2.1 La complémentarité des pouvoirs réglementaires
2.1.1 Un pouvoir large pour régir l’occupation et l’entretien des bâtiments vétustes:
Depuis 2004, les municipalités québécoises peuvent, par règlement, établir des normes et prescrire des mesures relatives à l’occupation et à l’entretien des bâtiments380. Ce pouvoir
prévu à l’article 145.41 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme est relativement large
puisqu’il vise de nombreuses situations relatives au manque d’entretien d’un bâtiment (2.1.1.1). Il permet entre autres d’obliger un propriétaire à réparer un édifice pour éviter sa vétusté ou son délabrement lorsque celui-ci contrevient au règlement (2.1.1.2), en plus de permettre aux municipalités de s’adresser à la Cour supérieure (2.1.1.3) ou d’intenter une poursuite pénale pour assurer sa sanction (2.1.1.4). Les villes de Québec381, Montréal382 et
Gatineau383 possèdent également, en vertu de leur charte, un tel pouvoir réglementaire.
2.1.1.1 La vaste étendue des situations susceptibles d’être sanctionnées par le règlement
Le pouvoir habilitant de l’article 145.41 revêt un protée assez large qui permet aux municipalités de prévoir des éléments précis dans leur réglementation pour s’assurer de l’entretien d’un édifice ou de ses parties constituantes. Un tel règlement peut viser à la fois l’état physique d’une construction, mais également son apparence esthétique384. Ainsi, à titre
d’exemple, une municipalité peut adopter un règlement pour forcer un propriétaire à maintenir son édifice dans un état qui assure sa conservation et son intégrité architecturale385,
à procéder à la réparation ou à l’enlèvement de toute poutre tordue, solive affaissée, moisissure et pourriture ou mur incliné386, à maintenir un système de chauffage en bon état
de fonctionnement387, à nettoyer, assécher, ou remplacer tout élément de la structure, de
381 Art. 105.1, annexe C, Charte de la Ville de Québec, capitale nationale du Québec, préc., note 47 382 Art. 50.1, annexe C, Charte de la Ville de Montréal, métropole du Québec, préc., note 46
383Art. 14, annexe B, Charte de la Ville de Gatineau, préc., note 48. Le pouvoir de la Ville de Gatineau est
cependant différent de celui des villes de Montréal et Québec. En effet, bien que la Ville puisse réglementer l’entretien d’un bâtiment et exiger, en cas de vétusté, des travaux de réfection, de réparation ou d’entretien, l’article 14 de l’annexe B prévoit que le propriétaire dispose d’un droit d’appel devant le comité de démolition formé en vertu de l’article 148.0.3. de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.
384 Saguenay (Ville de) c. Bégin, 2012 QCCM 350, par. 31-32 ; Ville de Montréal c. Fuchs, 2017 QCCM 83,
par. 19. Bien qu’à priori, la vétusté réfère surtout à l’état physique d’une construction ou de l’une de ses composantes, le pouvoir de l’article 145.41 est plus large et vise également les bâtiments délabrés ou mal entretenus, sans nécessairement que ce manque d’entretien concerne l’intégrité structurale de l’édifice, comme c’est le cas pour l’article 231 L.a.u. De plus, puisque les articles 57 à 58 de la Loi sur les compétences
municipales, qui portent sur la salubrité, peuvent dans certains cas compléter ceux relatifs à l’entretien, un même
règlement municipal peut viser les immeubles vétustes, détériorés ou insalubres, ce qui élargit le pouvoir d’intervention des municipalités en ce domaine.
385 Voir à titre d’exemple Règlement relatif à des mesures touchant l’occupation et l’entretien des bâtiments,
Conseil municipal de la Ville de Sainte-Anne-de-Bellevue, règlement no 764, art. 6 e)
386 Voir à titre d’exemple Règlement sur l’occupation et l’entretien des bâtiments, Conseil municipal de la Ville
de La Pocatière, règlement no 1-2017, art. 2 (2.2) b)
387 Voir à titre d’exemple Règlement sur la salubrité, l’occupation et l’entretien des immeubles comportant des
l’isolation ou des finis affecté par une infiltration d’eau, par l’humidité ou par un incendie388
ou, plus généralement, à maintenir en bon état ou à réparer un bâtiment afin qu’il ne soit pas laissé dans un état apparent d’abandon ou de délabrement389. De même, le règlement sur
l’entretien et l’occupation des bâtiments peut exiger qu’un édifice désaffecté soit clos et entretenu390.
L’article 145.41 offre donc une capacité d’intervention très large aux municipalités parce qu’il permet de viser pratiquement toutes les parties d’un bâtiment, en plus d’offrir la possibilité de réglementer tant les questions relatives à l’aspect physique d’une construction que celles relatives à son aspect esthétique.
2.1.1.2 L’exigence de travaux en cas de vétusté ou de délabrement
Lorsqu’une municipalité qui a adopté un règlement sur l’entretien des bâtiments constate l’état de vétusté ou de délabrement d’un bâtiment, elle peut exiger que des travaux de réfection, de réparation ou d’entretien soient effectués sur celui-ci391. Il n’est pas nécessaire
que l’immeuble présente un risque pour la santé ou la sécurité des personnes392. Il suffit que
l’immeuble soit vétuste ou délabré au sens du règlement393. Une municipalité voulant exiger
ces travaux doit transmettre au propriétaire du bâtiment un avis écrit lui indiquant les travaux
388 Voir à titre d’exemple Règlement sur l’occupation et l’entretien des bâtiments, Conseil de la Ville de Lévis,
règlement noRV-2012-11-79, art. 8 al. 2
389 Voir à titre d’exemple Règlement sur la salubrité et l’entretien des bâtiments, Conseil municipal de la Ville
de Rimouski, règlement no1070-2018, art. 12
390 Québec (Ville de) c. 9119-1072 Québec inc., 2011 QCCM 131
391 Art. 145.41 al. 2 L.a.u. Les chartes des villes de Québec et Montréal prévoient que ce pouvoir appartient au
comité exécutif (Charte de la Ville de Québec, capitale nationale du Québec, préc., note 47, annexe C, art. 105.1 ; Charte de la Ville de Montréal, métropole du Québec, préc., note 46, annexe C, art. 50.1). Dans le cas de Montréal, ce pouvoir a été délégué au fonctionnaire de niveau A du Service de l’habitation (Règlement
intérieur du comité exécutif sur la délégation de pouvoirs aux fonctionnaires et employés, Conseil municipal
de la Ville de Montréal, règlement no RCE 02-004, art. 41.15 (2). Dans le cas de Québec, le comité exécutif a
délégué au directeur de la Division de la gestion du cadre bâti, au directeur de la Division de la gestion territoriale et au directeur de la Division du contrôle du milieu le pouvoir d’accorder un délai additionnel lorsque le propriétaire ne se conforme pas au délai prévu dans l’avis envoyé par le comité exécutif (Règlement intérieur
du comité exécutif sur la délégation de pouvoirs, Conseil de la Ville de Québec, R.R.C.E.V.Q., c. D-1, art. 50
al. 1).
392 Montréal (Ville de) c. 9083-0902 Québec inc., préc., note 79, par. 26. Contrairement à ce que prévoit l’article
145.41.5 (2) L.a.u., qui rend l’exercice du pouvoir d’acquisition conditionnel à ce critère.
à faire pour rendre le bâtiment conforme aux normes et mesures prévues par le règlement ainsi que le délai pour les effectuer394.
2.1.1.3 La demande à la Cour supérieure pour procéder à l’exécution des travaux requis
Si le propriétaire refuse d’effectuer les travaux dans le délai imparti, la Cour supérieure peut, sur demande de la municipalité, autoriser celle-ci à les effectuer et à en réclamer le coût au propriétaire395. Une municipalité qui souhaite s’adresser à la Cour supérieure doit
préalablement avoir envoyé un avis indiquant les travaux à effectuer et le délai pour le faire, contrairement au recours prévu à l’article 227 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, qui ne requiert pas une telle formalité396. Une municipalité qui ne souhaite pas s’adresser à
la Cour supérieure peut également requérir l’inscription d’un avis de détérioration au registre foncier lui permettant, sous réserve de certaines conditions, de procéder à l’acquisition de l’immeuble de gré à gré ou par expropriation si les travaux exigés ne sont pas effectués397.
Le troisième alinéa de l’article 145.41 indique que la demande est « instruite et jugée d’urgence ». Cette expression ne signifie pas qu’une partie puisse directement, lors d’un recours fondé sur l’article 145.41, demander au juge exerçant dans son bureau l’émission d’une ordonnance ex parte équivalent à une injonction interlocutoire provisoire398. Elle
signifie qu’une demande fondée sur l’article 145.41 doit être entendue promptement.
394 Art. 145.41 al. 2 L.a.u. Lorsqu’un tel délai fait l’objet d’une entente homologuée par la Cour supérieure, son
non-respect est passible d’outrage au tribunal (Guignard c. St-Hyacinthe (Ville de), 2013 QCCA 1120). Le deuxième alinéa de l’article 145.41 prévoit également que la municipalité peut accorder tout délai additionnel pour la réalisation des travaux exigés.
395 Voir notamment Coaticook (Ville de) c. Boucher, 2013 QCCS 407. Les villes de Québec et de Montréal
disposent également d’un pouvoir semblable, qui leur permet d’ordonner la fermeture et la démolition d’un bâtiment qui est impropre à l’habitation (Charte de la Ville de Québec, capitale nationale du Québec, préc., note 47, annexe C, art. 106 ; Charte de la Ville de Montréal, métropole du Québec, préc., note 46, annexe C, art. 51-53).
396 Ste-Agathe-des-Monts (Ville de) c. Amzallag, 2016 QCCS 1188, par. 146 (appel rejeté, 2018 QCCA 1439 ;
demande pour autorisation de pourvoi rejetée, C.S.C., 2019-07-04, 38536, 38537)
397 Art. 145.41.1 à 145.41.5 L.a.u. Au sujet de ces articles, voir section 2.2.3 Une solution pour remédier à la
vétusté de manière définitive : le nouveau régime sur l’occupation et l’entretien des bâtiments des articles 145.41.1 à 145.41.5 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme
Cependant, rien n’empêche, en cas d’urgence, une partie de demander l’émission d’une injonction interlocutoire provisoire si les conditions y donnant ouverture sont remplies399.
L’article 145.41 doit être distingué de l’article 231 de la Loi sur l’aménagement et
l’urbanisme, qui prévoit également qu’une municipalité, entre autres, peut forcer l’exécution
de travaux en s’adressant à la Cour supérieure. Comme l’a rappelé le ministre des Affaires municipales, du Sport et du Loisir lors de l’adoption de l’article 145.41 en 2004, cet article a pour objectif « d'assurer qu'un bâtiment sera occupé ou entretenu selon des normes qui ont été fixées par règlement », alors que l’article 231 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme « regarde le cas où la construction est devenue ou est non sécuritaire »400. Ainsi, bien que ces
deux articles visent des immeubles vétustes, l’article 145.41 ne concerne pas uniquement les cas où cette vétusté pose un risque pour la sécurité, contrairement à ce que prévoit l’article 231401. Une ordonnance prévue au troisième alinéa de l’article 145.41 peut donc être émise
même si un édifice ne pose pas un risque pour la sécurité. Il suffit qu’il y ait contravention au règlement sur l’entretien et que le propriétaire néglige d’effectuer les travaux après avoir reçu un avis de la municipalité.
De plus, l’article 145.41 ne permet pas à la Cour supérieure d’ordonner l’exécution des travaux par le propirétaire lui-même, comme c’est le cas pour les articles 227 et 231402. En
effet, l’article 145.41 permet uniquement à la Cour supérieure d’autoriser une municipalité à effectuer les travaux nécessaires sur l’immeuble403. Afin de garantir la viabilité d’une telle
399 Id. Ces conditions sont : l’urgence, l’apparence de droit, le préjudice sérieux et irréparable ainsi que le
poids relatif des inconvénients (art. 510-511 C.p.c.)
400 QUÉBEC,ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 62, p. 13
401 Voir section 4.3.1.3.3
402 L’article 84.3 de l’annexe C de la Charte de la Ville de Québec, capitale nationale du Québec, préc., note
47 permet cependant à cette dernière d’obliger, en plus de tout autre recours prévu par la loi, le propriétaire d’un immeuble « à faire ou, sur son défaut, faire aux frais de ce dernier toute chose que la loi ou un règlement lui impose de faire en rapport avec cet immeuble ». D’autres dispositions en droit municipal prévoient la possibilité de demander à la Cour supérieure d’ordonner au propriétaire d’effectuer des travaux sur son immeuble. En plus des articles 227 et 231 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, les articles 56 et 60 de la Loi sur les compétences municipales portant sur la salubrité et les nuisances, de même que l’article 203 de la
Loi sur le patrimoine culturel permettent à la Cour supérieure d’ordonner qu’un propriétaire procède lui-même
à l’exécution des travaux requis. Une telle ordonnance est plus dissuasive, car son non-respect est susceptible de constituer un outrage au tribunal pouvant mener jusqu’à l’emprisonnement du contrevenant (art. 57-62 C.p.c).
403 Néanmoins, le non-respect combiné de différents règlements, dont le règlement relatif à l’entretien et à
opération, lorsqu’une municipalité obtient de la Cour supérieure l’autorisation d’effectuer elle-même les travaux, le coût de ces travaux constitue une créance prioritaire sur l’immeuble, au même titre et selon le même rang que les créances visées au cinquième paragraphe de l’article 2651 du Code civil404. Ce coût est garanti par une hypothèque légale
sur l’immeuble405.
2.1.1.4 La sanction pénale du règlement
Une municipalité qui s’est dotée d’un règlement sur l’entretien des bâtiments peut également, à son choix, intenter un recours pénal plutôt qu’un recours civil comme celui prévu à l’article 145.41406. De même, une municipalité pourrait intenter un recours pénal et un recours civil,
puisqu’il n’y a pas autorité de la chose jugée entre les deux décisions407.
Les tribunaux ont ainsi condamné sur une base pénale un propriétaire qui n’avait pas entretenu et réparé les surfaces et composantes extérieures du bâtiment afin de les conserver dans un bon état, contrevenant ainsi à la réglementation de la Ville de Québec408. Dans une
autre affaire, la Cour municipale de la Ville de Montréal a déclaré coupable un propriétaire qui avait négligé d’entretenir et de peinturer la corniche extérieure de son bâtiment patrimonial contrairement à ce que prévoyait le règlement de la Ville de Montréal portant sur l’entretien des bâtiments409. Dans la décision Saguenay (Ville de) c. Animalerie régionale
Saguenay, le propriétaire d’un immeuble délabré a été condamné au paiement d’une amende
bâtiment par le propriétaire lui-même (Ville de Lévis c. Ayraud, 2018 QCCS 2749 (requête pour suspendre l'exécution du jugement rejetée, 2018 QCCA 1300 ; appel rejeté sur requête, 2018 QCCA 1638) ; Ville de
Montréal c. Desrosiers, 2018 QCCS 4478). La Cour supérieure a même ordonné la réfection d’un immeuble
par le propriétaire au motif qu’il contrevenait uniquement au règlement sur l’entretien et l’occupation des bâtiments dans Ville de la Malbaie c. Lavoie 2019 QCCS 1728. L’article 227 L.a.u., sur lequel se fonde ce jugement, n’est pourtant pas applicable dans un tel contexte.
404 Art. 145.41 al. 4 L.a.u. 405 Art. 145.41 al. 4 L.a.u.
406 Si une municipalité donne un constat d’infraction en vertu de ce règlement, elle doit s’assurer que la
personne qui l’émet est légalement habilitée à le faire. Autrement, un tel constat sera jugé nul (Lavallée c. St-
Joseph-du-Lac (Municipalité de), 2011 QCCS 6732, par. 99). De même, lorsque le règlement prévoit des
infractions spécifiques, la municipalité doit s’assurer que l’infraction reprochée correspond véritablement à la partie de l’immeuble qui n’est pas entretenue (Québec (Ville de) c. Hébert, 2006 QCCM 328).
407 Immeubles Jacques Robitaille inc. c. Québec (Ville de), 2014 CSC 34, par. 31-34 ; Montréal (Ville de) c.
9090-6421 Québec inc., 2008 QCCS 3543 ; L. GIROUX et I. CHOUINARD, préc., note 39, p. 441
408 Québec (Ville de) c. 9119-1072 Québec inc., préc., note 392 409 Ville de Montréal c. Fuchs, préc., note 384
puisqu’il n’avait pas effectué les travaux requis pour assurer l’entretien de la structure de certaines parties composantes du bâtiment et l’étanchéité de ses murs extérieurs, laissant ainsi l’édifice dans un état de dégradation et de vétusté410.
Également, le propriétaire d’un immeuble patrimonial dont l’escalier extérieur était rouillé, dont les vitres étaient cassées et fissurées et dont la corniche et les colonnes extérieures étaient pourries et en mauvais état a été déclaré coupable de ne pas avoir maintenu en bon état les parties constituantes de son bâtiment411. La pourriture et la moisissure des galeries
ainsi que l’effritement du parement extérieur en brique d’un immeuble ont également entraîné la culpabilité de son propriétaire qui ne s’était pas conformé au règlement sur l’entretien des bâtiments de sa municipalité412. Ces décisions reprennent ainsi plusieurs
éléments associés à la définition de vétusté découlant de l’interprétation du Code civil du
Québec comme l’effritement, la moisissure ou la pourriture413.
Dans la plupart des cas, les infractions relatives à l’entretien et l’occupation des bâtiments sont de responsabilité stricte414. Ainsi, un propriétaire doit prouver qu’il a pris les précautions
raisonnables pour se soumettre à la réglementation et ainsi éviter la vétusté ou le délabrement de son immeuble415. Des motifs d’ordre économique ne constituent pas une justification
raisonnable pour refuser d’effectuer les travaux416. De même, la démolition prochaine du
bâtiment ne permet pas à un propriétaire de se dégager de ses responsabilités à l’égard de son entretien417.
Le recours pénal permet d’imposer le paiement d’une amende au propriétaire contrevenant. Dans le cas d’une première infraction, une municipalité peut imposer une amende minimale d’un montant de 1 000$ pour une personne physique et de 2 000$ pour une personne morale.
410 Saguenay (Ville de) c. Animalerie régionale Saguenay, 2008 QCCM 338
411 Québec (Ville de) c. 9252-8231 Québec inc., 2016 QCCM 52 conf. par 9252-8231 Québec inc. c. Ville de
Québec, 2017 QCCS 3236
412 Saguenay (Ville de) c. Bégin, préc., note 384, par. 9
413 Voir section 1.1.1.3.2 La vétusté au sens du Code civil du Québec
414 Ville de Montréal c. Fuchs, préc., note 384, par. 14 ; Québec (Ville de) c. Harvey, 2012 QCCM 137, par. 40. 415 Ville de Montréal c. Fuchs, préc., note 384, par. 21
416 Id., par. 20 ; Saguenay (Ville de) c. Bégin, préc., note 384, par. 35 ; Québec (Ville de) c. Harvey, préc., note
414, par. 73 ; Québec (Ville de) c. 9252-8231 Québec inc., préc., note. 411, par. 65
En cas de récidive, ces amendes peuvent être portées à 2 000$ et 4 000$418. Pour assurer la
sanction d’un règlement sur la détérioration de bâtiments due à un défaut d’entretien, les villes de Québec et Montréal peuvent cependant imposer une amende allant jusqu’à 10 000$ et pouvant être minimalement d’au plus 2 000$419. En cas de récidive, ces amendes peuvent
aller jusqu’à 20 000$ et être minimalement d’au plus 4 000$420. Ces montants demeurent peu
élevés lorsqu’ils sont comparés à ceux prescrits en cas de démolition illégale d’un bâtiment, qui peuvent aller jusqu’à 250 000$ en vertu de l’article 148.0.22 al. 1 de la Loi sur
l’aménagement et l’urbanisme421.
2.1.2 Le régime des articles 148.0.1 à 148.0.26 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme