L‟entreprenariat et le développement économique endogène

Les partenariats sont en mesure de concevoir à l'intention des groupes défavorisés une stratégie de développement social comblant des lacunes du cadre d‟intervention national. Ils construisent sur la base de l‟engagement des organisations de la société civile et renforcent la cohésion locale, moyennant la participation de fonctionnaires au processus. Des mécanismes semblables sont-ils à l'œuvre dans la planification du développement économique ?

Le développement économique endogène (c'est-à-dire les activités qui favorisent l‟émergence et l‟expansion d‟activités locales) couvre de nombreux domaines d'action spécifiques, tels que les mesures de soutien à l‟entreprenariat, au travail indépendant, aux réseau d‟entreprises, à la jeune entreprise, l‟accès au capital, à la découverte de nouveaux marchés, aux systèmes d‟innovation, qui se nourrissent l‟une l‟autre. Pour une meilleure efficacité, ces mesures doivent rester étroitement coordonnées avec les actions de développement industriel, à la prospection d‟investissement étrangers, au développement des infrastructures, aux transports publics et à l‟aménagement du territoire. Or la plupart de ces domaines sont sous la responsabilité d‟organismes différents: services publics, agences de développement, municipalités, autorités régionales.

Bien qu‟une instance (généralement l‟administration régionale ou le conseil de comté) soit souvent chargée de veiller à ce que les diverses actions soient menées au sein d‟un cadre cohérent (ce qui n‟est pas le cas pour le développement social), dans la pratique, la coordination des mesures de développement économique se révèle difficile, la répartition des responsabilités entre les diverses instances étant mal définie. Souvent, les organisations patronales ainsi que les administrations locales et régionales mènent leurs propres activités pour promouvoir l'investissement étranger. Le coordinateur fait fonction de médiateur, mais n‟a pas la primauté sur les initiatives des autres acteurs. En outre, dans plusieurs pays, le niveau régional ne prévaut pas sur le niveau municipal et se trouve sur un pied d'égalité avec lui, ce qui peut mener à une absence de cohérence entre les mesures prises de part et d‟autre.

Ces préoccupations se sont ajoutées à celles suscitées par le peu d'efficacité des approches descendantes (top-down) du développement économique, notamment dans les zones en retard de développement. Un certain nombre d‟initiatives partenariales ont été conçues pour répondre à ces problèmes.

2.1 Deux approches opposées : la Flandre et la Sicile

Les plateformes de district (Streekplatformen) créées en Flandre en 1994 et aujourd‟hui fusionnés aux comités sous-régionaux pour l‟emploi au sein des nouveaux comités socio-économiques régionaux (RESOC) avaient pour tâche de proposer une stratégie globale de développement économique (élargie pour englober les questions sociales et les problèmes d‟emploi) dans leur division territoriale sous-régionale.

Ces plateformes ont été chargées de rassembler, sur une base volontaire (en tant que forces vives de la région), les représentants des municipalités, des partenaires sociaux, et des organismes et autres groupes concernés, pour :

1. s‟accorder sur les limites du territoire desservi par la plateforme ;

2. conceptualiser une vision du territoire ;

3. formuler des objectifs compatibles avec cet objectif à long terme ; et

4. proposer des projets qui permettent d‟atteindre ces objectifs.

Les accords locaux étaient soumis au ministère de l‟Économie, qui se concertait ensuite avec tous les autres ministères (par exemple, Éducation, Emploi, Infrastructures) et des organismes publics (par exemple, le SPE, les agences de développement économique des provinces) sur la pertinence des actions, les incidences budgétaires et les mécanismes de mise en œuvre des divers projets proposés.

Le processus d‟approbation se déroulait en trois étapes : premièrement, les propositions sont révisées grâce à un dialogue entre les instances centrales et les plateformes ; ensuite, une charte est rédigée par le ministère de l‟Économie à partir des résultats des discussions, puis des négociations sont engagées entre les ministres ; enfin, des négociations ont lieu à l‟intérieur de l‟appareil gouvernemental et aboutissent à la signature de la charte par tous les ministres. Une fois la stratégie approuvée, les services et organismes publics mettaient en œuvre les projets prévus sous un contrôle effectué à l‟échelon central afin d'éviter les doublons et les mesures conflictuelles.

Comme résultat de ce processus, seules neuf des 17 plateformes de districts ont réussi à obtenir l‟approbation de leurs plans pendant la durée de vie de cette initiative partenariale. Il semble que la principale difficulté ait été de s‟entendre au niveau local sur des projets pertinents et réalistes. Une évaluation réalisée en 1999 par le gouvernement flamand a indiqué que 80% du temps écoulé entre la création d‟une Streekplatform et la signature d‟une charte avaient été consacré à des débats menés à l‟échelon local et non central. Aussi, et dans une certaine manière par voie de conséquence, les partenaires ont montré peu d‟engagement envers l‟initiative. Des partenaires ont quitté les plateformes et certaines organisations ont cessé de collaborer à différentes étapes du processus (par exemple, dans la région du Midden-Limburg, où 5 municipalités sur 16 se sont retirées en 2000).

Comme l‟ont révélé des entretiens, le niveau élevé d‟abstraction de l‟exercice explique en partie la faible participation au processus. Tandis qu‟en Irlande, des partenariats se sont formés pour s‟attaquer à un problème concret (par exemple, trouver le moyen de réinsérer les exclus sociaux et d'améliorer leurs conditions de vie), en Flandre, les partenaires ont d‟abord eu à définir quels étaient les enjeux plus généraux de leur région. Le champ du développement économique dans son ensemble pouvait faire l‟objet de discussion par les partenariats dans leur processus de planification stratégique. Ceci représente un défi ambitieux, sans doute à la hauteur d‟organismes publics possédant des services d‟analyse conséquents, mais moins adaptés à des partenariats d‟abord soutenus par les municipalités et comptant sur des ressources plus limitées.

D'autres facteurs sont également venus affaiblir l‟intérêt des principaux partenaires : i) la lourdeur de la procédure allait à l‟encontre du calendrier plus à court terme des municipalités ; et ii) faute d'un rôle de coordination dans la mise en œuvre de la stratégie (dévolu au niveau central), il n‟a pas été possible de mettre en évidence l'investissement des partenaires au niveau local. Ce dernier facteur a certainement été déterminant dans la diminution de l‟intérêt des municipalités, qui devaient assurer la moitié des coûts de fonctionnement des partenariats. Il a peut-être également affaibli la motivation des responsables du service public délégués auprès du partenariat : ceux-ci pouvaient tirer un meilleur parti en proposant de nouvelles mesures au sein de leur propre administration que dans un partenariat qui s‟approprie de manière anonyme le crédit de l‟initiative.

Il est frappant de constater qu‟en d‟autres circonstances les municipalités ont représenté une formidable force motrice au sein des partenariats œuvrant pour le développement économique. Dans le Mezzogiorno, région qui pâtit d‟un retard de développement depuis des décennies, les partenariats créés sur l'initiative des pouvoirs publics en 1995 se sont révélés un outil efficace pour renforcer la

cohésion entre municipalités, comme nous l'avons vu au chapitre 7, et pour proposer des stratégies ciblées de développement économique.

Le problème auquel les pactes territoriaux ont eu à s‟attaquer dans le sud de l'Italie est clair : le manque d‟investissement. Exception faite de la variété des pactes territoriaux (pour l’emploi) soutenus par l‟UE, qui peuvent couvrir un plus large éventail d‟activités (comprenant la formation professionnelle, la protection de l'environnement et l‟inclusion sociale), l‟initiative italienne des pactes territoriaux a été centrée sur le développement des entreprises et, dans une moindre mesure, des infrastructures. Il a été demandé aux partenariats de sélectionner et promouvoir les secteurs industriels qui présentaient localement des avantages compétitifs et de soumettre des propositions concernant les infrastructures.

Comme en Flandre, les partenariats n‟interviennent pas directement dans la mise en œuvre de la stratégie. Ils élaborent une série de critères et lancent un appel à projets. Une institution financière agréée évalue les soumissions sur la base des critères retenus, et affecte les fonds mis à disposition par l‟État (et les partenaires locaux) pour mettre en œuvre la stratégie convenue. Le rôle du secrétariat du partenariat est d‟aider les particuliers, les organisations et les chefs d‟entreprises à élaborer les soumissions.

Dans ce modèle on s‟est assuré de donner une visibilité à l'investissement des différents partenaires locaux, notamment par le biais de la publicité donnée au processus de soumission et l‟affichage d'informations quant à la participation financière des partenaires aux projets d‟infrastructures matérielles. Des efforts ont également été déployés afin de réduire au minimum délais du processus. Après un départ fastidieux, chaque projet devant être approuvé par le ministère du Trésor, on a fait en sorte que seules les listes de critères doivent être approuvées, ce qui a permis d‟accélérer le processus de décision et de procéder plus rapidement aux investissements. Ces éléments ont contribué à maintenir un niveau élevé d‟intérêt parmi les principaux partenaires locaux, soit les municipalités.

Ainsi, en Italie comme en Irlande, la planification s‟articulant sur un petit nombre de questions bien précises a renforcé l'efficacité de la prise de décision et de la mise en œuvre. Dans ces deux pays, un autre facteur a également favorisé l‟action : un des secteurs a joué un rôle de pivot et s'est beaucoup investi dans l‟exercice. Il s‟agit des organisations de la société civile dans le cas de l‟Irlande et des municipalités dans celui de l‟Italie. La cohésion renforcée au sein de ces secteurs a contribué à clarifier et à structurer les objectifs, ce qui, à son tour, a aidé les autres partenaires à recenser des intérêts communs, comme nous l‟avons exposé au chapitre précédent. En Irlande, les fonctionnaires ont

compris qu‟ils pouvaient renforcer leur rôle localement grâce à des partenariats efficaces. Ils se sont ralliés au partenariat et ont apporté des connaissances et des compétences essentielles pour l‟élaboration et la mise en œuvre d‟une stratégie cohérente. De même, en Italie, la plupart des partenaires sociaux ont adhéré au processus. L‟administration régionale a également estimé qu‟il était de son intérêt de mettre à profit les compétences mises au jour à l‟échelon local, en élaborant sa stratégie de développement intégré pour la région en concertation avec les municipalités et les pactes territoriaux.

La comparaison de ces deux approches différentes de la planification stratégique ascendante (bottom-up) du développement économique, telles que suivies dans le Mezzogiorno et en Flandre semble indiquer que les stratégies fondées sur des problèmes par opposition aux champs d’intervention (par exemple : le manque d‟investissement par opposition au développement économique pris dans son ensemble), sur des calendriers cohérents et sur la transparence et la visibilité de l‟investissement ont plus de chances d‟être un complément utile et un défi stimulant pour les politiques de développement élaborées par d‟autres instances19

.

L‟expérience italienne laisse également entendre que l‟engagement résolu des municipalités est essentiel pour la formulation de stratégies de développement économique pertinentes et réalistes. Mais cet engagement ne suppose-t-il pas que les stratégies menées soient presque exclusivement centrées sur les enjeux de développement industriel et d‟infrastructures, qui sont au cœur des préoccupations des municipalités ?

2.2 Convergence des objectifs avec les préoccupations des municipalités

Les municipalités nourrissent souvent des objectifs de développement économique très clairs, qui sont principalement liés au développement des entreprises et des infrastructures. Le jugement de l‟électorat sur les réalisations des équipes gouvernantes est d‟ordinaire corrélé aux investissements nouveaux et aux entreprises et emplois créés. Les autorités locales parviennent souvent à faire partager leurs préoccupations à certains parmi leurs partenaires, et notamment le milieu des affaires. Ainsi il n‟est pas surprenant que la plupart des partenariats à l'échelle d‟une ville ou d‟un comté aient pour

19 . On rappellera que la présente discussion se cantonne aux aspects liés à la gouvernance et ne vise pas à comparer l‟efficacité des actions de développement économique menées de part et d‟autre. Le Mezzogiorno connaît toujours de graves problèmes de développement économique auxquels les partenariats n‟ont pas su, ou pu répondre. Le chapitre 10 présentera une conclusion sur l‟impact des partenariats sur la gouvernance, à partir de laquelle on pourra inférer des leçons quant à l‟utilité de fonder sur cet instrument les actions de développement économique et social.

vocation de promouvoir leur région, d‟attirer des capitaux et de retenir les entreprises dans un contexte de concurrence.

Dans plusieurs cas, les autorités locales et régionales prendront eux-mêmes l‟initiative de la création de partenariats afin de construire un consensus sur leurs orientations de développement. Ces lieux de consultation ne permettront généralement pas de remettre en question ces orientations mais plutôt de les affiner en prenant en compte les préoccupations des citoyens et groupes de pression. Cette approche est celle qui est prise par plusieurs comité de développement économique au niveau municipal et des états au Mexique (COPLADEM et COPLADES), notamment dans l‟état de Guanajuato, et par des structures consultatives mise sur pied en République tchèque, comme on a pu le constater dans le district de Přerov (région d‟Olomouc).

D‟autres partenaires souhaitent cependant que la planification stratégique prenne en compte un plus large éventail de préoccupations dès le début du processus et voient le partenariat comme un outil de pondération des intérêts. À cette fin on a fait valoir que les forums réunissant des groupes de municipalités au sein de régions fonctionnelles sont plus appropriés pour échanger des points de vue de manière constructive. Les régions fonctionnelles correspondent à des zones géographiques homogènes sur le plan économique, où les conditions du marché du travail et la structure industrielle sont relativement uniformes. Bien qu‟elles coïncident pas nécessairement avec des frontières administratives, c‟est souvent au sein de ces régions que sont souvent regroupés dans la pratique nombre de services et où sont gérés certains programmes gouvernementaux, dans le domaine de l‟emploi, des services sociaux, des transports, du logement, de la sécurité ou de l‟environnement par exemple. Dans ces régions de taille moyenne, les intérêts dans les différents secteurs d‟intervention sont souvent interdépendants, et plus souvent identifiables. Pour les responsables des divers services, les causes et les impacts d‟un problème donné peuvent être établis assez facilement, ce qui favorise les ententes pragmatiques sur les solutions possibles.

Les recherches sur le terrain montrent que les stratégies de développement économique définies pour des régions fonctionnelles (souvent des sous-régions composées d‟un groupe de municipalités), s‟articulent surtout sur la base du développement économique endogène et cherchent à exploiter les avantages compétitifs, les compétences et les connaissances disponibles sur places. Ces stratégies recherchent avant tout à promouvoir l‟entrepreneuriat, l‟innovation, le transfert technologique, le regroupement et l‟internationalisation des PME, plutôt qu‟à attirer des investissements extérieurs.

En Autriche, par exemple, un partenariat rassemblant trois districts du Tyrol (le Tiroler Oberland und Außerfern, qui représente une région fonctionnelle) a fondé sa stratégie sur la base de ses

caractéristiques économiques communes. Les objectifs ont été fixés en fonction des principaux problèmes rencontrés par la région : dégradation de la chaîne de l‟offre et du commerce de détail local et difficultés liées au caractère hautement saisonnier de l‟économie. Un éventail d‟activités a été établi pour atteindre ces objectifs, étant entendu que seule une stratégie intégrée impliquant infrastructures, transport, entreprenariat, compétences, éducation et tourisme permettrait d‟obtenir des résultats durables.

Au Danemark, les conseils de développement économique au niveau sous-régional, composés des municipalités et des principales entreprises privées, définissent des plans de développement économique d‟ensemble visant à agir efficacement sur l‟environnement des affaires. Dans une zone de la région de Storstrøm (Østsjælland), encourager une culture d‟entreprise, développer les PME, améliorer les qualifications des ressources humaines et stimuler l‟esprit d‟entreprise chez les jeunes s‟inscrivent dans la stratégie qui a été définie. Les projets prévoient des mesures allant de la prestation de services aux entreprises existantes aux programmes éducatifs scolaires. Des échanges de coopération ont été établis avec le SPE. Le conseil ne dispose pas des ressources nécessaires pour dispenser des services de formation et, de ce fait, encourage le recours aux services de formation professionnelle proposés par le SPE. En échange, il fournit une aide aux chômeurs qui envisagent de créer leur propre entreprise, adressés par le SPE.

Plusieurs autres cas examinés nourrissent un cadre stratégique similaire, et notamment les agences développement économique opérant sur un mode partenarial dans les régions de Slovénie et dans les districts de République tchèque, et les agences de développement local de la Région wallonne de Belgique.

2.3 Renforcer les accords municipaux

Aussi complètes peuvent-elles être, les stratégies appliquées pour répondre à l‟intérêt d'un groupe de municipalités se heurtent souvent à deux obstacles : la concurrence entre les municipalités et l'absence de masse critique.

Les municipalités qui étaient habituées à se concurrencer pour drainer des capitaux ont du mal à accorder leur confiance à leurs voisines pour mettre en œuvre des projets communs de développement économique. L‟expérience italienne nous enseigne que deux éléments sont propices à un climat de coopération : tout d‟abord, confier à un organisme indépendant le choix des projets à soutenir ; ensuite, accorder une grande souplesse dans la définition des règles régissant l‟allocation des fonds. En Italie, les municipalités établissent d‟un commun accord la liste des critères qui président au choix des

projets, mais n'interviennent pas dans la sélection proprement dite. La liste des projets soutenus est faite sur la base des critères établis par une institution financière accréditée, ce qui élimine les risques de conflit entre municipalités. En outre, cela permet aux municipalités de proposer leurs propres projets dans le cadre de la procédure d'appel d'offres. La souplesse avec laquelle sont définies les règles régissant l‟allocation des fonds peut limiter par ailleurs la recherche de l‟intérêt personnel dans les négociations sur le choix des critères : dans une région de la Sicile (Alto Belice Corleonese), des quotas pour certaines catégories de projets (par exemple, le développement social) ont été fixés pour les projets présentés par les municipalités qui peuvent être soutenus par le partenariat (en proportion de la population, sur la base de deux projets au minimum).

La faiblesse de la masse critique de certains partenariats opérant dans de petites régions fonctionnelles constitue un autre obstacle. Dans certaines régions, notamment au Danemark ou en Slovénie, on estime qu‟elle est un frein à la promotion de l‟investissement, à la mobilisation des capitaux et au développement des entreprises. Les résultats médiocres peuvent à leur tour saper l‟engagement et le soutien des principaux partenaires. Aussi, cet aspect a certainement contribué au retrait des municipalités de certaines plateformes de district en Belgique.

2.4 Masse critique et taille de la région

La faiblesse de la masse critique rend plus difficile pour les partenaires d‟influer sur la façon dont l‟administration centrale affecte des crédits à leur région. En principe, du moins ce sont les pouvoirs publics qui le disent, les stratégies de développement régional visent à guider la mise en œuvre des politiques nationales. Pourtant, les administrations centrales n‟ont pas toujours mis en place, comme en Italie, les mécanismes et procédures permettant de sélectionner les stratégies et projets à soutenir. Les circuits par lesquels s‟effectue l‟allocation des fonds sont ainsi ni structurés, ni systématiques, ce qui laisse toute la place aux actions de lobbying.

Représentant un groupe d‟organisations sur un territoire donné, il est naturel pour les partenariats de jouer ce rôle. Cette fonction les incite à s‟associer la majorité des acteurs importants de la région ainsi qu‟à élargir le territoire qu‟elles couvrent dans le but d‟augmenter leur masse critique et ainsi donner plus de poids à leurs propositions.

En Slovénie, ce sont les agences de développement régional qui proposent des stratégies de