A. Le poids croissant du gouvernement fédéral sur les finances de la capitale Le District de Columbia, nous l’avons vu, n’est pas une ville ordinaire Il est géré
III. Politique locale et pouvoir citoyen : une situation bloquée A Les enjeux et les acteurs en présence
1. La lutte pour le droit de vote : luttes convergentes, stratégies divergentes
La question du droit de vote revêt plusieurs facettes dans la capitale américaine. Ainsi que nous l’avons vu plus haut, la question électorale se pose dans trois domaines : l’autodétermination, la représentation au Congrès et les élections présidentielles.
L’autodétermination est ce que les Washingtoniens appellent alors Home Rule. Michael Fauntroy définit le concept comme :
93 « une forme de gouvernance dans laquelle l’autorité et la responsabilité de la gestion d’une entité –
e.g. État, ville, comté, territoire – reviennent à cette entité, d’après les paramètres fixés par une
entité supérieure181. »
Au sens large, la Home Rule pour une ville signifie donc le droit à l’autodétermination, dont les Washingtoniens ne disposent pas en 1945. Pour ses partisans, l’objectif est de pouvoir élire des représentants locaux afin de peser sur les décisions qui sont prises au sujet de la ville.
La lutte pour la représentation au Congrès vise comme son nom l’indique à obtenir la présence d’élus de la capitale au Capitole. Le but ultime est une représentation pleine, c’est-à- dire doter le District de députés et de sénateurs pourvus du droit de vote.
Le dernier aspect concerne les élections présidentielles. Les habitants de la capitale souhaitent pouvoir y participer, ce qu’ils ne peuvent faire en 1945. Par ailleurs, en lien avec ce sujet, la question des élections primaires se pose tous les quatre ans. Des élections primaires sont effet tenues dans le District, comme elles ont lieu dans les États fédérés avant les élections présidentielles.
Figure 9 - Le District Building, siège du gouvernement municipal à partir de 1908
Les combats des Washingtoniens pour ces trois droits semblent vue nécessairement reliés. Ces trois causes visent en effet l’acquisition d’un droit de vote qui est donné à l’ensemble des
181 “Home rule refers to a governmental status in which authority and responsibility for management of a unit of
government – e.g. state, city, county, territorial – falls to that unit of government, subject to the parameters set by a superior unit of government.” (M. FAUNTROY, op. cit. (note 4), p. 24)
94 citoyens américains mais refusé aux Washingtoniens. Le principe de base est donc le même. Toutefois, si les problématiques se chevauchent, elles ne se superposent jamais parfaitement. Au- delà de la question de principe du droit de vote, il existe en effet des enjeux différents entre représentation nationale et élections locales. Les objectifs visés sont différents, les stratégies pour les mettre en place aussi. Ces trois luttes se révèlent donc parfois contradictoires.
La lutte pour le droit de vote aux élections présidentielles est le sujet le moins conflictuel. La plupart des activistes locaux se rallient à cette demande. Il n’en va pas de même pour l’autodétermination ni la représentation nationale.
Le combat pour l’autodétermination souffre d’une opposition locale résolue. Certains acteurs locaux, plutôt sur la gauche du spectre politique, sont en faveur de l’obtention de l’ensemble des droits de vote. Ils estiment que la Home Rule va de pair avec la représentation au Congrès et le droit de vote aux élections présidentielles. Parmi eux se trouvent par exemple le Washington Home Rule Committee (WHRC), la Central Suffrage Conference (CSC), la section locale des Americans for Democratic Action (ADA), la D.C. Voteless League of Women Voters182 (DCLWV) et le Washington Post. En revanche, il existe une portion non négligeable de Washingtoniens qui, bien que partisans de la représentation au Congrès, sont opposés à l’autodétermination. Ce sont principalement les élites économiques de la ville. Au premier rang se trouve le Metropolitan Washington Board of Trade, le lobby le plus puissant de la ville, qui rassemble les principaux hommes d’affaires. Pour le directeur exécutif du Board William H. Press, « le fait d’avoir le Congrès comme conseil municipal ne pose aucun problème183 ». La D.C.
Chamber of Commerce se situe sur une ligne identique, de même que le Washington Evening Star. Fidèle à Theodore Noyes, le quotidien du soir lutte pour la représentation nationale, mais contre l’autodétermination184. De plus, des questions de stratégie et d’opportunité de l’action se
182 Ligue des électrices privées de vote du District de Columbia
183 “there is not a thing wrong with having Congress as our city council.” (W. PRESS, directeur du Board of
Trade, in C. VOSE., “When District of Columbia Representation Collides with the Constitutional Amendment
Institution, Publius”, 1978, p.115-116.
95 posent. Certains affirment qu’ils ne sont pas opposés à l’autodétermination par principe mais réclament la représentation nationale d’abord. Selon eux, l’autodétermination ne peut être envisagée qu’une fois que le District sera convenablement représenté au Congrès185. D’autres sont
opposés à l’autodétermination mais favorables à la représentation nationale car ils voient dans cette dernière une réponse satisfaisante au problème d’autodétermination. Ce point de vue est principalement présent au sein des élites économiques qui considèrent le système de gestion par le Congrès inefficace mais restent réservées face à la mise en place de l’autodétermination. Selon eux, accorder une représentation du District au Congrès, notamment au sein des commissions chargées de la gestion de la capitale, permettrait aux Washingtoniens de faire entendre leur point de vue sur l’administration de leur ville, sans leur accorder pour autant une pleine autodétermination. Mais ce système, qui ne convient pas aux partisans de l’autodétermination, rencontre également l’opposition des « légitimistes », opposés au changement de statut de la capitale, car un amendement permettant de modifier de la sorte le statut de la capitale leur apparaît comme une tentative d’obtenir un statut d’État de fait pour le District186. Par
conséquent, la lutte pour l’autodétermination n’est pas menée par tous sur trois fronts simultanés. Les stratégies des différents camps se heurtent parfois, voire souvent, et les alliés d’un jour se retrouvent opposants le lendemain.
La lutte pour la représentation au Congrès rencontre moins d’opposition sur le plan local. Cette cause fédère largement les énergies locales. Peu de Washingtoniens remettent en cause la représentation nationale. Le blocage se situe davantage au sein du Congrès, comme nous le verrons plus loin. Dans ce domaine, l’obstacle sur le plan local est davantage d’ordre stratégique : si tous les partisans ont pour but ultime une représentation pleine, c’est-à-dire doter le District de députés et de sénateurs pourvus du droit de vote, certains citoyens sont néanmoins prêts à accepter une certaine dose de progressivité dans la satisfaction de cet objectif.
185 B. GILBERT, op. cit. (note 66). 186 C. GREEN, op. cit. (note 44), p. 186.
96 Ils réclament ainsi pour commencer l’élection d’un représentant à la Chambre qui pourrait participer aux débats mais ne serait pas pourvu du droit de vote. D’autres refusent de transiger.
Les raisons des divergences de vue et de stratégie en matière de droit de vote sont relativement complexes. Elles reposent sur l’opposition d’arguments de registre et de domaine différents, mais également sur des craintes plus ou moins fondées.
2. Le droit de vote, pourquoi ? a) Une question de principe
Au cœur des réclamations électorales des Washingtoniens se trouve un argument de principe fort, qui s’applique à l’ensemble des droits de vote réclamés : l’égalité de droits entre les habitants du District et leurs concitoyens américains. Le principe d’Égalité est l’un des principes fondateurs de la nation américaine. Il est inscrit dans la Déclaration d’indépendance de 1776, et régulièrement convoqué dans les débats nationaux187. À ce titre, les habitants de la capitale
revendiquent le même traitement que leurs compatriotes.
Dans le cas de la représentation au Congrès, l’injustice est ressentie de façon d’autant plus forte qu’elle rappelle aux Washingtoniens l’une des principales causes de la Déclaration d’indépendance : le principe que des citoyens soumis à l’impôt devraient être représentés dans les instances qui fixent cet impôt, scandé par le slogan « taxation without representation is tyranny ». Ils ont la sensation que le pays leur confère des devoirs mais ne leur reconnaît pas de droits. En effet, les habitants de la capitale sont tenus de payer des impôts, d’obéir aux lois fédérales, mais ils ne peuvent participer aux débats de la nation qui permettent au pays d’établir un budget ou de voter les lois. L’injustice de ne pas avoir de représentant au Congrès est renforcée par le fait que, la ville étant privée d’élus locaux, c’est le Congrès qui la dirige et régit à ce titre leur vie quotidienne188. Or la capitale est frappée par de nombreux problèmes, que ce
187 Reorganization Plan No. 5 of 1952, Message from the President of the United States, 82nd Cong., 2nd Sess.,
House of Representatives, Congressional Serial Set, vol. 11614, Document 447.
97 soit dans le domaine de l’éducation, du logement, ou encore de l’économie, et le Congrès ne prend pas les mesures adéquates pour régler ces difficultés189. L’absence d’autodétermination,
conjuguée à l’absence de représentation au Congrès, n’en est que plus frustrante pour les habitants, dans une ville où les problèmes se multiplient.
Figure 10 - Le District de Columbia privé de ses droits constitutionnels190
Sur le tronc d’arbre : « Privation des droits civiques » - Sur la pancarte : « vers leurs droit de vote protégé par la constitution » - Dans les mains des citoyens : « Bulletin de vote »
C’est aussi le principe de démocratie qui est mis en avant par les partisans de l’autodétermination. À une époque où les États-Unis se veulent un modèle international de liberté et de démocratie, la capitale devrait être un symbole de ces idées. Au lieu de cela, les habitants ne peuvent choisir leurs dirigeants locaux ni avoir de représentant dans les instances nationales. Ils sont donc privés de leur droit et de leur devoir de participer à la prise de décision nationale. De même, l’impossibilité d’élire leurs dirigeants locaux les prive de leur droit à
189 H. TRUMAN, “Special Message to the Congress on Civil Rights”, 2 février 1948, NARA, Public papers of the
Presidents of the United States; H. TRUMAN, Containing the Public Messages, Speeches, and Statements of the
President, January 1 to December 31, 1948, 1964.
98 disposer d’eux-mêmes. Dépourvus de ce droit, les Washingtoniens se sentent traités comme des citoyens de deuxième classe. Ce hiatus est dénoncé très tôt dans les milieux politiques. Dès 1788, le New-yorkais Thomas Tredwell, s’émeut du mode de gouvernance prévu pour la capitale lors des débats de ratification de la Constitution à la Convention de l’État de New York. Il affirme au sujet de l’article 1, section 8, clause 17 du texte :
« Le projet de ville fédérale, monsieur, s’éloigne autant de tout principe de liberté que deux étoiles situées à des pôles opposés ; en effet, soumettre les habitants de ce district à l’autorité exclusive du Congrès, au sein duquel ils n’ont pas de représentant, revient à poser des fondations sur lesquelles pourra s’ériger une tyrannie aussi absolue que celle que l’on trouve en Orient191. »
Les Pères fondateurs sont également abondamment convoqués en soutien à l’autodétermination. À la fin du XVIIIe siècle, ils ont consacré peu d’encre à la question de l’autodétermination de la capitale. Cela paraît relativement normal, à une période où ils se concentraient sur des sujets fondamentaux pour la jeune nation, notamment la mise en place du gouvernement du pays et la rédaction de ce qui deviendra le Bill of Rights. À côté de cela, les détails de l’organisation d’une capitale qui n’existait pas encore et dont la localisation même était inconnue semblaient alors secondaires192. Le sujet a donc généralement été abordé sous
forme de digressions dans des argumentations centrées sur des questions plus pressantes. Mais si les mentions du sujet sont rares, elles vont alors toutes dans le même sens : l’évidence du droit à l’autodétermination. Lors des délibérations du Congrès Continental, il est ainsi affirmé que les habitants de la capitale, à l’instar de leurs concitoyens du reste du pays, « profiteraient du privilège d’être gouvernés par des lois votées par des représentants élus par eux193. »
De même, James Madison évoque le sujet dans Le Fédéraliste. Il écrit que :
191 “The plan of the federal city, sir, departs from every principle of freedom, as far as the distance of the two
polar stars from each other; for, subjecting the inhabitants of that district to the exclusive legislation of Congress, in whose appointment they have no share or vote, is laying a foundation on which may be erected as complete a tyranny as can be found in the Eastern world.” (Thomas Tredwell in J. ELLIOT (dir.), op. cit. (note
5), p. 411).
192 K. BOWLING in M. B. SHERIDAN, “Picking the Brains of the Founding Fathers; Experts Clash Over Whether
the District Was Meant to Get a Vote in Congress,” WP, lundi 28 mai 2007, p. B1; T. COOPER, op. cit. (note
6), p. 2.
193 “[would] enjoy the privilege of being governed by laws made by representatives of their own election.”
99 « Les habitants participeront à l’élection du gouvernement qui exercera son autorité sur eux ; car un exécutif municipal chargé des affaires locales et issu de leur propre suffrage leur sera bien entendu accordé194. »
En 1800, c’est le président John Adams qui loue l’autodétermination dans son quatrième message annuel, à l’occasion de l’installation de la capitale à Washington. Il déclare : « Dans cette ville, puisse l’autodétermination être vénérée pour toujours, elle qui fut chérie par le grand homme dont la capitale porte le nom195. » En résumé, si les voix qui s’expriment sur le sujet au
XVIIIe sont rares, elles tiennent toutes l’autodétermination des Washingtoniens comme une évidence. C’est un argument de poids pour les partisans de l’autodétermination, qui affirment que bien que le principe d’autodétermination ne soit pas inscrit dans la Constitution, les Pères fondateurs de la Nation n’ont jamais eu l’intention de priver les habitants de la capitale du droit de vote.
Dans le cas de la représentation nationale et du droit de vote aux élections présidentielles, les arguments de principe mentionnés ci-dessus sont les principaux arguments mis en avant par les partisans de ces droits. Dans le cas de l’autodétermination, les arguments de principe sont renforcés par des considérations pratiques.
b) Une question d’efficacité : la gestion du District par le Congrès, une situation perdant-perdant ?
Les partisans de l’autodétermination mettent en avant l’objectif de bonne gestion de la capitale comme un argument pragmatique en faveur de la Home Rule. Selon eux, le système de gouvernance en vigueur en 1945 est loin d’être optimal. Le fait de laisser l’administration du District entre les mains du Congrès est doublement insatisfaisant : à la fois pour la ville et pour le Congrès lui-même. Ils affirment par conséquent que la ville comme le Congrès seraient
194 “The inhabitants (…) will have had their voice in the election of the government which is to exercise authority
over them; as a municipal legislature for local purposes, derived from their own suffrages, will of course be allowed them (…).” (J. MADISON, “The Same Subject Continued (The Powers Conferred by the Constitution
Further Considered),” Federalist Paper no.43, 1788)
195 “In this city (…) may self-government which adorned the great character whose name it bears be forever held
100 bénéficiaires si le système était modifié pour laisser le pouvoir local entre les mains des Washingtoniens.
Du point de vue du District, la gestion par le Congrès est jugée inadaptée. Le principe de subsidiarité prévoit que les décisions soient prises au niveau territorial le mieux adapté. Dans le cas de Washington, la question est donc de savoir s’il est plus efficace de prendre les décisions qui intéressent la capitale au niveau du Congrès ou au niveau local. Les partisans de l’autodétermination estiment que le Congrès n’est pas prévu pour effectuer de la gestion locale. Il est censé gérer les affaires de la nation, non agir comme un gouvernement municipal. Il n’est donc pas armé pour remplir des fonctions municipales, car comme nous l’avons vu plus haut, les députés et sénateurs manquent à la fois de compétence, d’intérêt et de temps pour la gestion d’une municipalité. Par conséquent, la gestion qui en résulte ne peut être que sous-optimale. Pour le Washington Post, ce système de gouvernement fait donc « des intérêts vitaux du District (…) la chasse gardée de personnes qui ne comprennent les ni ne se soucient des exigences de l’administration d’une grande ville196 ». Comme le remarque Theodore Noyes, les habitants de
la capitale savent que la Constitution, et non le Congrès, est responsable du fait qu’ils n’ont pas de représentants nationaux. Ce n’est pas cela qu’ils reprochent au Congrès. Ce qu’ils lui reprochent est « de ne pas prendre ce handicap suffisamment en considération dans sa façon de traiter la ville197 ». Les Washingtoniens protestent contre une théorie et une pratique qui sont
appliquées simultanément et aboutissent de ce fait à priver la capitale des privilèges de l’indépendance tout en lui en faisant assumer les responsabilités198.
Les partisans de l’autodétermination estiment donc que la ville pâtit d’un mode de gestion inadapté à la situation de la capitale. Ils argumentent également que le Congrès lui-même est
196 “The District’s vital interests (…) the exclusive preserve of men who neither understand nor care about the
requirements of running a big city.” (“Hostage to Bad Temper,” WP, 23 septembre 1961, p. A8)
197 “that it has failed to take this disability sufficiently into consideration in its treatment of the city.” (T.
NOYES, The national capital: Newspaper articles and speeches concerning the city of Washington, p. 32)
101 desservi par ce système d’administration de la capitale et que les députés et sénateurs y gagneraient donc aussi à transférer la gestion de la ville à des autorités locales.
Du point de vue du Congrès, la gestion du District est sous-optimale à deux égard en particulier : d’une part, parce que les membres n’y trouvent pas d’intérêt (pour les raisons citées plus haut), d’autre part parce qu’elle les écarte d’autres tâches qui devraient être au cœur de l’exercice de leur mandat. C’est ce que Ben Guilbert appelle les arguments « égoïstes » du Congrès en faveur du droit de vote199.
Pour la plupart des députés et sénateurs chargés de la gestion du District, cette tâche est généralement considérée comme un fardeau, une corvée qui les empêche de se concentrer sur les seules tâches qui, pensent-ils, devraient être les leurs. Gouverner la capitale n’est pas une charge naturelle des Assemblées de la nation et elle vient se substituer à la gestion des affaires nationales et internationales. C’est l’une des conclusions de l’étude menée par la commission La Follette - Monroney en 1945-1946. C’est également une plainte récurrente des membres du Congrès. C’est d’autant plus vrai dans les années d’après-guerre, où l’on assiste à une augmentation de la charge de travail du Congrès. En 1945, Monroney affirme ainsi :
« Avec l’augmentation de la charge de travail du Congrès, pendant combien de temps pourra-t-on continuer à se payer le luxe d’utiliser le Congrès pour des tâches qui relèvent d’un conseil municipal200? »
Pour le Washington Post, « du fait du volume élevé et croissant de législation nationale et internationale, le vote de lois concernant la capitale nationale est la goutte d’eau qui fait déborder le vase201. »
Pour les partisans de l’autodétermination, l’administration de la ville par le Congrès ne permet pas une gestion optimale de la capitale et confère au Congrès des tâches superflues dont il ne devrait pas avoir à se préoccuper. L’argument est donc double : la Home Rule permettrait