Mise en contexte

Le contexte institutionnel et politique constitue la toile de fond des partenariats. Cette section examine les principales caractéristiques institutionnelles utiles pour comprendre les raisons de l‟existence et le rôle des partenariats dans les pays étudiés. Elle fera ensuite un survol rapide de la situation dans chacun des pays.

2.1 Importance du contexte institutionnel

Le champ d‟action des partenariats est étroitement lié au contexte de gouvernance dans chaque pays. La façon dont les régions sont administrées et les politiques appliquées détermine les conditions dans lesquelles les relations entre les organismes s‟établissent. Les principales caractéristiques du contexte de gouvernance, qui aident à comprendre pourquoi des organismes décident de travailler en partenariat, sont décrites ci-dessous : décentralisation, tripartisme, rôle des autorités locales, et répartition des pouvoirs.

Décentralisation. Dans plusieurs domaines, comme celui de la politique d‟emploi et de la

formation, l'action des pouvoirs publics a été décentralisée au niveau régional dans un certain nombre de pays. Comme on l‟a vu au chapitre précédent, la décentralisation peut permettre de tenir davantage compte des préoccupations locales dans la mise en œuvre des politiques nationales. En outre, il peut être demandé aux autorités à l‟échelon régional d‟assumer la responsabilité de la coordination ou du contrôle, ce qui permet une meilleure intégration des intérêts locaux dans le processus de décision. La capacité de tenir véritablement compte des préoccupations locales dépend aussi de la taille des régions

12 . Une version antérieure de certaines parties du texte de cette section et de la suivante a été publiée dans OCDE (2001), Des partenariats locaux pour une meilleure gouvernance, Paris : Publications de l‟OCDE.

et du degré de responsabilité des antennes au niveau local. La prise de décision dans un cadre d'action décentralisé peut fort bien rester relativement centralisée dans les grandes régions si la plupart des décisions sont prises au niveau régional et que les bureaux locaux y sont peu associés.

Tripartisme. Dans certains pays, l‟action concernant un secteur donné est conduite en coopération

avec les partenaires sociaux (syndicats et patronat). Rassemblant des acteurs dont les points de vue diffèrent, les organisations tripartites offrent une tribune pour débattre des possibilités d‟action et éventuellement parvenir à des accords ayant force obligatoire. Accorder dans ce contexte une certaine autonomie aux niveaux décentralisés peut faciliter la prise en compte du contexte local et la promotion de solutions concrètes (OCDE, 1996b). Cependant, les organismes tripartites sont souvent considérés comme des forums statiques où les avantages acquis sont préservés. Des développements survenus récemment dans certains pays ont accru l'utilité des mécanismes tripartites dans la résolution des problèmes de coopération et de coordination, comme nous le verrons. La différence entre les partenariats locaux et les organisations tripartites s'efface parfois, ces dernières mettant en place des mécanismes visant à faire participer la société civile et étendant le champ de leur action aux domaines social et économique.

Le rôle des autorités locales. Plus proche des citoyens, l‟administration locale connaît mieux en

principe les préoccupations exprimées par la population locale. Les autorités locales sont souvent responsables de la fourniture de services sociaux, ainsi que d‟importants éléments de la politique de développement économique, notamment en matière d'infrastructure, de développement des activités industrielles et commerciales et d‟aménagement du territoire. Dans les pays où elles jouissent de pouvoirs étendus et de structures budgétaires adaptées, les autorités locales sont à même de répondre aux préoccupations locales dans la limite de leurs compétences. Par ailleurs, dans maints pays une proportion considérable du budget municipal provient d'autres niveaux de l‟administration et est affectée directement à des services spécifiques, ce qui n‟apporte pas nécessairement de plus grande marge de manoeuvre ; le fait de disposer de ressources fiscales propres offre parfois la flexibilité nécessaire pour apporter une solution à différentes questions, mêmes celles qui ne relèvent pas strictement de la compétence de autorités locales.

Répartition des pouvoirs. Dans la mesure où les différents domaines de responsabilité Ŕ affaires

sociales, emploi, infrastructures, enseignement, santé Ŕ sont gérés de manière cohérente aux niveaux supérieurs de l‟administration, la gouvernance aux niveaux infranationaux devrait normalement s‟en trouve normalement facilitée. Cette cohérence est souvent faible cependant, ce qui est une source d‟inefficacité et de conflit au niveau local (FEACVT, 1998). Certains domaines, comme la politique

du marché du travail, sont eux-mêmes segmentés et il existe peu de mécanismes permettant de coordonner efficacement les actions des agences relevant d'autorités de tutelle différentes. Le mode de répartition des responsabilités entre les ministères, agences et organisations tripartites, ainsi que le nombre d‟organismes concernés et l‟existence ou non de mécanismes de consultation, de négociation ou de contractualisation des relations ont un impact déterminant sur la gouvernance.

2.2 La situation dans les pays étudiés

Les 13 pays étudiés dans ce rapport montrent la diversité des contextes de gouvernance, chacun d'eux présentant une combinaison unique des facteurs décrits ci-dessus. Cette section décrit le cadre de gouvernance général dans lequel évoluent les partenariats analysés dans cette étude.

Plusieurs pays se caractérisent par l‟existence de structures de prise de décision décentralisées et par le rôle important joué par le tripartisme. En Autriche, un État fédéral, et au Danemark, les autorités régionales élues assument des responsabilités dans plusieurs domaines, comme le développement économique, les infrastructures et l‟enseignement. En ce qui concerne le marché du travail, ces pays, ainsi que la région flamande en Belgique, ont des conseils tripartites au niveau régional (ou sous-régional), au sein desquels les syndicats et les organisations patronales définissent avec le gouvernement les priorités de la zone concernée. Bien que les territoires des gouvernements régionaux et des conseils tripartites coïncident, il arrive parfois que cette répartition des responsabilités n‟aboutisse pas à une coordination efficace des politiques de développement économique et du marché du travail. Des objectifs ambitieux définis au niveau national pour l‟application des politiques du marché du travail, conjugués à des situations de restriction budgétaire, ont contribué à réduire le champ d‟action du service public de l‟emploi supervisé par le conseil tripartite alors qu'une plus grande coopération en était attendue. Un renforcement de la coopération est jugée nécessaire aussi bien par les autorités régionales, pour mettre en place leurs projets de développement économique, et que par les autorités locales, s‟agissant de la fourniture d'une assistance aux chômeurs non couverts par l‟assurance-chômage (AC).

Deux types de solutions en partenariat ont été préconisées pour lever cet obstacle à une meilleure coopération intersectorielle: 1) faire entrer l‟organisation tripartite dans le réseau d'autres partenaires ; et 2) élargir le partenariat au sein de l'organisation tripartite.

En Autriche, des partenariats ont été constitués afin de coordonner les efforts des principaux acteurs au niveau régional et, notamment, du conseil tripartite du marché du travail (AMS) et de l‟administration régionale. Après un essai effectué en 1998 dans trois régions sur l'initiative de l‟Union

européenne, le gouvernement fédéral a apporté un soutien financier à toutes les régions afin d‟encourager et de formaliser la coopération dans le cadre de projets spécifiques élaborés en partenariat. Grâce à ces démarches, des partenariats (des pactes territoriaux pour l‟emploi) ont été formés dans sept régions (Länder) en 1999 ; depuis lors, les neuf régions de l‟Autriche ont été couvertes par des partenariats. L‟AMS est partie prenante dans chacun des pactes. Ces accords de partenariat visent pour l‟essentiel à réinsérer les chômeurs de longue durée, même si quelques-uns concernent aussi le développement économique.

En Flandre la solution adoptée a consisté à étendre la structure des organisations tripartites, les comités sous-régionaux pour l‟emploi (STC) et à élargir leur champ d‟action. Déjà chargés de la planification de la politique du marché du travail (principalement à l‟intention des chômeurs inscrits à l'AC), ces comités se sont vus assigner la mission de répondre aux besoins des groupes défavorisés. La réforme flamande de 1998 a en outre permis de renforcer le rôle joué par ces conseils dans le paysage institutionnel sous-régional, en les redimensionnant et en leur accordant une plus grande autonomie vis à vis du service public de l‟emploi (VDAB). Une autre initiative visant à encourager la coopération au niveau sous-régional (dans un cadre d‟activités relativement plus vaste qui inclut notamment le développement économique), les plateformes de district (Streekplatformen), récemment fondus dans les STC, est elle aussi examinée dans cette étude. À l‟opposé, la Région wallonne a intégré les comités sous-régionaux au sein du service public de l‟emploi (FOREM), et favorisé l‟intégration des services sociaux et de l‟emploi au sein de maisons de l’emploi en liaison avec les communes.

Une approche analogue à celle de la Flandre a été adoptée par les États-Unis, où les diverses politiques d‟emploi soutenues au niveau fédéral ou des états étaient habituellement peu coordonnées. Il y a peu de temps encore, des conseils tripartites (les conseils d‟industrie privée, private industry

councils) conseillaient les services publics sur les besoins en main-d'œuvre qualifiée des entreprises au

niveau sous-régional (zone de prestation de services, service delivery area). En 1998, le gouvernement fédéral a proposé de renforcer ces organismes et d‟élargir leur champ d‟activités. Les conseils de développement de la main-d‟œuvre sont chargés de coordonner toutes les mesures visant le marché du travail ainsi que des programmes éducatifs et sociaux, notamment ceux destinés aux jeunes et à d'autres groupes de la population. De nombreux partenariats poursuivant des objectifs de développement économique et d‟innovation existent en parallèle.

Le Danemark a tenté de concilier ces deux approches. Au milieu des années 1990, la réforme du service public de l‟emploi a donné naissance à une organisation tripartite régionale (le conseil régional du marché du travail, RAR), l‟un des acteurs les plus influents dans le domaine de l‟emploi et du

développement économique. Des responsables politiques des administrations régionales, des maires, des présidents de syndicats et d‟organisations patronales sont membres du conseil d'administration, au sein duquel de nombreuses questions sont discutées. Pour certaines questions d'ordre économique, il est même accordé au RAR préséance sur les autorités locales et régionales. Ce rôle prépondérant a permis au conseil de prendre en compte certaines des préoccupations des municipalités et du gouvernement régional concernant les chômeurs non indemnisés et d‟autres dossiers économiques. Des relations de coopération établies avec d‟autres organismes au niveau régional ont par ailleurs placé le conseil tripartite au cœur d‟un dense réseau formé d‟institutions économiques et d‟instituts de formation.

En Norvège et en Espagne (principalement en Catalogne), le tripartisme a également inspiré des réformes plus larges visant à mieux coordonner les mesures autour du développement endogène. En Norvège, les conseils du marché du travail des comtés d‟Hedmark et d‟Oppland mis sur pied au milieu des années 1990 pour lutter contre le chômage ont évolué pour se concentrer dorénavant sur l‟innovation et l‟entrepreneuriat et proposer un cadre plus ordonné au sein duquel les acteurs à tous les niveaux peuvent s‟inscrire pour poursuivre des objectifs de cette nature. Le gouvernement s‟est depuis peu inspiré de ces évolutions pour proposer à toutes les régions du pays un cadre similaire. En Catalogne, une longue tradition de concertation entre l‟État et les partenaires sociaux a contribué aux bons résultats connus par le pacte territorial pour l‟emploi du district du Vallès Occidental depuis sa création dans le cadre du programme expérimental de l‟Union européenne mis en œuvre de 1997 à 1999. À la suite de ces succès, le gouvernement catalan a souhaité répliquer l‟expérience dans 20 autres districts (comarca).

En Suède, à l‟opposé, c‟est l‟absence de structure tripartite au niveau régional qui a déclenché la mise sur pied de nouvelles structures partenariales. Dans les années 1990 les associations patronales se sont retirées des conseils du marché du travail pour accélérer les réformes structurelles devant la montée du chômage. Les accords régionaux de croissance ont comblé le vide laissé par cette disparition, mis sur pied pour favoriser l‟innovation et le développement endogène par le biais d‟une meilleure articulation des différentes politiques nationales (enseignement, recherche, industrielle, emploi), régionales et locales. La structure administrative du gouvernement central dans les régions a reçu le mandat d‟organiser ces structures dans un premier temps de 1998 à 2001, puis de passer le relais aux conseils de comté et aux municipalités dans une deuxième phase si elles le souhaitent.

Un manque de coordination entre les différents services publics (ce qui inclut le conseil tripartite responsable de la politique du marché du travail, FÁS) a aussi été observé en Irlande, et désigné

comme l‟un des facteurs expliquant l‟assistance insuffisante fournie aux chômeurs de longue durée et aux groupes défavorisés. D‟autres facteurs, comme la relative centralisation de l‟administration et la faiblesse des autorités locales, ont aussi été évoqués pour expliquer cette situation. Abstraction faite des élections au niveau national, les représentants politiques sont élus au niveau des comtés, c‟est-à-dire au sein des 29 conseils de comté (county councils) et des cinq conseils de circonscription urbaine (borough corporations), qui couvrent des groupes de petites villes et districts urbains. Les gouvernements élus des comtés et des circonscriptions urbaines ne jouissent que de pouvoirs très limités, principalement liés à l‟aménagement du territoire et aux infrastructures. Les carences de la démocratie représentative, la compartimentalisation des services publics, et la faible étendue des pouvoirs accordés aux autorités locales sont ainsi parmi les principaux facteurs à l‟origine de la création de partenariats dans un grand nombre des régions du pays. Plusieurs des initiatives qui ont vu le jour ont été menées par des organisations communautaires et des associations bénévoles connaissant bien les problèmes des groupes défavorisés. Ces partenariats se sont multipliés grâce à une série de programmes de développement cofinancés par l‟État irlandais et l‟UE et ont survécu à plusieurs réformes politiques et budgétaires.

En Finlande, une situation très différente a donné naissance à des partenariats à vocation similaire. La grave récession du début des années 1990 a provoqué une importante baisse de la demande de main-d‟œuvre. Le passage d‟une situation de quasi plein emploi à un chômage élevé a incité à trouver de nouveaux moyens d‟atténuer les tensions sur le marché du travail. S‟inspirant de l‟initiative irlandaise, le ministère du Travail a lancé un programme de partenariat en 1996. Partiellement financé par l‟UE, ce programme a fourni pendant un certain temps les ressources nécessaires au fonctionnement de 26 partenariats, auxquels se sont ajoutés 10 autres partenariats constitués de manière spontanée et financés par des sources diverses. Si bien peu de ces partenariats existent toujours aujourd‟hui, la Finlande constitue un laboratoire extrêmement instructif pour la gouvernance locale. Contrairement aux autorités locales irlandaises, les autorités locales finlandaises jouissent de compétences étendues et d‟une grande autonomie. Elles sont pour l‟essentiel responsables de l‟enseignement, de la protection sociale, des services de santé, de l‟environnement et des infrastructures, et elles lèvent leurs propres impôts et reçoivent des subventions de l‟État ainsi que d‟autres aides. La décentralisation des systèmes administratifs dont bénéficient les services publics favorise une forte autonomie des pouvoirs locaux. Les municipalités, qui assument une partie du fardeau qu‟est le chômage de longue durée, ont souvent pris l‟initiative de constituer des partenariats dans le cadre offert par ce programme de l‟État et les ont adaptés à leurs besoins propres.

Souvent déçues par les efforts déployés en matière de développement économique dans le sud du pays et par l‟insuffisance de la coordination entre les différents services publics, les municipalités italiennes ont réagi de façon analogue. En Sicile, où le statut de région autonome a donné aux autorités régionales une plus grande marge de manœuvre dans la mise en œuvre des politiques, le manque de coordination verticale et d‟efficacité des services publics est l‟une des principales causes des médiocres résultats obtenus par les politiques de développement économique. Lorsque le gouvernement a proposé d‟allouer de nouveaux fonds pour le développement économique par l'intermédiaire de partenariats (un processus participatif appelé programmazione negoziata), les municipalités ont vu tout l‟intérêt de la coopération, prêté leur concours et fourni les bases nécessaires aux différentes vagues de partenariats lancés depuis 1996. L‟Italie a ainsi vu toute une gamme de pactes territoriaux (patti territoriali) et de contrats de zone (contratti d’area) se mettre sur pied sur le territoire pour mettre en œuvre la politique de développement du Mezzogiorno du gouvernement, en parallèle aux pactes territoriaux pour l‟emploi établis pour bénéficier des fonds structurels de l‟UE dans les régions désavantagées.

Différents mécanismes de planification stratégique participative ont aussi été mis sur pied au Mexique pour accroître la consultation de la société civile dans la conduite des affaires à tous les niveaux. Avec l‟administration Fox, le Mexique s‟est efforcé d‟associer la société civile à la définition de l‟orientation du développement du pays : le gouvernement fédéral a mené des consultations avec la société civile lors de la préparation du Plan national de développement (2001-2006) et de l‟étude prospective sur le développement du Mexique à l‟horizon 2020-2025. Pour appuyer ces efforts, il a décentralisé les ressources et encouragé les administrations locales et régionales à réactualiser les structures consultatives (dénommées respectivement COPLADEM et COPLADES) utilisées dès les années 1980 pour planifier le développement économique aux niveaux tant local que régional. Certains états mexicains ont mis sur pied des mécanismes plus ambitieux pour associer plus étroitement le secteur privé à la conduite du développement économique et ainsi permettre plus de stabilité dans les projets de développement dans un contexte politique volatile où des élections locales et au niveau des états ont lieu tous les trois ans.

La République tchèque et la Slovénie, comme bien d‟autres économies en transition entrées récemment dans l‟Union européenne, représentent aussi de formidables laboratoires. La République tchèque a réorganisé sa gouvernance régionale afin de faciliter l‟adoption de structures institutionnelles efficaces. Un palier administratif, le district, a été aboli, et des régions assorties d‟assemblées représentatives ont été créées, chargées principalement du développement économique. Afin de préparer le travail de ces gouvernements régionaux, on a mis sur pied des partenariats

d‟inspiration irlandaise chargés de rassembler les acteurs du territoire, de mettre en place des mécanismes et des structures administratives capables d‟assimiler et d‟utiliser de manière optimales les aides européennes, et de formuler des stratégies de développement intégrées. Et pour favoriser un développement économique plus dynamique et une meilleure alliance avec le secteur privé, la République tchèque et la Slovénie ont toutes deux mis sur pied des agences de développement économique qui oeuvrent sur une base concertée avec la participation des différents services publics pertinents, du milieu des affaires et de la société civile.

2.3 La couverture géographique des partenariats

Les partenariats couvrent des territoires géographiques de superficies très diverses. Certains partenariats et certaines organisations tripartites couvrent le territoire des plus grandes unités administratives d'un pays, souvent dénommé régions dans la présente étude. Dans la majorité des cas, cependant, les partenariats couvrent une superficie moins importante, correspondant à des groupes de municipalités, et, parfois, à une seule municipalité, le terme local étant alors le plus approprié. Le terme sous-régional est également employé. Il désigne des zones géographiques plus petites que les plus grandes unités régionales. Comparé au niveau régional, le niveau sous-régional présente souvent un degré d'homogénéité économique supérieur et offre de plus grandes possibilités d'établir des relations de coopération entre les acteurs locaux.

Bien qu'établir une distinction entre ce qui est local, sous-régional, régional et central (national) rende l'analyse plus précise, ces termes peuvent être parfois trompeurs. D'abord, la dimension des