en ligne : http://numerique.banq.qc.ca/patrimoine/details/52327/3317707).
147Ordonnance de l'intendant Hocquart qui porte que la maison appartenant aux héritiers de feu Lataupine
L’intendant fait référence dans son ordonnance au procès-verbal du commis du grand voyer, l’architecte Jean Maillou, qui a inspecté « une vieille maison de pièces sur pièces d’environ vingt cinq pieds de long et de dix huit pieds de large » située sur la rue Saint-Nicolas, à Québec. L’intendant relate que Maillou a constaté « qu’elle est entièrement pourrie et qu’elle menace ruine, ce qui est dangereux pour les passants, pouvant abimer de jour a autre par le premier coup de vent, etant preste à effondrer, et que même cette maison n’est qu’un brulot, n’étant qu’en bois pourri »148. En conséquence de ce procès-verbal et « pour prescrire les
accidents que pourraient causer la ditte maison en question », l’intendant ordonne qu’elle soit « incessament demolie »149. Dans une autre affaire de 1746, le grand voyer Jean Eustache
Lanouillier de Boiscler ordonne la démolition de la moitié d’une maison suitée sur la rue Sault-au-Matelot à Québec parce qu’elle « menacoit Ruine Et panchoit Beaucoup dans ladite Rüe »150. Après avoir fait visiter la maison par une maçon et un charpentier, il constate que
« La Charpente En Estant totalement pourie » et qu’elle doit être démolie « pour prevenir Les accidens qui Pouroient arriver aux personnes qui Passeroient dans La ditte Rüe par La Chute de laditte maison »151. L’autre moitié de la maison est cependant épargnée de la
démolition, parce qu’elle « Est Encore Bonne Et peut Durer Encore quelques années »152.
Le grand voyer n’est pas le seul à ordonner la démolition ou la réfection de bâtiments. Il arrive aussi que la justice civile se charge de forcer les habitants à entretenir leur propriété. Dans un jugement de 1749, la cour de la Prévôté de Québec ordonne à certains propriétaires de réparer les cheminées qui « tombent en ruines »153. Le jugement, lu sur la place publique,
menace ruine, sera démolie, 3 septembre 1743, Québec, Bibliothèque et Archives nationales du Québec, Fonds
Intendants, E1, S1, P3529 en ligne : http://numerique.banq.qc.ca/patrimoine/details/52327/3311416
148 Id. 149 Id.
150Procès-verbal de Jean Eustache Lanouillier de Boiscler qui ordonne que la partie de la maison de
mademoiselle Peuvret, rue Sault-au-Matelot, occupée par le nommé Samson, sera démolie parce qu’elle menace la vie des passants; l’autre partie de la maison occupée par le nommé Prieur, perruquier, sera préservée parce qu’elle peut durer encore quelques années, préc., note 146
151 Id. 152 Id.
153Procès de Michel Riverain (Riverin), François Desroches, Joachim Girard, le sieur Poulin, Michel Jourdain,
Barthelémy Juneau, le nommé Bourdet, Brassard, Étienne Gagné, le nommé Carignan, François Ballet, Joseph Lainé (l'Ainé) et Jacques Ménard, tous propriétaires de maisons sises à Québec, défendeurs, afin qu'ils rétablissent les cheminées de leurs maisons qui tombent en ruines ; il est ordonné que les nommés Riverain, Poulin, Girard, Jourdain, Juneau, Gagné, Carignan et l'Aîné rénoveront leurs cheminées, lesdits Brassard, Desroches et Ménard sont défaillants ; il est également ordonné que tous les habitants de Québec qui sont dans la même situation que lesdits défendeurs feront rénover leurs cheminées ; ledit avis est lu sur la place publique
indique que tous les habitants de Québec qui se trouvent dans la même situation devront également procéder aux réparations qui s’imposent, sous peine d’amende154. Quelques
années plus tard, en 1754, dans une affaire instruite par le grand voyer intérimaire Dominique Janson dit Lapalme155, la Prévôté de Québec ordonne qu’une maison qui est « menacée de
ruine » soit inspectée dans l’intérêt public par deux maçons afin de déterminer si elle peut « encore subsister sans risques »156. Après le dépôt du procès-verbal, la démolition de la maison
est finalement ordonnée157.
L’analyse de ces documents d’archives permet de conclure que dès la période du Régime français, les autorités publiques ont exercé des pouvoirs pour forcer la démolition et l’entretien d’immeubles vétustes. Ce sont surtout des questions liées à la sécurité des passants et à la protection contre les incendies, courants à l’époque158, qui ont amené l’administration
coloniale à contrôler la vétusté immobilière en milieu urbain pendant cette période.
1.1.2.2 La Conquête britannique et ses effets (1760-1791)
En 1759 l’invasion britannique cause des dommages considérables aux villes et aux faubourgs. De nombreux bâtiments sont détruits à Québec et près de 1000 sont brûlés sur la
de Québec, 22 mai 1748, Québec, Bibliothèque et Archives nationales du Québec, Fonds Prévôté de Québec,
TL1, S11, S1, D95, P8, en ligne : http://numerique.banq.qc.ca/patrimoine/details/52327/3343960
154 Id.
155 Il est architecte du roi et occupe le poste de Grand Voyer intérimaire de 1758 à 1762 (Peter N. MOOGK, « Janson dit Lapalme, Dominique », dans Dictionnaire biographique du Canada, vol. 3, Université Laval/University of Toronto, 2003, en ligne : http://www.biographi.ca/fr/bio/janson_dominique_3F.html).
156Cause entre le sieur Janson Lapalme, architecte, demandeur, et Henri Arnaud, comme ayant épousé Marie-
Anne Badeau, veuve de feu Dupéré, défendeur, à propos de la maison du défendeur qui est menacée de ruine ; dans l'intérêt public, il est ordonné que François Moreau et Joseph Delorme feront la visite de ladite maison et dresseront un procès-verbal, 16 mai 1754, Québec, Bibliothèque et Archives nationales du Québec, Fonds
Prévôté de Québec, TL1, S11, SS1, D97, P59, en ligne :
http://numerique.banq.qc.ca/patrimoine/details/52327/3344050
157Cause entre le sieur Janson LaPalme, architecte de Québec, demandeur, et Henri Arnaud, tapissier de
Québec, comme ayant épousé Marie-Anne Badeau, veuve de feu Dupéré, défendeur ; mention du procès-verbal de visite dressé par les sieurs François Moreau et Joseph Delorme, en date du 17 octobre 1753 ; et ordonnance à l'effet que la maison du défendeur sera démolie à ses frais et dépens, et ledit défendeur est condamné aux dépens liquidés à 32 livres, 22 mai 1754, Québec, Bibliothèque et Archives nationales du Québec, Fonds
Prévôté de Québec, TL1,S11,SS1,D97,P60, en ligne :http://numerique.banq.qc.ca/patrimoine /details/52327/3344052
Côte-du-Sud159. Cependant, du point de vue municipal, les premières années du régime
anglais apportent peu de changements dans l’administration locale, qui reste, tout comme au Régime français, fortement centralisée160. De 1759 à 1764, la colonie est sous un régime
d’occupation militaire161. Un conseil spécial administre le territoire dans chacun des trois
districts de Québec, Trois-Rivières et Montréal. Les questions liées à la sécurité et la salubrité continuent à préoccuper les autorités coloniales162. En 1761, le Conseil militaire de Québec
autorise le grand voyer intérimaire de Québec à faire démolir le pignon d’une maison de la rue Saint-Pierre qui « menace ruine prochaine » dans le but « d’éviter les accidents qui pourraient arriver par son écroulement »163. Le Conseil énonce également que la Compagnie
des Indes, propriétaire de la maison, doit rembourser le grand voyer intérimaire pour les frais occasionnés par la démolition164.
De 1764 à 1775, la colonie est administrée par le gouverneur, qui, par le biais du Conseil de Québec, s’occupe des fonctions judiciaires, législatives et exécutives165. La gestion des
affaires locales est également confiée au Gouverneur et au Conseil166. En 1774, l’entrée en
vigueur de l’Acte de Québec amène la création du Conseil législatif167. Tout en demeurant
centralisée, cette entité émet quelques ordonnances afin d’assurer une gestion plus locale du
159 Gaston DESCHÊNES, L’année des Anglais. La Côte-du-Sud à l’heure de la Conquête, Québec, Septentrion, 2009, p. 79 et 80
160 J.-C. BONENFANT et H. BRUN, préc., note 43, p. 259 ; R. BUSSIÈRES, préc., note 43, p. 15
161 Christian BLAIS et al., Québec. Quatre siècles d’une capitale, Québec, Publications du Québec, 2008, p. 150-155
162 Mesures concernant la police pour Québec. 15 novembre 1759 et Proclamation au sujet des incendies et
du ramonage des cheminées. 15 octobre 1760 reproduites par Arthur G.DOUGHTY, « Report of the Public Archives for the year 1918 », dans Sessional papers, no 29a, appendix B, 1919, p. 2 et 92
163 Procès-verbal du sieur La Palme (Lapalme), architecte, après avoir fait la visite de la maison appartenant
à messieurs de la Compagnie des Indes, qui joint à celle de madame Fornel (Fournel). Après avoir bien examiné ladite maison, il dit avoir remarqué que le pignon faisant face à la rue Saint-Pierre menace une ruine prochaine et qu'il doit être démoli afin d'éviter les accidents, 19 août 1761, Québec, Bibliothèque et Archives nationales
du Québec, Fonds Conseil militaire de Québec, TL9, P2166, en ligne : http://numerique.banq.qc.ca/patrimoine/details/52327/3343960 et Vu le procès verbal du Sieur La Palme
(Lapalme), le Conseil autorise le Sieur La Palme à faire démolir la cheminée et qu'il sera remboursé par les représentant de la Compagnie des Indes, 19 août 1761, Québec, Bibliothèque et Archives nationales du Québec,
Fonds Conseil militaire de Québec, TL9, P6490, en ligne :
http://numerique.banq.qc.ca/patrimoine/details/52327/3343960
164 Id.
165 C. BLAIS et al., préc., note 161, p. 156-159
166 J.-C. BONENFANT et H. BRUN, préc., note 43, p. 259
territoire168. Ainsi, en 1777, le Conseil législatif nouvellement créé émet une ordonnance au
sujet de la surveillance des travaux publics dans les paroisses169. Cette ordonnance a pour
effet de réintroduire le poste de grand voyer dans la colonie et de nommer des sous-voyers dans chaque paroisse afin d’en faire les responsables de la surveillance des travaux relatifs aux ponts et aux chemins publics170. Puis, à partir de 1777 également, une ordonnance du
Conseil législatif, plusieurs fois renouvelée, habilite les commissaires de paix à établir des règlements de police dans les villes de Montréal et Québec171. En 1783, le règlement de
police de Québec indique qu’un inspecteur sera nommé pour s’assurer que les murs et les cheminées de maisons qui « tombent en décadence par manque de réparations » soient réparés :
Sur ce qui a été répréfenté, que plufieurs cheminées et plufieurs pignons de maifons, dans la ville de Québec, tombent en decadence par le manque de réparations; il est ordonné que l’officier conftitué pour prevenir les accidens d’incendies les examinera, et toutes fois qu’il trouvera quelques cheminées ou murs de quelque maifon qui font en décadence de façon à menacer la vie des fujets de sa Majesté de quelque danger, il avertira par écrit le propriétaire ou locataire de toute maifon dont les cheminées ou murs fe trouveront en decadence, de les faire reparer dans deux mois de la date de tel avertiffement, et toute perfonne qui refufera de fe conformer à pareil ordre ou avretiffement payera une amende de la fomme de 20 £172.
Ce règlement de police a sans doute été adopté à la suite du dépôt en 1775 du rapport de Joseph Cugnet au sujet des règlements de police en vigueur à l’époque de la Nouvelle-
168 G. ROUSSEAU, préc., note 43, p. 64 et 65
169 Ordonnance des balises, 1777, 17 Geo. III, c. 11.
170 Id., art. XII. Le sous-voyer était le capitaine de milice ou le plus ancien officier de milice de chaque
paroisse (G. ROUSSEAU, préc., note 43, p. 65).
171 Ordonnance qui autorise les Commissaires de la Paix à régler la Police dans les villes de Québec et de
Montréal pour un tems limité, 1777, 17, Geo. III. c. 15. Sur le renouvellement parfois discontinu de cette
ordonnance jusqu’au début du 19e siècle, voir CANADA (ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE), Commissaires préposés à la révision des actes et ordonnances, Tables relatives aux actes et ordonnances du Bas-Canada, Kingston, Derbishire et Desbarats, 1843, p. 6 et 7
172 Règlements pour la police de Québec, cité dans Almanach de Québec pour l’année M, DCC, LXXXIII,
Québec, Guillaume Brown, 1783, art. XIII, p. 62. Il semble qu’une telle disposition n’était pas présente dans le règlement de police de la ville de Montréal, qui prévoyait cependant la démolition des maisons construites en contravention à l’alignement établi par les commissaires. Voir Règlements de police pour la Ville & les
Faubourgs de Montréal, cité dans Almanach curieux et intéressant : pour l’année mil sept cent quatre-vingt- quatre, Montréal, Fleury Mesplet. Imprimeur et libraire, 1784, règlements généraux, p. 48, art. 6
France173. Cugnet dénonçait dans ce rapport un laisser-faire de la part du nouveau colonisateur en matière d’aménagement du territoire :
Aujourd’hui un quart de la ville de Québec est bâty en bois; ces maisons non seulement défigurent la ville, mais encor en cas d’incendie sont extrêmement dangereuses; il y en a même quelques unes qui servent de forges. Elles y sont ouvertes. Chacun est libre, c’est dit-on la liberté Anglaise. Que dire? que faire?