[...] o orçamento público é muito mais do que um plano de contas organizado segundo certas normas, sem maior interesse para a sociedade. Para nós, o orçamento deve ser compreendido como o registro de um contrato, realizado anualmente entre governo e sociedade, sobre o que deverá ser feito em benefício da cidade e dos cidadãos; uma lei, portanto, que deve ser especialmente valorizada na sua transparência e legitimação. (PINHEIRO; UNICEF, 2000, p. 8).
A elaboração do orçamento público é regulamentada pela no art. 5º, inciso XV, letra b, da CF de 1988 (BRASIL, 1988), que está fundamentada na Lei Federal 4.320 de 17/03/1964 (BRASIL, 1964a), a qual estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. No seu art. 2°, a Lei Federal 4.320 (BRASIL, 1964a) define que na elaboração e no controle deste orçamento deverão estar discriminadas as receitas e despesas de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecendo aos princípios de unidade, universalidade e anualidade.
O princípio da unidade, segundo Pinheiro e UNICEF (2000), se dá pelo fato de que todas as receitas e despesas devem constar em um único orçamento, já a universalidade
determina que todas estas despesas e receitas devam ser levadas em consideração e constar no orçamento. Quanto à anualidade, esta diz respeito ao fato do orçamento valer somente para o período de um ano.
O percurso do dinheiro público segue uma série determinações que tem como eixo estruturante o orçamento público, o qual faz a previsão – um planejamento anual – de todas as entradas e saída dos recursos de forma detalhada.
No setor público, a entrada do dinheiro, denominada no orçamento como receita, provém principalmente da arrecadação de tributos (impostos, taxas e contribuições), bem como de empréstimos e financiamentos (endividamento público) ou emissão de títulos da dívida pública e de moeda, como no caso da União. O pagamento das despesas, realizadas ou a realizar, são chamados de gastos, que se efetivam por meio da utilização das receitas.
O orçamento público, portanto, mais do que um documento que contempla as receitas de despesas é “um programa de trabalho, contendo as metas e objetivos a serem alcançados” (CALIANDRA, 2009, p. 6), de acordo com as prioridades estabelecidas politicamente, de forma a conciliar os interesses postos pela população como construção de escolas, postos de saúde, hospitais, viadutos, centros culturais, contratação de médicos, professores, guardas civis, compra de viaturas, equipamentos para praças públicas, entre muitos outros, bem como a continuidade de ações e projetos que já se encontram em andamento como término de obras, etc.
A CF de 1988 (BRASIL, 1988), no seu art. 165º, determina que cabe ao Poder Executivo estabelecer leis para a efetivação do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais e, no seu parágrafo 2º, menciona que na lei de diretrizes orçamentárias deverá constar as metas e prioridades da administração pública federal, para que estas direcionarem a lei orçamentária anual.
Por estes motivos, trata-se de um instrumento público que orienta onde os recursos deverão ser empenhados, sendo de extrema importância o conhecimento e acompanhamento dos cidadãos sobre quais demandas serão contempladas nesta lei:
Para garantir que suas demandas e propostas sejam contempladas, a sociedade deve ficar atenta às decisões sobre a aplicação dos recursos públicos. Isso porque, ao elaborar o orçamento, os governantes realizam escolhas políticas, isto é, definem as prioridades de governo, que vão muito além de questões sociais e que envolvem grupos de interesse com os quais os governos têm compromissos dentro e fora do país. (CALIANDRA, 2009, p. 8).
As determinações constantes no artigo 165º da CF de 1988 (BRASIL, 1988) compõem o chamado ciclo orçamentário, também chamado de ciclo integrado de planejamento e
orçamento, com elaboração exclusiva pelo Poder Executivo, composto por três etapas: Plano Plurianual de Ações (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e pela Lei Orçamentária Anual (LOA), conforme explanações de Caliandra (2009):
Quadro 8 – Ciclo Orçamentário
Fonte: CALIANDRA, 2009, p. 13.
O orçamento público, para Caliandra (2009), é um distribuir de renda e de justiça social quando movimenta recursos priorizando ações que geram desenvolvimento, criação de empregos, de forma a combater a pobreza, tornando o País menos injusto socialmente. Tais escolhas políticas dependem da pressão da sociedade, como é o caso de um movimento que solicite que os investimentos na educação pública se direcionem somente para instituições públicas, o, frequentemente, contraria o interesse de grupos e setores poderosos:
Ao priorizar os gastos com o pagamento dos juros das dívidas interna e externa, o governo faz uma escolha política, que reduz os recursos que poderiam ser aplicados para garantir mais justiça social. O modelo de política econômica é, portanto, uma escolha que gera implicações na capacidade dos governos de promover a distribuição de renda e a justiça social. (CALIANDRA, 2009, p. 8-9).
O orçamento público, de acordo com Caliandra (2009), seja municipal, estadual ou federal – é público. Portanto, “todas as pessoas podem e devem ter acesso aos seus números e saber o destino do dinheiro que os governantes arrecadam” (CALIANDRA, 2009, p. 9), uma
vez que esse dinheiro não pertence a um grupo de pessoas, mas a todos nós. Esse acesso aos valores é garantido pela Lei Complementar nº 101 de 04/05/2000 (BRASIL, 2000), conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que no seu art. 48º cita que essa divulgação deverá ser ampla, inclusive por meios eletrônicos de acesso ao público, definindo os instrumentos de transparência da gestão fiscal, como sendo:
Art. 48. [...] os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. (BRASIL, 2000).
A questão da transparência é ampliada pelo parágrafo 1º, do art. 48 da Lei Complementar nº 131 de 2009 (BRASIL, 2009), com a inclusão do controle por meio da participação popular e pela liberação em tempo real das informações sobre a execução orçamentária, definindo ainda a necessidade de estabelecer sistemas com um padrão mínimo de qualidade:
§ 1o A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e18
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (BRASIL, 2009).
Apesar de todos os instrumentos utilizados para controle sobre os gastos públicos, onde cada governo não pode aumentar despesas ou gastar além do previsto na LOA, o orçamento é apenas autorizativo, ou seja, não existe a obrigação dos governos aplicarem todos os recursos reservados, portanto, o acompanhamento das execuções se torna tão importante quanto o acompanhamento da LDO e da LOA.
Diante da importância de uma investigação sobre o caminho percorrido pelo dinheiro público, neste processo de privatização do direito, com a nova configuração do Estado que põem em risco os direitos humanos educacionais, a identificação dos gastos realizados na execução orçamentária com as ações de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) tem sua relevância, sendo importante citar sua definição conforme consta no art. 70 da LDB/1996:
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das
instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;
- aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;
III - uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;
V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;
VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar. (BRASIL, 1996).
A importância da análise das execuções orçamentárias com gastos em MDE pode ser constatada na pesquisa realizada por Adrião e Domiciano (2018), envolvendo o período de 2002 a 2014, a qual evidencia as transferências realizadas pelo Governo Federal ao setor privado em relação aos repasses realizados para os municípios, comprovando o aumento crescente no volume de destinação de dinheiro público para os setores privados, explicitando a “simbiose” entre os setores privados e os órgãos públicos.
A tabela 2 corresponde ao estudo citado no parágrafo anterior, realizado por Adrião e Domiciano (2018), o qual apurou um percentual 15,46% de gasto total em MDE destinado aos Municípios em 2014, em contrapartida aos 23,89% destinados ao setor privado neste mesmo período. Essa discrepância fica ainda mais evidente no ano de 2010, onde os repasses para os Municípios foram da ordem de 4,23%, sendo que o repasse para o setor privado comtemplou o percentual 18,12% do total das transferências:
Tabela 2 – Gasto total e percentual direcionado ao setor privado (categorias escolhidas) das despesas do Governo Federal com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - MDE – Anos selecionados – Valores nominais em milhões
Tabela 2 – Gasto total e percentual direcionado ao setor privado (categorias escolhidas) das despesas do Governo Federal com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - MDE – Anos selecionados – Valores nominais em milhões
Fonte: ADRIÃO E DOMICIANO, 2018, p. 8.
A tabela acima é uma demonstração efetiva da importância de analisarmos os orçamentos e repasses públicos. Outra forma de compreender o processo de privatização da educação infantil no município, tema da presente pesquisa, é se apropriar do histórico das creches, seu movimento de privatização, bem como os conceitos básicos constantes nas legislações sobre o conveniamento, conforme dados que seguem na próxima seção.