O município de São Paulo regulamenta os convênios por meio do Decreto 57.575 de 2016 (SÃO PAULO, 2016), Portaria SME 4.548 de 19 de maio de 2017 (SÃO PAULO, SME, 2017a) e Instrução Normativa SME nº 5 de 17 de abril de 2018 (SÃO PAULO, SME, 2018), os quais advêm das Leis Federais 13.019 (BRASIL, 2014a) alterada pela Lei 13.204 (BRASIL, 2015), conhecidas como Marco Regulatório, citadas anteriormente. Desta forma, cabe realizarmos alguns apontamentos sobre a legislação que implementou o Marco Regulatório no município junto aos contratos firmados com os convênios para com as creches particulares parceiras, até chegarmos nos valores propriamente repassados.
A Lei Federal 13.204 (BRASIL, 2015) é a norteadora das condições para tais convênios com instituições que passaram a ser chamadas de “parcerias” voluntárias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, para atender os interesses
públicos, adotando o termo mútua cooperação. O artigo 2º desta Lei (BRASIL, 2015) traz algumas definições importantes para compreensão dessas parcerias, que seguem elencadas.
O inciso I do artigo 2º (BRASIL, 2015) delimita o que são organizações da sociedade civil, as quais podem estabelecer parcerias com a administração pública, sendo entidades privadas sem fins lucrativos, sociedades cooperativas e organizações religiosas:
I - organização da sociedade civil:
a) entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva;
b) as sociedades cooperativas previstas na Lei no 9.867, de 10 de novembro de 1999; as integradas por pessoas em situação de risco ou vulnerabilidade pessoal ou social; as alcançadas por programas e ações de combate à pobreza e de geração de trabalho e renda; as voltadas para fomento, educação e capacitação de trabalhadores rurais ou capacitação de agentes de assistência técnica e extensão rural; e as capacitadas para execução de atividades ou de projetos de interesse público e de cunho social.
c) as organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse público e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos. (BRASIL, 2015).
No mesmo artigo, o inciso III (BRASIL, 2015) define o que pode ser considerado como parceria, um regime de mútua cooperação entre as partes, diante interesse público e mediante a execução de uma atividade de modo contínuo e permanente, resultando num produto ou serviço onde podemos inserir as parcerias com as creches, ou por meio de um projeto que tem um tempo determinado para sua execução:
III - parceria: conjunto de direitos, responsabilidades e obrigações decorrentes de relação jurídica estabelecida formalmente entre a administração pública e organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividade ou de projeto expressos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação;
III-A - atividade: conjunto de operações que se realizam de modo contínuo ou permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à satisfação de interesses compartilhados pela administração pública e pela organização da sociedade civil;
III-B - projeto: conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto destinado à satisfação de interesses compartilhados pela administração pública e pela organização da sociedade civil. (BRASIL, 2015).
Os incisos VII e VIII (BRASIL, 2015) continuam com informações relevantes, definindo os termos que podem ocorrer as parcerias, como: VII - termo de colaboração quando envolve transferência de recursos financeiros para a organização da sociedade civil quando a parceria é proposta pela administração pública; VIII - termo de fomento quando esta parceria for proposta pela organização da sociedade civil e houver também transferência de recursos financeiros; VIII A - acordo de cooperação quando a parceria não envolver transferência de recursos financeiros.
As creches particulares sem fins lucrativos, que mantêm convênio com o município de São Paulo, estão enquadradas no termo de colaboração, com parceria por meio de uma atividade, sendo tal celebração regulamentada no artigo 1º do Decreto Municipal 57.575, por meio de um “regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco”. (SÃO PAULO, 2016).
Em relação aos critérios para celebração do convênio com o município, cabe ressaltar a publicação recente do Manual de Gestão de Parcerias Centro de Educação Infantil - CEI (SÃO PAULO, SME, 2018b), de abril de 2018, constante no site do município denominado Pátio Digital. O manual elenca os critérios para a parceria, a porcentagem destinada ao aluguel do prédio em relação ao valor venal, o cálculo de reajustes, a ficha de avaliação do usuário em relação ao serviço prestado, bem como diversas outras informações sobre o tema.
O mesmo Decreto (SÃO PAULO, 2016) estabelece no seu art. 4º as obrigações da administração em relação à celebração, acompanhamento, avaliação, aplicação de penalidade, rescisão de contrato, análise da prestação final de contas do convênio, entre outros:
Art. 4º. Compete aos Secretários Municipais, ao Controlador Geral do Município, ao Procurador Geral do Município, aos Subprefeitos e aos dirigentes de entes da Administração Indireta municipal:
I – designar a comissão de seleção, a comissão de monitoramento e avaliação e o gestor da parceria;
II – autorizar a abertura de editais de chamamento público; III – homologar o resultado do chamamento público;
IV – celebrar termos de colaboração, termos de fomento e acordos de cooperação;
V – anular ou revogar editais de chamamento público;
VI – aplicar as penalidades previstas na legislação, nos editais de
chamamento público ou nos termos de colaboração, termos de fomento e acordos de colaboração;
VII – autorizar alterações de termos de colaboração, termos de fomento e acordos de cooperação;
VIII – denunciar ou rescindir termos de colaboração, termos de fomento e acordos de cooperação;
IX – decidir sobre a prestação de contas final. (SÃO PAULO, 2016).
Dentre outras obrigações da administração pública, no seu art. 5º, consta que cabe à prefeitura tornar públicas as informações em relação aos contratos, bem como a “alimentação e a atualização das informações disponibilizadas no sítio oficial na internet”(SÃO PAULO, 2016).
No site denominado Portal SME (SME, 2019) consta, como fonte de informações básica para as entidades, institutos e associações interessadas na celebração do convênio com a PMSP, a Portaria de SME 3.477 (SÃO PAULO, SME, 2011a) que institui as normas gerais para celebração do convênio e a Portaria de SME 5.473 (SÃO PAULO, SME, 2011b), a qual introduz alterações na Portaria anterior.
Cabe salientar que nas informações do Portal SME (SME, 2019 [tela 3]), Educação Infantil, apresentação, não há citação sobre a legislação atual para celebração dos convênios, que se encontra na Portaria SME 4.548 (SÃO PAULO, SME, 2017a) que estabelece normas para a celebração e acompanhamento do termo de colaboração entre a PMSP e as organizações da sociedade civil (OSC) que, no seu artigo 2º, define que o termo de colaboração como instrumento para a celebração das parcerias e, no seu artigo 3º, renomeou a nomenclatura das creches conveniadas para “Rede”, termo oculto no site oficial da secretaria, quando esta elenca as informações básicas dos convênios.
O artigo 26º da Portaria de SME 4.548 (SÃO PAULO, SME, 2017a) relaciona as despesas que serão cobertas com a verba mensal per capita transferida para as OSCs, com uma ampla gama de cobertura, inclusive com abertura para outras despesas descritas no Plano de Trabalho:
Art.26. A verba mensal per capita destina-se à cobertura de despesas com recursos humanos, alimentação, bens permanentes, material pedagógico, material de limpeza e higiene, material de escritório, concessionárias de serviços públicos, manutenção e outras despesas descritas no Plano de
Trabalho e constantes do Manual de Gestão de Parcerias - CEI, elaborado pela SME. (SÃO PAULO, SME, 2017a).
No artigo 27º consta que “os repasses serão realizados em 12 (doze) parcelas durante o ano”. (SÃO PAULO, SME, 2017a). A Instrução Normativa 5 de 2018 (SÃO PAULO, SME, 2018) inclui no parágrafo único deste artigo um complemento de 50% do repasse mensal, nos meses de abril e setembro, para outras ações, dentre elas constam os encargos trabalhistas, mas também qualificação do quadro de recursos humanos, melhorias nas instalações e aquisição de materiais pedagógicos.
A fórmula para o cálculo do per capita mensal consta no artigo 28º que será calculado “mediante a multiplicação do número de crianças atendidas pelo valor fixo per capita, que será definido em ato específico da SME, publicado no DOC, podendo haver a previsão de valor adicional per capita para crianças atendidas nos agrupamentos de berçário”. (SÃO PAULO, SME, 2017a).
Existe ainda a previsão, no art. 33º (SÃO PAULO, SME, 2017a) de um acréscimo no repasse mensal a fim de custear as despesas com locação do imóvel, autorizando, no seu parágrafo 3º, a solicitação de aumento deste repasse após um ano de celebração do contrato, incluindo, no parágrafo 5º, que a “administração municipal poderá solicitar, a qualquer tempo, revisão ou dos valores dos aluguéis” (SÃO PAULO, SME, 2017a).
A legislação, que define o valor per capita referente ao último período desta investigação, consta na Portaria SME nº 10.042 (SÃO PAULO, SME, 2017b) com valores a serem aplicados a partir de 2018, a qual alterou a Portaria SME anterior de nº 5.942 (SÃO PAULO, SME, 2016) que detinha os valores para 2016/2017, conforme quadro a seguir: Quadro 9 – Valores per capita a partir de 01/01/2018 – Portaria 10.042:
De acordo com o quadro de 2018, o repasse per capita para as instituições com até 60 crianças matriculadas será de R$ 879,09 para as crianças do berçário e, nas demais faixas etárias, o valor de R$ 652,22. Anteriormente, conforme Portaria de nº 5.942 (SÃO PAULO, SME, 2016), em 2017 os valores eram de R$ 854,32 e R$ 633,84 respectivamente, registrando um reajuste de 2,9% de 2017 para 2018.
As alterações nas legislações são constantes, de maneira que, no Portal SME (SME, 2019), ainda não constam na apresentação da Educação Infantil as Portarias com as alterações de valores referentes aos anos de 2017 e 2018 citadas acima, nem tampouco apresentam os valores per capita transferidos para os parceiros.
4 O MUNICÍPIO DE SÃO PAULO: A ANÁLISE DOS DADOS
Os dados sobre o município de São Paulo foram coletados em diversas fontes, especialmente as informações disponibilizadas no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, no Portal da Secretaria Municipal de Educação, no site da Transparência e dos Dados Abertos.
Os números apurados que se seguem são vultuosos, demonstrando a importância de esmiuçarmos investigações sobre o tema, desde superávit no orçamento municipal até a atual abrangência da rede parceira, a qual detém 84% do atendimento às crianças em idade de creche em 2018, ao valor mensal de R$ 2.720.495,88 repassado para um único Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ), conforme veremos a seguir.