FINANCIER EN ASSURANT UN FINANCEMENT JUSTE DE LA

Dans le document Rapport « Concertation : Grand âge et autonomie » - Dominique LIBAULT - Mars 2019 - APHP DAJDP (Page 132-135)

PERTE D’AUTONOMIE LIÉE A L’ÂGE PAR LA SOLIDARITÉ NATIONALE

Selon les projections de la DREES du compte de la dépendance, du fait du vieillissement de la population, les dépenses liées à la perte d’autonomie des personnes âgées atteindraient 1,4 % du PIB d’ici 2030 contre 1,1 % en 2014 soit une hausse de 0,3 point de PIB (environ 6,5 Mds €).

L’ambition des propositions de ce rapport a un coût : elles conduiraient les dépenses publiques autour de 1,6 % du PIB en 2030 soit près de 35 % de plus qu’en 2018. Environ 45 % de cette hausse proviendrait du seul effet de l’évolution démographique, les 55 % restants finançant les mesures proposées pour l’amélioration de la qualité de l’offre ou pour la baisse du reste à charge en établissement. Les propositions de mesures nouvelles de dépenses et d’économies contenues dans le présent rapport nécessitent un financement supplémentaire net de 4,9 Mds d’euros en 2030 (soit 6,1 Mds € de dépenses et 1,2 Mds € d’économies). À court terme, en 2024, les mesures nouvelles représentent un besoin de financement supplémentaire net de 4,1 Mds d’euros.

En ajoutant aux mesures nouvelles les effets de la démographie, le besoin de financement public supplémentaire net s’élève à 6,2 Mds € en 2024, et 9,2 Mds € en 2030.

Le tableau figurant en annexe n° 4 identifie les coûts associés à ces mesures nouvelles.

Il est proposé que l’effort financier nécessaire à leur financement respecte deux principes fondamentaux :

Le recours à un financement public reposant sur la solidarité nationale, dans la logique de la constitution d’un risque de protection sociale à part entière, le financement privé ayant une vocation complémentaire et facultative ; La mobilisation de prélèvements obligatoires existants, plutôt que la création de nouveaux

La création d’un tel prélèvement universel participerait très clairement de la reconnaissance de la perte de l’autonomie comme un risque de protection sociale à part entière, répondant ainsi à une attente forte remontée clairement à l’issue de la concertation. Il faut pour autant noter que l’utilisation de la CRDS ne permet pas de répondre au besoin de financement avant 2024 et suppose de maintenir une trajectoire

d’équilibre de la sécurité sociale d’ici là.

Proposition 161 : Confier au Fonds de réserve des retraites le placement des excédents de rendement du nouveau prélèvement social finançant la perte d’autonomie des personnes âgées

Le rendement de cette nouvelle contribution affectée pourrait se révéler supérieur pour quelques années aux dépenses. En effet, l’évolution attendue de la démographie ferait intervenir un surcroît de besoin de financement à compter de 2030.

Au vu des perspectives de croissance forte des dépenses après 2030, il est donc proposé de placer les excédents de recettes. Le FRR serait mobilisé à cette fin, une section étanche dédiée au financement de la perte d’autonomie des personnes âgées étant créée en son sein.

De 2020 à 2024

Proposition 162 : Financer les dépenses de 2020 à 2024, en recourant à :

L’affectation d’excédents du régime général de la sécurité sociale sous la forme

d’affectation à la CNSA d’une quote-part de la CSG. En particulier, une fraction du produit de la sous-indexation des pensions prévue pour 2020 pourrait être affectée aux mesures d’urgence proposées pour le secteur ; La priorisation dans l’arbitrage annuel de l’ONDAM de l’enveloppe de l’objectif général de dépenses personnes âgées ;

Un décaissement du Fonds de réserve des retraites (FRR).

Par rapport aux pays souvent cités en exemple pour leur prise en charge de la dépendance (Suède, Danemark, Pays-Bas), la France se caractérise par des dépenses relatives à la perte d’autonomie plus faibles mais des dépenses de retraite et de santé plus élevées. Il est ainsi légitime de s’interroger d’une règle organique (article 4bis de l’ordonnance

du 24 janvier 1996 relative à la CADES) dont le Conseil constitutionnel s’est fait le gardien, l’assiette de la CRDS sera en partie disponible pour instituer, vers la mi-2024 et dans la continuité immédiate de la disparition de cette contribution, un nouveau prélèvement affecté, au taux de 0,5 %, dont le rendement est estimé de l’ordre de 4,5 Mds € pour cette partie de l’année 2024 et un peu plus de 9 Mds € en 2025.

Cette contribution sociale pour l’autonomie des personnes âgées pourrait être pour partie affectée à la CNSA, et destinée à financer les dépenses votées dans le cadre du risque de perte d’autonomie des personnes âgées. Il doit être noté que les dépenses que financerait cette nouvelle contribution sociale constitueraient de nouvelles dépenses publiques, ce qui augmenterait le déficit public au sens du traité de Maastricht par rapport à la situation actuelle.

En effet, à l’heure actuelle, seuls les paiements des intérêts de la dette sociale font l’objet d’une dépense publique au sens des traités européens, le reste du produit de la CRDS constituant une contribution au désendettement. Il faut toutefois noter qu’aujourd’hui cette contribution positive aux finances publiques de la France s’arrête avec l’extinction de la dette sociale. L’affectation de tout ou partie de la CRDS au remboursement d’une autre dette publique est la seule modalité permettant de maintenir cette contribution positive au solde public, ce qui n’est pas le cas avec

l’affectation à la couverture du risque de perte d’autonomie.

De nombreux arguments plaident néanmoins en faveur de cette solution :

Ce nouveau prélèvement n’augmenterait pas les prélèvements obligatoires, étant donné qu’il se substituerait à un prélèvement obligatoire existant (bien qu’il signifie de renoncer à une baisse de prélèvement) ;

Ce prélèvement pourrait faire l’objet d’un large consentement au regard de la nature des dépenses qu’il financerait ;

Il constituerait une recette appelée à financer une dépense publique incontournable pour une période longue. Il matérialiserait ainsi l’existence d’une politique à long terme de prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées, adossée à un financement pérenne ;

politique en faveur du grand âge compatible avec les engagements macroéconomiques globaux de la France. Cet arbitrage supposerait la continuation d’efforts réels dans les autres composantes de l’ONDAM.

Au 31 décembre 2018, le FRR avait un actif de 32,6 Mds € de réserves, dont un peu plus de 5 Mds appartiennent à la CNAV (partie de la soulte versée par les industries électriques et gazières) et 12,6 sont destinés à honorer les six dernières échéances de versement annuel de 2,1 Mds € à la CADES. Son actif disponible est donc en ce début de 2019 d’un peu moins de 15 Mds €.

Le FRR serait sollicité pour abonder de 2020 à 2029 le plan d’aide à l’investissement dédié à la rénovation des EHPAD publics à hauteur de 3 Mds €, versés en 10 échéances de 300 millions d’euros (cf. proposition n° 55).

Un prélèvement sur réserves étant constitutif d’une dépense en comptabilité nationale, affecter une partie des actifs disponibles du FRR conduirait à dégrader le solde public au sens de Maastricht.

Toutefois, en-dehors d’une affectation au désendettement d’une administration publique, la mobilisation des actifs disponibles du Fonds a nécessairement cet effet. Il convient ainsi d’étaler dans le temps cette mobilisation pour en maîtriser l’effet sur le solde public.

Enfin, une hausse de la fiscalité sur les successions, ciblée sur les successions d’un montant important, pourrait être affectée au financement du nouveau risque de protection sociale.

Il n’était pas dans les compétences de la concertation de s’interroger sur les mesures d’économies éventuelles pouvant être envisagées dans d’autres secteurs, qui ne peuvent être exclus pour autant.

sur la priorisation de cette dépense au sein des dépenses sociales.

L’affectation d’excédents des branches du régime général de la sécurité sociale, sous la forme d’affectation à la CNSA d’une quote-part de la CSG, se ferait dès lors que ces excédents auront été reconstitués dans le cadre d’une relation financière entre l’État et la Sécurité sociale respectant à nouveau le principe de la compensation intégrale des exonérations de cotisations tel qu’institué par la loi du 25 juillet 1994. Cette affectation préserverait la capacité du régime à transférer une quote-part de la CSG à la CADES pour financer le transfert à la caisse de la dette du régime général demeurant dans les comptes de l’ACOSS. À court terme, il est proposé d’affecter une partie du produit de la sous-indexation des pensions prévue pour 2020 (dont le rendement total était évalué à 2,4 Mds €), ce qui permettrait de proposer un pacte avec les aînés par lequel la collectivité s’engagerait à mieux couvrir leur risque de perte d’autonomie en contrepartie de cet effort financier.

L’historique de l’ONDAM et de ses composantes, figurant dans le tableau ci-après, souligne que depuis 2015 le sous-objectif établissements médico-sociaux n’a pas bénéficié systématiquement, comme lors des années précédentes, d’une priorisation lors de l’arbitrage annuel de l’objectif national. Il est donc proposé que l’enveloppe de l’objectif général de dépenses (OGD) consacrée aux personnes âgées bénéficie d’une telle priorisation, soit un arbitrage conduisant à transférer 0,2 Mds € en 2020, 0,4 en 2021 et 0,6 en 2022 du sous-objectif soins de ville vers le sous-sous-objectif médico-social « personnes âgées ».

La stratégie de priorisation des dépenses liées à la perte d’autonomie par rapport aux dépenses de santé ou de retraite serait neutre sur le solde public.

Cette solution affirmerait clairement un arbitrage

Évolution des sous-objectifs de l’ONDAM (en %) :

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

ONDAM 2,6 2,7 2,3 2,2 2,4 2,0 1,8 2,1 2,3 2,5

Soins de ville 2,7 2,4 1,7 1,7 2,9 2,5 2,4 2,1 2,4 2,5

Etablissements de

santé 2,0 2,4 2,6 2,1 1,7 1,8 1,6 2,0 2,0 2,4

Etablissements

médico-sociaux 5,0 4,8 4,1 3,9 2,2 1,0 1,0 2,9 2,6 2,2

Autres prises en

charge 0,4 6,3 1,3 6,2 5,1 2,4 1,6 4,6 4,3 6,3

Source : Direction de la sécurité sociale

problématique de mobilisation de l’épargne existante ;

Rien ne démontre que l’acceptabilité sociale d’une cotisation obligatoire à un régime d’assurance privée soit meilleure que celle d’un prélèvement obligatoire, alors que cette option ne dispenserait pas d’une intervention publique forte pour réguler et encadrer le système.

Au final, trois orientations sont proposées : Ne pas mettre en place un régime obligatoire d’assurance privée ;

Accompagner la maturation du marché de l’assurance privée en renforçant l’homogénéité des produits d’assurance privée facultatifs ; Développer les instruments de mobilisation des patrimoines.

Proposition 163 : Ne pas mettre en place une assurance privée obligatoire

Deux grands types de financement par une

assurance privée obligatoire ont été évoqués durant la concertation :

Des systèmes par capitalisation où la cotisation est rendue obligatoire à partir d’un certain âge et alimente un fonds. Cette solution ne couvre pas les personnes actuellement âgées de plus de 70 ans.

Des systèmes par répartition où la cotisation est rendue obligatoire à partir d’un certain âge et permet de financer immédiatement la perte d’autonomie des personnes âgées

Ces propositions se sont toujours situées dans une logique de complémentarité avec l’intervention de la solidarité nationale. Aucune proposition d’assurance privée se substituant intégralement à la couverture publique n’a été avancée. Il s’agit donc de scenarii d’assurance privée complémentaire.

Objectif : En complément du financement

Dans le document Rapport « Concertation : Grand âge et autonomie » - Dominique LIBAULT - Mars 2019 - APHP DAJDP (Page 132-135)