Como é patente nas diversas análises sobre a educação superior no Governo FHC, a questão do financiamento emerge como forte indicador porque traduz a maior ou menor eficácia de implantação do modelo neoliberal neste setor: quanto menos se investir na
90 Além do processo de diálogo em torno da construção do Sistema, é importante lembrarmos que seus protagonistas foram e são reconhecidos como os principais críticos da política de avaliação do Governo FHC, publicamente vinculados à idéia de uma universidade de pesquisa, para usarmos um conceito síntese. A Comissão de Estudos da Avaliação foi formada por José Dias Sobrinho (Unicamp), contando com os seguintes membros: professores Dilvo Ilvo Ristoff (UFSC), Edson Nunes (UCAM), Hélgio Trindade (UFRGS), Isaac Roitman (CAPES), Isaura Belloni (UnB), José Ederaldo Queiroz Telles (UFPR), José Geraldo de Sousa Júnior (SESu), José Marcelino de Rezende Pinto (INEP), Júlio César Godoy Bertolin (UPF), Maria Amélia Sabbag Zainko (UFPR), Maria Beatriz Moreira Luce (UFRGS), Maria Isabel da Cunha (UNISINOS), Maria José Jackson Costa (UFPA), Mario Portugal Pederneiras (SESu), Nelson Cardoso Amaral (UFG), Raimundo Luiz Silva Araújo (Inep), Ricardo Martins (UnB), Silke Weber (UFPE), Stela Maria Meneghel (FURB) e pelos estudantes Giliate Coelho Neto, Fabiana de Souza Costa e Rodrigo da Silva Pereira, representando a União Nacional de Estudantes (UNE). Observe-se que existe, apenas, um membro vinculado a uma IES privada lucrativa (UCAM) e dos dois que são vinculados à IES Comunitárias (UNISINOS e FURB), um deles (Maria
educação superior público-estatal, mais haverá uma constatação da legitimidade das orientações.
Para Otranto (2007), as PPES do Governo Lula estão orientada para o alinhamento com as diretrizes do Banco Mundial. É o que acontece, segundo ela, no tocante à concepção de autonomia do Grupo de Trabalho Interministerial: “A inspiração dessa ‘autonomia financeira’ do Grupo Interministerial do Governo Lula da Silva veio, como as demais, dos documentos do Banco Mundial (BM)” (OTRANTO, 2007, p. 5). Também a proposta de Ensino a Distância seria uma prova inconteste desse alinhamento, pois se trata de
... um importante ponto de pauta da Associação do Livre Comércio das Américas (ALCA) e da Organização Mundial do Comércio (OMC). A OMC lucraria com os chamados “serviços educacionais” e os países membros, com destaque especial para os Estados Unidos, exerceriam pressão para a adoção de regras comerciais no campo educacional. É importante destacar que o setor de serviços é considerado o maior da economia americana e já vem recebendo atenção especial também do governo brasileiro. Atrelando a educação ao setor de serviços, já que, segundo a OMC, ela deve ser vista como Mercadoria, a abertura de um Mercado emergente como o Brasil pode representar muito lucro. Daí o interesse do governo americano em integrar o Brasil na ALCA e na OMC. (OTRANTO, 2007 p. 3)
Ainda no documento do GTI, a mesma autora identifica as propostas que afirmam a redução dos gastos estatais com a educação superior, para observar em seguida:
Mas de onde será que surgiram as idéias sobre financiamento que integram o documento do Grupo de Trabalho Interministerial que está direcionando as ações governamentais? Seus fundamentos, mais uma vez, podem ser encontrados nos textos do Banco Mundial e de demais organismos internacionais. (OTRANTO, 2007, p.7).
Enfim, Otranto sintetiza sua crítica:
Como se pode perceber, os fundamentos da Reforma da Educação Superior do Governo Lula, estão calcados em marcos regulatórios defendidos pelos Organismos Internacionais. A maior parte desses fundamentos foi defendida no documento elaborado pelo Grupo de Trabalho Interministerial e direcionou medidas legais que foram sendo implantadas, desenhando a Reforma de acordo com os interesses governamentais. Dentre estas medidas pode-se destacar o PROUNI, o SINAES, a Lei de Inovação Tecnológica, as Parcerias Público-Privadas, o Decreto que normatiza a Educação a Distância, além das medidas já adotadas para a Educação Profissional. (OTRANTO, 2007, p. 8).
Considerando a analise de Otranto (2007), a conclusão não pode ser outra senão a de que o Governo Lula não apenas dá total continuidade às orientações políticas do governo anterior, como as radicaliza. Sob a ótica de nosso tema, significaria que o Governo Lula faz do Estado não uma condição para o privilégio do público, mas para a preservação e ampliação
do interesse privado mercantil, na sociedade. A pertinência de suas conclusões, porém, carece de fundamentação empírica, comprometendo sua legitimidade.
Carvalho (2006, p. 2) por sua vez, analisa as PPES no Governo FHC e no Governo Lula, procurando “(...) investigar até que ponto há traços de ruptura ou continuidade na política pública no Governo Lula em relação aos dois mandatos de FHC, e à agenda sistêmica neoliberal dos documentos do BIRD”.
Em relação ao aspecto global, a autora considera que haja continuidade entre os dois governos, com base na política de manutenção do superávit primário. A partir dessa constatação, a autora faz um confronto do Governo Lula tanto com o Governo FHC quanto as orientações do Banco Mundial, tendo como base, mas não exclusivamente, o documento de 1994 (BANCO MUNDIAL, 1995) e textos de seus analistas. Ao tratar do PROUNI, ela observa que na
(...) política para o ensino superior, no quadro de esgotamento do crescimento privado, trata-se não mais de priorizar a expansão de matrículas, cursos e instituições particulares, mas de criar condições para a sustentação financeira dos estabelecimentos já existentes (CARVALHO, 2006, p.7).
Para Carvalho (2006, p.7),
O Programa Universidade para Todos (PROUNI) surgiu, em 2003, acompanhado por um discurso de justiça social, que encobriu a pressão das associações representativas dos interesses do segmento particular, justificada pelo alto grau de vagas ociosas.91
E acrescenta, em nota de rodapé, a de n.º 5 o seguinte comentário:
Na verdade, o programa estabelece, que parte das bolsas deverá ser direcionada a ações afirmativas, aos portadores de deficiência e aos auto-declarados negros e indígenas. A formação de professores de ensino básico da rede pública também consta como prioridade. A intenção é a melhoria na qualificação do magistério com possíveis impactos positivos na qualidade e no aprendizado dos alunos da educação básica e o cumprimento da LDB, em seus Artigos 62 e 63, na qual estabelece que os professores da rede pública, atuantes na educação básica, devem ter concluído os cursos de pedagogia, normal superior ou licenciatura.(CARVALHO, 2006, p.7).
Para Carvalho, trata-se de uma demonstração de alinhamento com as orientações do Banco Mundial: “O Programa Universidade para Todos surge como excelente oportunidade de fuga para frente para as instituições ameaçadas pelo peso das vagas excessivas, e,
novamente, mantém-se o incentivo recomendado pelo BIRD à iniciativa privada.” (CARVALHO, 2006, p. 8)
Em sua análise, Carvalho (2006) afirma a existência de um pacto anterior a qualquer medida, no sentido de favorecimento do setor privado, algo como ‘se não podemos favorecer ajudando a ampliação de vagas, vamos fazê-lo de outra forma’. É preciso ter dados empíricos para se fazer uma afirmação destas, dados que sejam anteriores ou simultâneos às decisões e corroborem essa intenção. Ora, o que vemos é outra coisa. Efetivamente, o que temos é uma postura de controle e de redefinição do caráter da educação como “bem público e função social” apresentada no Projeto da Reforma Universitária e intensamente criticada por todos os segmentos do setor privado (CASTRO e SCHWARTZMAN, 2007).
Em relação à crítica sobre uma pseudopolítica social, Carvalho (2006) argumenta que o PROUNI se refere na verdade à inclusão de professores da rede pública. Talvez a autora tenha razão, mas o processo que tem se desenvolvido e, mais que isso, os discursos e a maneira como o Programa é apresentado nos meios de comunicação, inclusive nos que se mostram críticos ao Governo Lula, a exemplo da Folha de São Paulo, raramente cita-se os professores no universo de estudantes a serem atingidos. Ou seja, se a intenção do Governo era fazer um discurso de justiça social usando uma ação que é obrigado a realizar, ele não conseguiu resultado. O PROUNI foi recebido realmente como sendo direcionado a estudantes de baixa renda. Quanto à segunda crítica, de que o PROUNI é resultante da pressão do setor privado, realmente, pode ser procedente. Contudo, a considerarmos os resultados efetivos que tal medida terá, ou seja, que ela reduzirá custos por conta da ocupação de vagas ociosas, deve se dizer que se trata de uma demanda bem distinta daquela que em tempos passados (CURY 1992; BUFFA, 2005; SAMPAIO, 2000) se exigia por meio de contribuições financeiras diretas do Estado para as IES não-estatais, pelo menos para alguns setores destas. Em outras palavras, não acreditamos que será o PROUNI que resolverá os problemas relacionados à sobrevivência do setor privado.
Relativo ao alinhamento das PPES do Governo Lula com o Banco Mundial, precisamos analisar as relações com mais vagar. A observação de Carvalho (2006) sobre o incentivo ao setor privado tem pertinência. Realmente, as orientações do documento do Banco Mundial, notadamente o intitulado El desarrollo em la pratica – La ensiñaza superior. Las
lecciones derivadas de la experiência (BANCO MUNDIAL, 1995), que serve como base das
orientações para a política de educação superior dos países emergentes (SGUISSARDI, 2001), recomenda uma política de incentivos ao setor privado. Contudo, não estamos diante
de uma recomendação pontual, mas de um conjunto de recomendações que, por sua vez, tem uma orientação de referência. Vejamos então o que diz o Documento.
O estudo se concentra em quatro orientações principais: o fomento para diversificação dos tipos de instituições públicas e privadas; incentivos para que as instituições públicas diversifiquem suas fontes de financiamento; a redefinição da função do Estado, com atenção especial para a autonomia e responsabilidade institucional; e a adoção de políticas que se firmem, em termos qualitativos da equidade (BANCO MUNDIAL, 1995).
As orientações que, na verdade, são condições para que o Banco continue a subsidiar financeiramente a educação superior nos países em desenvolvimento (ver pág. 14 do documento citado) são amplas e motivadas explicitamente pela busca de redução dos gastos estatais com a educação superior e pela busca de desenvolvimento destes países, desenvolvimento, frise-se bem, econômico e mercantil. Pelo menos é o que deduzimos ao lermos no documento a insistência do vínculo entre educação superior e Mercado, constante em orientações, tais como:
• Fazer com que os sistemas de nível superior sejam mais sensíveis às necessidades dinâmicas do Mercado de trabalho. (Cf.:.: BANCO MUNDIAL, 1995, p. 6);
• Oferecer maior apoio nos incentivos e mecanismo orientados ao Mercado para aplicar as políticas. (Cf.:.: BANCO MUNDIAL, 1995, p. 6 e p. 10);
• Buscar maior adaptabilidade da educação superior às demandas do Mercado de trabalho. (Cf.: BANCO MUNDIAL, 1995, p. 6 e p. 11);
• Considerar que, no contexto das estratégias de crescimento econômico, baseadas em inovações tecnológicas, reveste-se de importância fundamental que as instituições a cargo de programas avançados de ensino e pesquisa contem com a orientação de representantes dos setores produtivos. (Cf.: BANCO MUNDIAL, 1995, p. 6 e p. 12);
• Por conseguinte, os empréstimos do Banco Mundial para o ensino superior têm outra justificativa importante: apoiar os esforços dos países para adotar reformas de política que permitam ao subsetor funcionar de forma mais eficiente e a um menor custo público. (Cf.: BANCO MUNDIAL, 1995, p. 6 e p. 5).
É a partir desse referencial que o Documento fala em desenvolvimento econômico, prioridade ao ensino básico, equidade, diversificação, qualidade, desenvolvimento das instituições privadas, autonomia das instituições públicas, transparência na aplicação de verbas públicas dentre outras necessidades da educação superior. São orientações que, por si, não implicam, necessariamente, na persecução do conjunto de orientações, notadamente
aquelas referentes à redução de gastos com a educação superior e à aproximação com o Mercado. Dito de outra forma, não são condições ou requisitos de domínio e vontade única do Banco Mundial, que, por conseguinte, podem, apenas, ser aplicados se forem nos moldes por ele determinado.
Dito isso, a análise que busca identificar a presença das condições impostas pelo Banco Mundial para a educação superior no Governo Lula deverá considerar se existem citações e embasamentos explícitos, por meio de formulações e ações, nas orientações do Banco Mundial, e se o que há é de origem do Governo Lula.
Por exemplo, ao considerarmos as quatro orientações fundamentais, apresentadas de imediato no documento citado, vamos encontrar:
a) Fomentar a maior diferenciação das instituições, incluindo o desenvolvimento de instituições privadas.
b) Proporcionar incentivos para que as instituições públicas diversifiquem as fontes de financiamento, por exemplo, a participação dos estudantes nos gastos e a estreita vinculação entre o financiamento fiscal e os resultados; c) Redefinir a função do governo no ensino superior;
d) Adotar políticas que estejam destinadas a outorgar prioridade aos objetivos de qualidade e equidade. (BANCO MUNDIAL, 1995, p. 5)
No caso da primeira, é consenso e, publicamente, notório, que o processo de diferenciação e flexibilização foi implementado no Governo FHC, por meio de programas e instrumentos legais, formatando uma política de Estado. Assim, o Governo Lula herda uma situação que não pode, sem mais, pura e simplesmente ser revertida, a não ser que houvesse medidas de total controle do Estado, com a estatização de IES privadas. Aliás, existe, sim, uma medida que se contrapõe a essa orientação: a transformação de faculdades em universidades, numa demonstração clara de insistência no modelo universidade de pesquisa. (BRASIL, 2007c).
No caso da segunda orientação, podemos afirmar que a Lei de Inovação Tecnológica (BRASIL, 2004d) cumpre o mandato de possibilitar diversificação das fontes financiadoras das IES públicas. Mesmo assim, uma medida contrária, que tolhesse as iniciativas hoje existentes, seria, igualmente, tomada com desagrado por amplos setores das IFES que já possuem uma prática consolidada nesse sentido.
Em relação ao pagamento de anuidades, não há formulação ou ação possível de ser identificada, a não ser o documento citado por Otranto (2007), referente ao Relatório do GTI que fez a primeira discussão sobre ensino superior, no Governo Lula. Mesmo nesse caso, tal
proposta, ao que parece, até o momento, não encontra ressonância em nenhum discurso ou ação oficial.
Relativa à orientação sobre controle dos gastos e captação de fontes externas de financiamento das IFES, vinculados ou não à critérios de produtividade e ao Mercado, recebe tratamento no PL n.º. 7.200 (Brasil, 2006a), no Art. 44, apresentando critérios acadêmicos e sociais e remetendo para instâncias acadêmicas e do Estado a discussão sobre tal distribuição.
A terceira orientação realmente está acontecendo, mas na direção contrária à proposta do Banco Mundial. Considerando as repercussões e análises sobre as PPES do Governo Lula, tem se falado mais em rigidez ou aumento da rigidez no controle por parte do Estado (CASTRO e SCHWARTZMAN, 2007), que de propiciar autonomia ao Mercado e ter um papel, apenas, de moderador do sistema (SAMPAIO, 2000). Ademais, existe uma contraposição do Governo Lula no tocante a essas orientações quando verificamos o aumento dos gastos com as IFES (Ver tabela 8), fortalecendo a presença do Estado como mantenedor, no sentido de financiamento, subsidio e controle da educação superior pública.
Por outro lado, verificando as promessas de campanha do candidato Lula em 2002, no campo da educação superior, assim como nos apresenta Sguissardi (2006), também poderemos verificar questões referentes à relação entre o Governo Lula e as IFES. Para Sguissardi (2006, p. 1039), no Governo Lula,
O pano de fundo manteve-se basicamente o mesmo. Na área universitária, os instrumentos legais e as medidas administrativas, incluídas as financeiras, mostram que até o momento não houve rupturas com o processo anterior, a não ser, em certa medida, na adoção de novo sistema nacional de avaliação, com a recuperação dos montantes de recursos de custeio aos níveis de 1995 e com pequena expansão das IFES.
O autor tem razão quando fala da não mudança do pano de fundo, considerando que este pano de fundo tem como principal característica a opção pelo superávit primário. Contudo, em relação às PPES, consideramos que não se pode falar em simples continuidade ou pequena expansão das IFES. No primeiro Governo FHC a taxa de crescimento das IFES foi zero, permanecendo em 39 ao longo dos quatro anos, e ao final do segundo mandato, foi de pouco mais de 10,2%, saltando para 43. Enquanto no Governo Lula, nos primeiros quatro anos, essa taxa foi de 20,9%, saltando de 43 para 52 IFES, como indica a tabela abaixo.
Tabela 7: Evolução do número de universidades federais Ano Quantidade 1995 39 1996 39 1997 39 1998 39 1999 39 2000 39 2001 39 2002 43 2003 44 2004 46 2005 52
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados de BRASIL, 2007f
Em relação ao orçamento das IFES, em 2006 superou-se em 16% o orçamento de 1995, apresentando uma variação de 2003 para 2006, da ordem de 37,76%, uma taxa de incremento bastante superior à taxa de crescimento do PIB. Na tabela abaixo se apresenta o movimento de redução e de ampliação dos gastos com as IFES para o período de 1995 a 2006.
Tabela 8: Execução Orçamentária – Valores Constantes 2006 (IPCA/Preços Médios)
ANO VALOR 2006 9.970.293.285 2005 8.942.600.756 2004 8.154.754.742 2003 7.237.371.070 2002 7.669.228.980 2001 7.279.992.604 2000 7.747.740.145 1999 7.636.756.327 1998 6.932.893.256 1997 7.011.825.798 1996 7.462.871.977 1995 8.565.451.467 Fonte: BRASIL, 2007h
Referente ao número de concursos para docentes do ensino superior, no período 2003 a 2006, houve um crescimento de 138,7% no número de vagas em relação ao período de 1999 a 2002, e atingiu 71,4% do total de concursos, no período 1995 a 2002 (Ver Tabela abaixo).
Tabela 9: Concursos para docentes e técnicos nas IFES
Período Docente Ensino Superior Docente Ensino Médio Técnicos Administrativos Total 2003 a 2006 9.214 840 15.657 25.711 1999 a 2002 3.860 149 9.298 13.307 1995 a 1998* 8.981 732 6.448 16.161 Fonte: BRASIL, 2007h
Estes índices têm rebatimento na oferta de vagas nas IFES, como demonstra a tabela abaixo:
Tabela 10: Evolução das Vagas Oferecidas nas IFES
Ano Número de Vagas Oferecidas nas IFES
2006 169.658 2005 134.490 2004 132.038 2003 124.886 2002 132.522 2001 128.064 2000 122.311 1999 103.806 1998 90.788 1997 88.704 1996 84.197 1995 84.814 Fonte: BRASIL, 2007f
Como podemos observar, existem dois picos de crescimento, o primeiro entre os anos de 1999 e 2000, na ordem de 23%, e tem, seguramente, um nexo íntimo com a implantação da Gratificação de Estímulo à Docência (GED), um instrumento discutível, em função das próprias motivações políticas do Estado para sua implantação. O segundo ocorre entre 2005 e 2006, na ordem 26,1%, cuja influência deve se creditada ao plano de expansão das IFES. Obviamente, ainda está longe das metas previstas de se atingir 40% das matrículas de todo o sistema, mas, a tendência de crescimento indica uma perspectiva bastante positiva.
Os indicadores acima demonstram uma tendência de impossível classificação, como de continuidade com o Governo FHC. É verdade, porém, que a realidade poderia ser outra, por exemplo, poderíamos ter os orçamentos das IFES, retomando não apenas seu valor
nominal, mas seu percentual em relação ao PIB, em torno de 0,91% em 1994 e em 2006 não ultrapassou os 0,50%.
Em relação à carreira docente das IFES, cujo Grupo de Trabalho, instituído em 2004, não conseguiu avançar, por conta de sensível da ausência de ações concretas. Com efeito, as greves que continuam ocorrendo nas IFES e a pauta de reivindicações do ANDES-SN para uma possível greve em 2007 são indicadores dessa ausência. No caso das reivindicações do ANDES-SN, dos 21 pontos, 18 se referem às questões salariais (ANDES-SN, 2007).
Temos aqui dados que revelam a ambigüidade do Governo Lula entre a continuidade e ruptura com as PPES de FHC. Isso porque, por mais que tenhamos resultados e efetividade, os dados referentes à aplicação do percentual do PIB pesam bastante. Mas não o suficiente para se afirmar a continuidade.
Aliás, ainda sobre a questão do financiamento, dois outros aspectos são considerados pelos autores analisados: a Lei de Inovação Tecnológica (BRASIL, 2004d) e as Fundações de Apoio à pesquisa.
Se para Otranto (2007) a Lei de Inovação Tecnológica é um dado objetivo do alinhamento com o Banco Mundial, para Sguissardi, ela se apresenta como obstáculo para alcançarmos o sucesso em relação aos objetivos centrais da proposta de Reforma Universitária. Para este autor (SGUISSARDI, 2006, p. 1042):
A principal crítica que lhe é feita [à Lei de Inovação Tecnológica] é de que, justificada pela necessidade de aproximação universidade-empresa, criaria sérios riscos de distorção da verdadeira função pública da universidade no campo científico e da inovação e, dada a penúria financeira das universidades públicas e seus docentes/pesquisadores, criaria também facilidades para a subordinação da agenda universitária ao campo empresarial, limitando a liberdade acadêmica e aprofundando o fenômeno da heteronomia universitária, um dos traços da universidade hoje em muitos países.
Ora, a relação universidade – empresa é algo bastante complexo. Em primeiro lugar, porque ela é inexorável tanto quanto a relação com todos os outros setores e agentes da sociedade atual, salvo as exceções óbvias como é o caso do crime organizado; em segundo lugar porque tal relação, em maior ou menor grau, é parte da história de qualquer modelo universitário, à medida em que a universidade, ainda que possa e deva fazer opções que privilegiem a construção de uma sociedade mais justa na distribuição dos bens, não pode excluir setores ou grupos, claro, preservando, indiscutivelmente, a postura ética; e, em terceiro lugar, porque esse tipo de relação parte não apenas de fora para dentro da universidade, mas também de dentro pra fora, pois não se deve omitir que existem interesses de setores da academia em construir, já sendo construído efetivamente, relações com as empresas. Ora, o
que acontece é que essa relação necessita(va) ser regulamentada justamente para coibir abusos ou evitar que ela se torne algo tão estreito entre as partes (universidade e empresa), que termine provocando desvio de interesses ou alteração da própria identidade da universidade, evitando assim o risco de ter como resultado a predominância da lógica do Mercado sobre a