En 1945, le gouvernement du District est un chef d’œuvre de complexité et de confusion, qui repose sur de nombreuses interactions entre de multiples acteurs de niveau, de taille et d’influence divers. Congrès, commissaires, agences locales et fédérales, groupes de pression, associations locales : tous ont un rôle dans le système. Des échanges réguliers ont lieu à la fois verticalement, entre l’échelon national et l’échelon local, et horizontalement entre les diverses instances nationales et entre les multiples acteurs locaux. Les jeux de pouvoir qui résultent de cette situation sont complexes.
Au sommet de la pyramide hiérarchique se trouvent le Congrès et ses commissions. La Constitution des États-Unis en fait l’autorité suprême31. De droit comme de fait, les
parlementaires sont les décideurs ultimes et l’acteur principal de la vie politique locale. Ils
27 18 Stat. 116.
28 M. FAUNTROY, op. cit. (note 4), p. 32. 29 20 Stat. 102.
30 US Army Corps of Engineers
46 remplissent à la fois les fonctions de législateur national et d’exécutif local32 et constituent de
facto le conseil municipal du District de Columbia.
Au quotidien, le Congrès ne règle pas seul tous les aspects de la vie washingtonienne. Il est secondé dans sa tâche par un collège de trois commissaires, nommés par le Président, qui constitue le deuxième acteur local majeur. Les nombreuses interactions avec le Congrès permettent au collège d’être associé à chacune des décisions prises. En pratique toutefois, les parlementaires gèrent directement toutes les affaires d’intérêt général et délèguent seulement les questions purement locales ainsi que la gestion municipale aux commissaires.
Le partage des responsabilités est loin d’être égal entre ces deux acteurs majeurs, du fait des réticences du Congrès à renoncer au moindre pouvoir sur la capitale. Les commissaires ne disposent ainsi pas de la totalité des pouvoirs qu’exerce généralement un gouvernement municipal. La délégation dont ils bénéficient concerne certes un grand nombre de domaines, mais leur capacité d’action dans ces secteurs est restreinte aux questions secondaires. De plus, le Congrès conserve en tout, y compris sur les domaines délégués, un droit de regard ultime qu’il n’hésite pas à utiliser fréquemment sur les points les plus mineurs33. Enfin, si les parlementaires
peuvent déléguer certains pouvoirs34, ils sont aussi en droit de se les réapproprier à tout moment.
En théorie, le gouvernement du District est constitué par un collège de trois commissaires, mais selon Philip Graham35 :
« Ces derniers possèdent en réalité peu de pouvoir. (…) En fait, ce sont les commissions chargées du District de Columbia à la Chambre et au Sénat qui détiennent le plus de pouvoir à Washington, bien qu’elles partagent une portion substantielle de ce pouvoir avec les sous-commissions chargées du District au sein des commissions des finances des deux chambres36. »
32 Coughlin v. D.C., 25 App. D.C. 251; United States v. Ross, 5 App. D.C. 253.
33 Dans le système en place en 1945, le Congrès légifère non seulement sur les questions d’intérêt général, mais
également sur des questions purement locales comme l’extension des rues. Aucun impôt ne peut être levé et pas un cent ne peut être dépensé par le gouvernement du District sans l’aval du Congrès. Le contrôle est particulièrement rigoureux sur les questions financières.
34 Selon un principe légal, un organe législatif ne peut déléguer ou se séparer de ses pouvoirs. Néanmoins, ce
principe admet une exception quant à la délégation de pouvoir sur des affaires purement locales aux autorités locales compétentes.
35 Rédacteur en chef du Washington Post de l’époque.
36 “Nominally, the government of the District consists of a Board of Commissioners of three members, but they
are possessed of little real authority. (…) Actually, the greatest control of Washington is held by the District Committees of the House and Senate, although they share substantial power with the District Appropriations
47 Figure 3 - Membres de la commission sénatoriale chargée du District de Columbia37
Pour être plus précis encore, c’est la commission sénatoriale chargée du District qui détient le plus de pouvoir sur la capitale, dans un système où le Sénat prend indubitablement l’ascendant sur la Chambre. Ce n’est pas un hasard si son président est surnommé le « maire » de Washington38.
Dans la capitale américaine, le pouvoir est donc avant tout l’affaire du Congrès et des commissaires, dans cet ordre, à des degrés divers selon les domaines. Les parlementaires et les commissaires ne sont toutefois pas les seuls acteurs dans la gestion de la ville.
Ainsi que l’a montré Robert Dahl en 196139, le pouvoir local est rarement concentré entre les
mains d’une classe dirigeante dominant le reste de la société. Il est plutôt dispersé entre
Subcommittees of the two houses.” (P. GRAHAM, “Constitutional Rights Denied to Voteless D.C.,” WP, 21
octobre 1947, p. 4)
37 WP, 12 janvier 1949, p. 2.
38 R. HARRISON, Congress, Progressive Reform, and the New American State, 2004, p. 145; W. DODD, The
Government of the District of Columbia - A Study in Federal and Municipal Administration, p. 58-59 ;
W. TINDALL, op. cit., (note 21), p. 278.
48 différents groupes sociaux qui l’exercent par des jeux d’influence, le droit de vote ou de veto, etc. Dans la capitale, de nombreux acteurs locaux et nationaux sont ainsi associés à l’exercice du pouvoir.
Sur le plan national, les commissions et sous-commissions plus ou moins influentes de la Chambre et du Sénat, sont accompagnées par d’autres acteurs institutionnels. Au premier rang se trouve le Président des États-Unis, qui nomme certains administrateurs locaux de haut rang et occupe du fait de sa fonction et de son prestige une place à part dans le paysage politique local. Par ailleurs, rares sont les fonctionnaires fédéraux en poste dans la capitale qui n’ont pas leur mot à dire dans la gestion du District. Le ministère des Finances doit valider tous les projets de loi de finances déposés au Congrès, le ministère de l’Intérieur gère les parcs et l’une des cinq forces de police de la ville, le ministre de la Défense gère la moitié du système d’approvisionnement en eau de la ville (l’autre moitié étant gérée par l’administration locale), et quelques 50 autres agences et commissions fédérales contribuent également d’une façon ou d’une autre à la gestion municipale40.
Sur le plan local, des associations et groupes de pression défendent leurs intérêts. Au lieu de peser sur la politique locale à travers leur vote aux élections municipales, comme tous leurs concitoyens, les Washingtoniens, dépourvus d’élus et de représentants officiels, sont forcés de s’organiser autrement pour faire valoir leur point de vue. Certains groupes s’affirment ainsi peu à peu comme porte-paroles de la communauté. Une voix d’importance est celle des associations de quartier, qui émergent à cet effet au XIXe siècle. Elles sont plusieurs dizaines dans la capitale, regroupées au sein de la Federation of Citizens’ Associations (FCA) et de la Federation of Civic Associations, qui interpellent régulièrement les commissaires et le Congrès et donnent ainsi plus de poids aux revendications citoyennes. D’autres associations se manifestent également de façon très régulière dans les années d’après-guerre par des prises de position sur les affaires locales
49 dans la presse et lors des auditions menées au Congrès. Parmi elles se trouvent notamment la DC League of Women Voters, la National Association for the Advancement of Colored People (NAACP)41, l’association du barreau du District, etc. Par ailleurs, certaines personnalités de
premier plan jouent un rôle, sans oublier la presse locale, qui dispose d’une forte influence dans la détermination de l’agenda politique local et sa mise en œuvre. Mais aussi importants que soient ces groupes, aucun n’a atteint le niveau d’influence atteint par le Board of Trade42.
Le Washington Board of Trade est le groupe de pression le plus influent de la capitale dans les années d’après-guerre. Dès sa création, en 1889, il a selon Jessica Elfenbein « exercé une influence disproportionnée si ce n’est le contrôle réel de la vie communautaire43. »Il s’est très
vite imposé en acteur clé de la vie économique, sociale et politique de la capitale, et en promoteur du développement urbain. Initialement ouvert et soucieux d’être représentatif de l’ensemble des Washingtoniens, le Board of Trade change d’orientation à partir des années 1920. Il devient de plus en plus conservateur et préfère mener des actions fidèles à ces nouvelles orientations plutôt que préserver un certain équilibre et une certaine variété au sein de l’organisation. En 1945, il ne compte ainsi plus aucune femme ni aucun étranger parmi ses membres44. Il reste très actif dans tous les domaines touchant au développement de la ville45. Au
fil des ans, il devient également l’éminence grise des autorités locales : le Board exprime ses souhaits, le Congrès autorise l’allocation des impôts locaux nécessaires pour les satisfaire et les commissaires agissent46.
41 Association nationale pour le progrès des gens de couleur
42 Le Board of Trade est l’équivalent d’une chambre de commerce métropolitaine. Par commodité et afin
d’éviter toute confusion avec le Chamber of Commercer de Washington, qui est elle spécifique à la capitale, nous laisserons Board of Trade en anglais dans le texte.
43 “exercised disproportionate influence if not actual control of community life.” (J. ELFENBEIN, Civics,
Commerce, and Community: the history of the Greater Washington Board of Trade, 1889-1989, p. v)
44 Les femmes seront à nouveau acceptées comme membres à partir de 1959 (ELFENBEIN, op. cit. (note 41), p.
55).
45 ELFENBEIN, op. cit. (note 41), p. ix, 2, 3, 13, 25-26.
50 En février 1948, le Board compte environ 7600 membres47, dont la grande majorité sont des
Washingtoniens de longue date. À l’occasion d’un sondage sur l’autodétermination auquel 30 % des membres participent, près de 45 % déclarent habiter le District depuis 26 à 50 ans, 12 % depuis plus de 50 ans. Au total, 74 % des participants déclarent résider dans le District depuis plus de 16 ans. Seuls 7 % y résident depuis moins de 5 ans48.
Parmi ses activités, le Board veille à entretenir de bonnes relations avec les commissaires et les membres des commissions chargés du District à la Chambre et au Sénat. Chaque année, il organise ainsi au mois de janvier un dîner de bienvenue en l’honneur des nouveaux élus au Congrès49. Il pratique un lobbying assidu auprès des parlementaires sur des questions clé comme
l’autodétermination, la ségrégation, ou encore les impôts locaux. Lors des auditions sur l’autodétermination, le Board est décrit en termes peu amènes par plusieurs témoins, qui le qualifient tour à tour de « ‘gouvernement invisible’, de ‘geôlier de la ville’ et d’’oligarchie bienveillante’50. » Pour George P. Galloway, spécialiste du gouvernement américain, « le Board
of Trade est évidemment réticent à voir redistribué le pouvoir politique de l’oligarchie bienveillante du conseil d’administration du Board vers le peuple. Le Board, » explique-t-il, « emploie toutes les techniques d’un groupe de pression communautaire. Il organise des bals et des diners chics, des dégustations de crustacés huppées dans la baie de Chesapeake, le tout arrosé des excellents spiritueux de M. Kronheim51. »
Le Washingtonien moyen, en revanche, reste bien davantage en retrait que les résidents des autres villes. Ceux qui n’appartiennent à aucune association, c’est-à-dire les résidents les plus
47 S. STAVISKY, “30% of Board of Trade Votes 2 to 1 Against D.C. Home Rule Trade Board Votes Against
Home Rule, 2-1,” WP, 22 février 1948, p. M1.
48 Les chiffres exacts sont : moins de cinq ans de résidence : 7,3 %, de six à 15 ans : 15,6 %, 16 à 25 ans : 17 %,
26 à 50 ans : 44,6 %, plus de 50 ans : 12,3 %. (S. STAVISKY, ibid.)
49 “Our inept Mayor,” WP, 6 janvier 1949, p. 10.
50 “‘the invisible city government’, ‘captor of the city’ and ‘a benevolent oligarchy’. (“5 Senators quit floor
debate to testify for HR”, WP, 22 février 1951)
51 “Of course, the Board is naturally reluctant to see redistribution of political power from the benevolent
oligarchy of the Board’s board of directors to the people,” he said. “The board has employed all the techniques of a social lobby. They toss fancy dances and dinners and clam bakes on the Chesapeake all well lubricated with Mr. Kronheim’s fine liquors.” (ibid.)
51 pauvres et la plupart de la population noire, disposent en tant que simples citoyens d’un pouvoir quasiment nul. Au quotidien, les habitants du District n’ont aucun contrôle sur les administrateurs locaux, sur le budget de la ville ou les impôts auxquels ils sont soumis. Mais surtout, ils ne disposent en tant qu’individus d’aucun moyen de pression à moyen terme car ils sont dépourvus du levier majeur que représente le droit de vote. Ils sont de ce fait privés de tout pouvoir de sanction sur les dirigeants. « Du point de vue des habitants du District de Columbia, » écrit Philip Graham, « cette situation est tragique52. »
En pratique, la mise en œuvre de ce système de gouvernement complexe concerne deux aspects principaux : l’adoption des lois et la gestion de la ville.
2. Légiférer pour le District
L’adoption des lois est un aspect majeur dans l’administration de la capitale. Dans la plupart des villes, les normes locales sont adoptées de façon relativement simple par le conseil municipal. Il en va autrement à Washington. Puisque le Congrès délègue très peu de pouvoir aux commissaires, la plupart des normes locales ne font pas simplement l’objet de décisions ou d’ordonnances locales, mais de lois en bonne et due forme, votées de la même manière que les lois fédérales. Le processus est lourd, complexe et peu efficace. Il est aussi d’une importance capitale pour la ville, car en raison du peu de délégation de pouvoir accordé par les parlementaires, rien ou presque ne peut être entrepris dans la ville sans un vote du Congrès.
a) Précis de procédure législative
Lorsqu’un projet de loi est déposé à la Chambre ou au Sénat, il n’est pas étudié directement en assemblée plénière. Compte-tenu du grand nombre de projets soumis chaque année, les députés et sénateurs ne disposeraient en effet pas de suffisamment de temps pour les examiner tous dans le détail. C’est pour cette raison qu’ont été mises en place au sein des deux assemblées
52 “From the point of view of the people of the District of Columbia, [this] condition is altogether tragic.” (P.
GRAHAM, op. cit., (note 35)); A. LESSOFF, The Nation and Its City: Politics, “Corruption,” and Progress in
52 des commissions thématiques à effectifs restreints, elles-mêmes subdivisées en sous-commissions spécialisées. Ce mode d’organisation permet une répartition des tâches au sein du Congrès. Au lieu d’étudier en détail les milliers de projets de loi déposés chaque année, chaque membre en analyse une partie en commission et sous-commission53.
Une fois déposé au Congrès, un projet de loi est directement transmis à la commission compétente, qui le transmet à la sous-commission appropriée. L’examen par la sous-commission donne lieu à la production de rapports et à l’organisation d’auditions publiques, qui permettent aux partisans et aux opposants au projet de loi de se faire entendre. L’examen achevé, la sous- commission dispose de plusieurs options. Elle peut ne rien faire du tout, transmettre le texte, amendé ou non, à la commission mère avec avis favorable ou défavorable, ou encore préparer un autre projet sur le même sujet. Le projet de loi est ensuite approuvé, rejeté ou enterré54 par la
commission. S’il est approuvé, il est examiné en séance plénière.
Dans la plupart des cas, un projet approuvé en sous-commission est approuvé en commission, puis en séance plénière. D’après le principe de répartition des tâches, les membres de l’assemblée plénière suivent généralement les recommandations des commissions, qui suivent l’avis des sous- commissions. Il arrive toutefois que la commission ou l’assemblée plénière prennent le contre- pied de l’instance inférieure. Cela se produit généralement dans le cas de textes importants qui suscitent une mobilisation particulière des élus, comme la question du droit de vote des Washingtoniens55.
Un projet approuvé par la Chambre est envoyé au Sénat, et réciproquement, pour suivre le même processus qu’au sein de l’assemblée d’origine. Le texte est à nouveau étudié en commission et sous-commission, à nouveau soumis à audition publique avant d’être amendé et/ou approuvé en sous-commission, commission et séance plénière.
53 W. DODD, op. cit. (note 37), p. 58, 60.
54 Cette dernière solution est parfois une option par défaut, lorsqu’une commission omet d’agir sur un projet de
loi faute de temps ou d’intérêt. Elle est parfois choisie délibérément pour faire obstacle à un projet. C’est par exemple le cas à maintes reprises concernant la question de l’autodétermination.
53 Figure 4 – Schéma de la procédure d’adoption des lois aux États-Unis en 1945
Le plus souvent, les deux assemblées sont d’accord sur les aspects généraux d’un projet de loi, mais en désaccord sur des points de détail. Un même projet est donc régulièrement approuvé par le Sénat avec certains amendements et par la Chambre avec d’autres. Dans ce cas, une
54 commission mixte composée de trois députés et de trois sénateurs est constituée afin de trouver un accord. Le projet résultant de cet accord doit ensuite être approuvé par la Chambre et le Sénat. Il reste alors une ultime étape avant l’entrée en vigueur du texte, qui est la signature par le Président des États-Unis. Elle est parfois purement formelle, notamment lorsque les projets sont bipartisans ou que la tendance politique majoritaire au Congrès est la même que celle du Président. Le Président peut néanmoins apposer son veto. Dans ce cas, une majorité des deux- tiers est nécessaire dans chacune des deux assemblées lors d’un nouveau vote pour que le projet devienne loi malgré le refus de signature du président56.
Les lois concernant la capitale sont en principe étudiées par les commissions sur le District de Columbia du Sénat et de la Chambre. Au Sénat, la commission chargée du District se compose de 13 membres. Elle organise son travail au sein de sous-commissions thématiques qui sont au nombre de six à la fin des années 1940 et portent respectivement sur (1) les affaires financières, (2) l’autodétermination et la réorganisation, (3) la justice, (4) la santé, l’éducation et les loisirs, (5) les services publics, les rues et la circulation, (6) les infrastructures publiques, les assurances et les banques. À la Chambre, les membres sont au nombre de 25, du fait du nombre plus grand de députés par rapport aux sénateurs. Les sous-commissions restent néanmoins au nombre de six, pour permettre un meilleur échange entre les deux assemblées.
Les questions financières, en particulier le budget, sont examinées par les commissions des finances, qui disposent à la Chambre comme au Sénat d’une sous-commission chargée du District. Par ailleurs, il arrive occasionnellement qu’un projet de loi sur un sujet très spécialisé soit étudié non par les commissions chargées du District mais par les commissions chargées de ce sujet à la Chambre et au Sénat. C’est par exemple le cas de la législation concernant les parcs, ou de celle réglementant le travail des enfants57.
56 W. DODD, op. cit. (note 37), p. 60-61. 57 W. DODD, op. cit. (note 37), p. 61, 63.
55 Un tel système semble suggérer que le Congrès est le seul acteur du processus législatif concernant la capitale, depuis la rédaction jusqu’au vote des lois. De fait, à ce niveau, la décision appartient bien au Congrès58 et au Président59. Toutefois, les commissaires jouent un rôle non
négligeable. S’ils n’ont pas de pouvoir de décision, ils disposent toutefois d’une certaine influence au cœur du système.
b) Le rôle des commissaires dans le processus législatif : un rôle réel mais limité Les commissaires sont force de proposition et éventuellement d’opposition à plusieurs étapes