Recebido como o primeiro presidente operário do país, num processo que iniciado ainda na Ditadura Militar, com a criação do Partido dos Trabalhadores, o Governo Lula trouxe consigo a expectativa de mudanças na política de orientação do Estado, tanto na área econômica, quanto na área social. Do ponto de vista da crítica apresentada sobre o Governo FHC, esperava-se a negação da orientação política de corte neoliberal, com a retomada de um Estado forte e a retomada do investimento na área social.
As primeiras medidas no campo econômico, contudo, mostraram outra realidade: a política econômica deveria seguir a mesma orientação do governo anterior, fato que ficou evidente ao nomear, como Presidente do Banco Central, Henrique Meireles, um economista com larga folha de serviços ao sistema bancário nacional e internacional e eleito Deputado federal pelo PSDB.
Em fevereiro de 2003, na reunião do Conselho de Política Monetária (COPOM), o governo voltou a subir os juros, em mais um ponto percentual, depois do aumento de dezembro de 2002, ainda no Governo FHC (em três pontos percentuais) e de janeiro (em
meio ponto percentual), com a taxa “Selic” alcançando a marca de 26,5% aa. Ainda na mesma reunião, foi elevada a alíquota do recolhimento compulsório dos depósitos à vista, passando de 45% para 60%, configurando indicações claras acerca da orientação de sua política econômica.
Este tipo de procedimento, em termos de política monetária, revelava. Explicitamente, a continuidade da linha política que vigorava no Governo FHC, no sentido de manter uma política restritiva frente a preocupações relacionadas ao aumento da inflação (ALVES, 2007).
Para Alves (2007), essa orientação é sinalizada na opção pela fixação de um “superávit primário81”, indicando a decisão de acalmar o Mercado. Seguia-se assim na certeza de que a condição para o necessário crescimento econômico do país seria a estabilidade financeira, legal e política; enfim, um ambiente que oferecesse certeza aos investidores (internos e externos) que poderiam seguir com sua movimentação de Mercado.
Passados dois anos de mandato, os críticos que estavam na oposição ao Governo FHC, ainda se perguntavam se esta seria realmente a orientação do Governo Lula, em vista de certa ambigüidade presente. O próprio Presidente Lula resolveu a questão, em novembro de 2004, portanto 23 meses após o início de seu mandato, afirmando: “Na política econômica eu não mudo nada. A política econômica é essa e não tem volta. E quem quiser contestar a política econômica comigo não terá vez para discutir” (Lula apud CARVALHO, 2007).
A chegada de um novo Ministro da Fazenda, Guido Mantega, gerou expectativas logo negadas pelo próprio Ministro recém nomeado: “A política econômica não mudará porque a política econômica que estamos praticando não é do Ministro Antonio Palocci ou da ministra Dilma Rousseff, [chefe da Casa Civil], ou de qualquer Ministro. A política econômica é do presidente Lula, que é o fiador dessa política econômica" (MANTEGA, 2007).
Passados quatro anos do primeiro mandato, já se podia afirmar que a política econômica não teve mudanças ou teve poucas mudanças, pelo menos é o que afirmavam os críticos do candidato Lula82. Do ponto de vista macroeconômico, portanto, continuou a política de controle inflacionário e de construção do superávit primário, como indicam os dados a seguir.
81 “Superavit primário representa a diferença entre as despesas e receitas do Setor Público, excluindo-se a parcela de juros nominais (juros reais e correções monetária e cambial).” (ALVES, 2007). Sobre o tema e a posição crítica referente a essa orientação política ver FBO (2007).
82
O Editorial do Jornal Valor Econômico sintetiza o fato ao afirmar as possibilidades de Lula, não obstante os índices da candidatura de José Serra. Disponível em http://clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp? NOTCod=240616, Consultado em junho de 2007.
Tabela 1 – Superávit Primário X Dívida Líquida - Setor Público Consolidado
2000 2001 2002 2003 2004 2005
563.163,18 660.867,02 881.108,07 913.145,13 956.996,39 1.002.484,66 Dívida líquida (em R$
milhões e em % do PIB)1 48,8 52,6 55,5 57,2 51,7 51,6
38.156,94 43.654,66 52.390,10 66.172,96 81.111,74 93.504,69 Superávit Primário (em
R$ milhões e em % do
PIB) 3,46 3,64 3,89 4,25 4,59 4,84
1) Inclui as dívidas do Governo Federal e dos governos estaduais e municipais com os demais agentes econômicos, inclusive com o BC.
Fonte: http://www.forumfbo.org.br/media/tabelasuperavit.xls
Esta política incidia, como continua incidindo, diretamente, no financiamento das políticas sociais. Como afirma Nilson (2007), “há uma dupla penalização do gasto social: a primeira decorrente do próprio contingenciamento de contribuições sociais e a segunda em virtude da não execução das fontes vinculadas”.
Não obstante, as políticas sociais83 implementadas pelo Governo Lula, com ênfase na perspectiva de Políticas Compensatórias84, provocaram resultados que, de alguma forma, contradizem as medidas econômicas em seu teor liberal, isto é, o favorecimento da concentração de renda em pequenos grupos sociais, mais precisamente nos que dominam no setor financeiro (BRASIL, 2007i).
Os dados referentes a índices sociais econômicos como concentração da indigência e pobreza, salário mínimo e renda média da população indicam melhorias, como demonstram os quadros e gráficos a seguir.
83 “A política social dever ser entendida como sendo um conjunto de programas e ações do Estado, em geral de forma continuada no tempo, que tem como objetivo o atendimento das necessidades e direitos sociais fundamentais que afetam vários dos elementos que compõem as condições básicas de vida da população, inclusive aquelas que dizem respeito à pobreza e à desigualdade” (NILSON, 2007).
84 Políticas compensatórias podem ser compreendidas como sendo aquelas voltadas para a superação de desigualdades histórica e socialmente construídas. É fato que tais correções podem se debruçar apenas sobre as conseqüências, por exemplo, no caso das políticas de cotas raciais no ensino superior que incidem sobre a baixa taxa de negros presentes na universidade, sem, contudo, agir sobre a causa da discriminação, como é o caso de Lei n.º 7.716, de 5 de janeiro de 1989. Por outro lado, é igualmente certo que a expectativa que tais desigualdades sejam corrigidas por medidas estruturantes e sistêmicas, que incidam sobre as causas da desigualdade, continue sendo uma peça de ficção nacional.
Gráfico 1: Evolução do Salário Mínimo no Brasil
Fonte: BRASIL, 2007i
As razões para o aumento constante do poder aquisitivo do salário mínimo, a partir de 1994, são creditadas ao controle da inflação (IPEA, 2007a). Contudo, percebe-se claramente que existe um ponto de inflexão ascendente, a partir de 2005.
Tabela 2: Pobreza - pessoas indigentes (P0). Periodicidade: Anual. Unidade: (%)
2005 55,38 2004 59,43 2003 61,23 2002 57,48 2001 58,34 2000 - 1999 56,18 1998 52,07 1997 53,45 1996 51,79 1995 51,78
Fonte: BRASIL, 2007i
O índice acompanha a tendência de crescimento que começa ser revertida justamente a partir de 2003, quando atinge seu pico na série apresentada. Observe-se também que existe uma redução de quase seis pontos percentuais, o que significa 10%, em dois anos.
Tabela 3: Pobreza - pessoas pobres (P0). Periodicidade: Anual. Unidade: (%)
2005 30,69 2004 33,57 2003 35,69 2002 34,34 2001 35,11 2000 - 1999 35,26 1998 33,97 1997 35,18 1996 34,72 1995 35,08 1994 -
Fonte: BRASIL, 2007i
Podemos verificar, na tabela acima, o mesmo comportamento manifestado na tabela anterior: aconteceu, com o grupo dos mais pobres, o mesmo que ocorreu com o grupo de pessoas indigentes, uma queda acentuada a partir de 2003, em exatos cinco pontos percentuais, o que significa uma queda de mais que 15% em dois anos.
Tabela 4: Renda - desigualdade - coeficiente de Gini85. Periodicidade: Anual 2005 0,569 2004 0,572 2003 0,583 2002 0,589 2001 0,596 2000 1999 0,594 1998 0,600 1997 0,602 1996 0,602 1995 0,601
Fonte: BRASIL, 2007i
A queda, nesse caso, é, aparentemente, menos significativa. Aparentemente porque se trata de um índice resultante de uma média, de forma que uma redução de 0,14 significa muita coisa para, Santos (2007), “um dos países mais injustos do mundo”. A renda familiar
85
Este índice “mede o grau de desigualdade existente na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando não há desigualdade (a renda de todos os indivíduos tem o mesmo valor), a 1, quando a desigualdade é máxima (apenas um indivíduo detém toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivíduos é nula)”. (BRASIL, 2007j)
(ver tabela a seguir) dos 20% mais pobres cresceu, também, cerca de 15% entre 2002 e 2004, confirmando os outros índices.
Tabela 5: Renda domiciliar - participação dos 20% mais pobres. Periodicidade: Anual. Unidade: (%)
2004 2,75 2003 2,62 2002 2,52 2001 2,32 2000 2 1999 2,41 1998 2,31 1997 2,21 1996 2,16 1995 2,31
Fonte: BRASIL, 2007i
Tais dados suscitam algumas questões: 1) Qual a relação entre eles e as políticas sociais, principalmente as compensatórias? 2) Qual a relação entre eles e o contexto
internacional, particularmente no que refere ao argumento da submissão às orientações dos organismos multilaterais como anteriormente apontadas?
Em relação à primeira pergunta, a melhor resposta seria um “sim” e um “não”. Por um lado, os críticos à política econômica de priorização de equilíbrio das contas públicas, apontam que existe um custo social enorme, de maneira que
a meta de Superávit Primário se reverte, por parte do governo, em contenção de despesas, ajuste fiscal, arrocho, aperto fiscal. Ou seja: aumentar os tributos (impostos) pagos pela população e reduzir os gastos naquilo em que é responsabilidade do governo gastar: pagamento de funcionários públicos e de aposentados, escolas, hospitais, postos de saúde, estradas, segurança (que inclui policiamento, mas também atendimento de bombeiros, transporte de emergências, controle do trânsito). (FBO, 2007)
Há, ainda, os críticos das políticas sociais que buscam uma correlação entre elas e os dados acima citados. A conclusão é nos leva à existência da relação, mas não totalmente condicionada, como afirma Schwartzman (2007):
Analisando estes resultados, Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Samuel Franco avaliam que 20% da redução da desigualdade se deve aos programas de transferência de renda do governo, e que outros 12% se devem à redução das desigualdades de renda devidas à educação (Barros, Carvalho et al., 2006). Outros fatores que teriam tido impacto seriam o aumento do salário mínimo (8%), aumentando os valores das aposentadorias e dos ganhos dos que recebem salário mínimo, e a redução no desemprego (2%). Somados, estes fatores dariam conta de 42% da redução da desigualdade, ficando mais da metade, portanto, por ser
explicada por outros fatores não identificados. Segundo Sônia Rocha, "apesar de o rendimento médio do trabalho ter ficado praticamente estável, a forte expansão da ocupação aliada ao aumento dos rendimentos na base da distribuição foram os principais determinantes para a redução da pobreza e da indigência entre 2003 e 2004. Embora o sistema de previdência e de assistência social, assim como os novos programas de transferência de renda no âmbito do Bolsa-Família tenham contribuído neste sentido, foi o comportamento do Mercado de trabalho, como é desejável, o fator fundamental para o aumento da renda das famílias, levando à redução da pobreza e da indigência no período em questão". Esta mudança na distribuição da renda ocorreu apesar de o rendimento do trabalho ter decrescido nos últimos anos, após um aumento significativo ocorrido na ocasião do Plano Real.
Em que pese a reconhecida posição pública do autor, seus argumentos, em se confirmando do ponto de vista empírico, precisam ser levadas em conta pelo menos num aspecto: a relação é difícil de ser estabelecida de maneira direta e mecânica. Porém, não se pode afirmar, também, que tenha se dado em função do plano real, como demonstram os dados apresentados pelo Jornal Valor Econômico:
As pesquisas do IBGE dão uma boa pista da eficiência das políticas sociais de Lula - pelo menos num momento zero, em que o absolutamente miserável, com renda de quase nada, passa a ganhar alguma coisa. Segundo reportagem publicada pelo Valor no último dia 19 ("Programas sociais dão impulso extra ao Nordeste"), as políticas de distribuição de renda têm uma repercussão bastante significativa na economia nordestina. Enquanto o volume de vendas do comércio varejista no país cresceu quase 5%, no Nordeste, foi de 19,3%. O Norte, igualmente pobre, atingiu a taxa de 15,9% de elevação. Na Região Nordeste estão 46,9% das famílias pobres do país, segundo o PNAD de 2001, e lá residem 49,3% das famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família, segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Na região, os programas de transferência de renda do governo federal alcançaram os R$ 580 milhões, valor correspondente a 21,5% do total das transferências constitucionais da União para os Estados nordestinos. Também no Nordeste se concentram os assalariados que ganham até um salário mínimo e os aposentados e pensionistas da Previdência com remuneração no mesmo patamar. Na região estão 45% dos que ganham o piso nacional de salário, e 35% da massa de beneficiários da Previdência com aposentadorias e pensões de até um salário mínimo. A MB Associados calcula que o aumento real de 7% do salário mínimo incrementou a massa de renda da região em, no mínimo, R$ 2,9 bilhões. (VALOR ECONÔMICO, 2007a)
Finalmente, uma tabela síntese do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) nos dá uma idéia global desse cenário:
Tabela 6: Composição dos Gastos do Governo Federal
Média 2000/2002 Média 2003/2006(1)
Despesa Total 16,6 17,6
1- Pessoal e encargos sociais 5,1 4,8
2- Benefícios previdenciários 6,3 7,3
3- Despesas do FAT 0,5 0,6
4- Subsídios e subvenções econômicas 0,3 0,5 5- Benefícios assistenciais (LOAS+RMV)(2) 0,0 0,4 6- Outras despesas de custeio e capital 4,3 3,9
7- Programas sociais(3) 3,0 3,0
8- Manutenção da máquina 0,5 0,4
9- Investimentos 0,9 0,5
10- Transferências ao Banco Central 0,0 0,0
11- Despesas do Banco Central 0,1 0,1
“Gastos Sociais ” – (2)+(5)+(7) 9,3 10,7
“Investimentos e Incentivos Públicos “ – (3+4+9) 1,7 1,6
“Custo da Máquina “ – (1)+(8) 5,6 5,2
Notas: (1) Para 2006, o número refere-se ao acumulado em 12 meses até junho. (2) LOAS = Lei Orgânica da Assistência Social; e RMV = Renda Mensal Vitalícia.
(3) Incluem gastos com: saúde, educação e cultura; saneamento básico; e combate à pobreza. Fonte: SBICCA; SERIGATTI; LIMA, 2007.
Perceba-se que, mesmo com a política de prioridade do superávit primário, existe um aumento nos gastos sociais em mais de 10% (de 9,3% a 10,7%). Por outro lado, o percentual aplicado em Programas Sociais permanece inalterado, não obstante a variação positiva do Produto Interno Bruto (PIB), como se pode observar, no Gráfico 2, implicou num aumento nominal desses gastos.
Gráfico 2: Evolução do PIB Brasileiro entre 1993 e 2005
Valores em milhões de R$ Fonte: IPIB, 2007
Em síntese, parece-nos, então, que a política orientadora do Governo Lula pode ser considerada ambígua. O governo poderia ter se posicionado de maneira mais radical, em relação às propostas mais a esquerda como o fizeram seus colegas Sul-americanos, na Argentina, na Bolívia e na Venezuela86. No entanto, optou, como repetiu diversas vezes, por não fazer nenhuma aventura, ou, no dizer de seus críticos, por continuar se submetendo ao capital internacional, ainda que tenha conseguido desvincular-se formalmente do FMI. Nessa perspectiva, existiram avanços se pensarmos na situação pós-98, em que o País teve que se submeter a todas as imposições do Fundo, por força da situação econômica. Porém, para muitos, não significa independência em relação ao capital internacional87.
Uma boa síntese diante desse quadro ambíguo nos é fornecida por Santos (2007), que afirma, ao comentar sobre a eleição de 2006:
Esta foi a única eleição recente na América Latina em que o candidato de esquerda não sofreu a interferência da embaixada norte-americana. Significam estas dissonâncias que alguém está a enganar alguém? Não necessariamente. A razão para elas está no facto de a distância que separa as elites oligárquicas das classes populares não ser apenas económica, apesar de esta ser enorme num dos países mais injustos do mundo. É também cultural e racial. Isto explica o êxito da política simbólica de Lula, a sua capacidade para ampliar o impacto político de medidas relativamente tímidas, devolvendo a auto-estima a milhões de brasileiros humilhados não apenas pela fome, mas também pelas barreiras no acesso à educação e pelo racismo insidioso da suposta democracia racial. Graças a tal capacidade, medidas não originariamente de esquerda, como a bolsa-família, puderam ser constitutivas de cidadania social, e pequenas transferências de rendimento puderam ser transformadas em mudanças qualitativas. Tudo isto foi possível devido a uma subtil inversão do sinal político: atribuída por Lula, a bolsa- família foi credivelmente entendida pelos brasileiros como "isto é o mínimo que vos devo"; se fosse atribuída por um presidente de direita, dissesse ele o que dissesse, seria sempre entendida como "isto é o máximo que vos devo". Esta inversão escapou aos analistas políticos.
86
“Na comparação com outros países da América Latina, Lula é a retaguarda dos novos governos reformistas. Nestor Kirschner, na Argentina, investiga as torturas do período da ditadura militar, prende torturadores e mandantes, reestatizou o serviço de água, renegociou a dívida externa, reduzindo-a a 25% do que era antes, e faz o país crescer em média 8% ao ano. Evo Morales iniciou um processo de nacionalização dos recursos naturais e está iniciando o processo de convocação de uma Assembléia Constituinte com participação popular. Hugo Chavez enfrenta o imperialismo estadunidense. Lula, sem hostilizar esses governos, procura manter distância e se nega a implementar políticas semelhantes no Brasil. O que ele faz é procurar abrir Mercado para o agro- negócio brasileiro para aumentar as exportações. Tal qual FHC, insiste na necessidade de os países centrais suspenderem o proteccionismo dos seus produtos agrícolas e procura abrir Mercados novos para a produção agrícola, de recursos naturais e da indústria de baixa densidade tecnológica brasileira. A sua política externa está indissoluvelmente vinculada à sua política interna – não é melhor, nem pior.” (BRITO JR, 2007)
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“Exceto pelo montante do superavit primário – que no Governo Lula é bastante superior à meta exigida pelo Fundo –, nunca houve qualquer discordância entre a política econômica do Governo Lula e as medidas exigidas pelo FMI. Ao contrário, o Governo Lula é freqüentemente apontado por técnicos do Fundo como exemplo a ser seguido pelos países em desenvolvimento. (...). O governo brasileiro não é refém do FMI, mas, sim, dos Mercados financeiros – nacional e internacional – que vivem em permanente ameaça de provocar uma crise cambial ante qualquer possibilidade de inflexão na política econômica. Assim, o fim do acordo não é sinal de independência como sugere Lula. Em suma, o cenário econômico mundial favorável parece ser o principal responsável pelos recentes superávits em conta-corrente”. (ARAUJO, 2007)
No sentido mais econômico que político, acreditamos que o avanço do Governo Lula estaria em ter inserido nas políticas implementadas, a categoria “igualdade”, como afirma DELGADO (2007):
Ao introduzir a tese da igualdade no debate do desenvolvimento, estamos fazendo o que a epistemologia chama de ‘mudança de paradigma teórico’. Há uma ‘reproblematização’ e ‘reconceituação’ das idéias do desenvolvimento e da igualdade, contextualizadas no novo ambiente do Século XXI”. No nível concreto da atualidade, o ponto de partida é uma situação de forte desigualdade social, de oportunidades, de capacidades ou de resultados, acompanhada de desemprego estrutural de recursos produtivos, com mais da metade da população economicamente ativa (PEA) em condições de desemprego aberto ou precariamente incorporada à economia informal. A situação que se busca atingir por meio do desenvolvimento fundado na igualdade altera simultaneamente as condições de desigualdade, de desemprego e de baixa produtividade no setor informal, e caracteriza-se pela geração de um Produto (renda) Potencial, com melhoria dos métodos produtivos, da ocupação de recursos ociosos e transferências de renda. A mudança requer forte intervenção de políticas públicas mediante a dotação de bens eqüalizadores providos pela esfera pública, eficazes na geração do incremento do Produto e da Produtividade.
Assim, as medidas que se intitulam Políticas Compensatórias fazem sentido, ainda que não possam vir a ser consideradas como “a” alternativa, isto é, aquela que irá resolver os problemas do país.
Em síntese poderíamos dizer que, ao lado de medidas como a retomada de reestruturação dos quadros burocráticos do Estado, por meio da realização de diversos concursos públicos, as políticas supramencionadas caracterizam um governo que se apresenta ambíguo na relação com o Público e o Privado, com favorecimentos tanto à esfera privada, no caso da política de prioridade ao superávit primário, na qual podemos identificar a aplicação de critérios da justiça comutativa, por exemplo, quanto à esfera pública, no caso dos investimentos que buscam diminuir a desigualdade social, tratando os diferentes, por meio de critérios também diferenciados, segundo o critério da justiça distributiva.
Agora é importante que vejamos essa prática, no que se refere ao setor da educação superior, no Governo Lula.