Les meilleures pratiques

Chaque mouvement social présente des caractéristiques et un développement unique qui rendent les généralisations difficiles. La littérature spécialisée sur la gestion des services d’ordre lors d’événements majeurs répertorie les meilleures pratiques à même d’appréhender cette imprévisibilité, d’assurer la sécurité des citoyens, de contenir les oppositions entre des acteurs sur le terrain pour éviter l’escalade des violences, bref, pour s’assurer du déroulement pacifique des actions collectives.

Cette section fait un résumé de ces recommandations, par l’identification des grands axes d’une préparation optimale de tels services d’ordre. Nous porterons une attention particulière aux pratiques qui dressent la dimension relationnelle des mouvements sociaux et des stratégies à même d’appréhender les dilemmes rencontrés dans la gestion policière de pareils événements.

La préparation et la formation

La préparation préalable aux événements, lorsqu’elle est possible, constitue une des meilleures assises. La planification est le pilier central sur lequel repose le succès ou l’insuccès de la gestion de foule. Dans la littérature, les individus impliqués dans des

gestions qui se sont bien déroulées ont attribué leur succès à leur bonne préparation, alors que ceux qui vécurent des évènements plus difficilement ont identifié, après coup, le manque de préparation comme source de leur insuccès, comme ce fut le cas lors du G20 à Toronto (McNeilly, 2012).

Une façon très répandue de se préparer est l’étude de scénarios. Selon le Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary (HMIC, l’organisme responsable de l’encadrement de la police au Royaume-Uni), il y a trois grandes catégories d’éléments à considérer lors d’une préparation stratégique adéquate :

• le répertoire et le déploiement des tactiques de gestion de foules, en considération de la loi et des règlements applicables,

• l’établissement d’un dialogue avec les manifestants afin de faire en sorte de communiquer avec les sous-groupes de manifestants, les contre-manifestants et le public en général,

• l’engagement communautaire avant, pendant et après les événements.

HMIC, 2011 Dans la même veine, la formation adéquate et obligatoire de tous les policiers en maintien de l’ordre, les mises à niveau et les entraînements de certaines manœuvres constituent également d’excellents moyens d’assurer une efficacité optimale lorsque des événements surviennent. Il s’agit d’une étape souvent escamotée mais cependant essentielle pour assurer la cohérence, la coordination et l’efficacité dans l’exécution d’un service d’ordre ou d’un plan de sécurité.

En effet, le manque de formation entraîne son lot d’erreurs sur le terrain (Della Porta et Reiter, 1998, p.20-21 ; Fyfe, 1996, p.178). Il arrive pourtant encore fréquemment que les policiers ne soient pas suffisamment formés sur l’application des principales approches et techniques en gestion d’événements majeurs. Les expériences étudiées révèlent que les policiers sur le terrain ne réussissent pas toujours à distinguer les manifestations ponctuelles « ordinaires » des mouvements sociaux de plus grande ampleur et plus complexes à gérer. Or, le manque de connaissance et de coordination des policiers peut mener à une escalade de violence (idem). Il est unanimement recommandé d’assurer la formation de gestion de l’ordre public à tous les niveaux de toutes les équipes. Quiconque participe à un service d’ordre d’un mouvement de protestation doit avoir reçu une formation spécialisée, qui

explique la nature particulière de ce type d’événement (Fyfe, 1996, p.178). En plus de la formation, l’entraînement de groupe constitue un excellent moyen de coordonner la gestion des manifestations de masse.

Le choix du ton et de la stratégie

Dans le cadre d’un mouvement social, il convient d’établir rapidement et publiquement le ton et la position du service de police, de façon à éviter tout effet de surprise et d’établir un code tacite ou informel avec les manifestants, ainsi qu’une certaine cohérence dans l’approche policière. La recherche répertorie plusieurs styles de policing pratiqués dans les démocraties occidentales : médiation, séparation, coercition, conseil (Bailey, 1986); style pénal, conciliatoire, thérapeutique, compensatoire (Black, 1980, p.130-132); réponse aux appels, renseignement local, police communautaire (Baldwin et Kinsey, 1982). Plus récemment, Della Porta et Reiter les ont adaptés en proposant la catégorisation suivante : • brutal par opposition à doux (relatif au degré de force utilisée)

• répressif par opposition à tolérant (relatif au nombre de comportements prohibés) • diffus par opposition à sélectif (relatif au nombre de groupes réprimés)

• réactif par opposition à préventif (relatif au « timing » de l’intervention policière) • rigide par opposition à flexible (relatif au degré d’« adaptabilité »)

• formel par opposition à informel (relatif au degré de formalisation des règles du jeu • professionnel par opposition à artisanal (relatif au degré de « préparation »)

Della Porta et Reiter, 1998, p.5 Il revient aux services de police d’adopter un style de police qui soit adapté à la nature de l’ensemble des manifestants et du mouvement (Della Porta, 1998, p.231 et suivantes). Il est généralement recommandé que toutes les opérations soient menées avec pour objectif le policing by consent, soit que le public accepte de lui-même la légitimité de l’encadrement des manifestations par les policiers. Pour ce faire, il importe de construire un lien de confiance avec la majorité des citoyens et le public en général, mais aussi avec les manifestants. Il est également recommandé de demeurer accessible, juste et équitable en tout temps, de façon à communiquer, expliquer et annoncer les actions de la police, et

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à respecter les lois, règlements et droits protégés (NPIA, 2010, p.11).

Mais au-delà des recommandations, l’encadrement des mouvements sociaux dans la pratique est beaucoup plus complexe. Les policiers ont une double responsabilité : d’une part, assurer la sécurité publique et celle de tous les citoyens, puis, d’autre part, assurer les droits des protestataires. Mais que se passe-t-il lorsque la société est divisée, ou lorsque le mouvement transgresse les routines déjà établies avec les policiers ? Comment conserver sa légitimité, et être respecté par les citoyens, alors que l’arbitrage des droits fait nécessairement des mécontents ? Que faire lorsqu’une minorité de casseurs investissent un mouvement à majorité pacifique, une des situations les plus complexes à gérer pour un service de police (Della Porta et Reiter, 1998) ? Pour un service de police, la ligne entre garder le contrôle ou exacerber les tensions dans un contexte de mouvement social est très mince. En fonction de quels critères le ton et la stratégie appropriés doivent-ils être choisis, si la complexité et l’imprévisibilité des mouvements sociaux, les deux philosophies du maintien de l’ordre et du maintien de la paix, et les enjeux soulevés par la gouvernance démocratique de la sécurité par les services de police sont pris en considération ? La recherche et la littérature spécialisée rapportent souvent l’absence d’escalade des tensions et le respect des droits fondamentaux comme un gage de succès. À l’inverse, la capacité des policiers à mettre un terme aux mouvements sociaux reste un critère à éviter : les manœuvres coercitives pour limiter ou arrêter les manifestations doivent être utilisées en dernier recours, lorsque le calcul coût-bénéfice fait supposer que les coûts politique, social et financier de leur utilisation sont moindres que ceux engendrés par les débordements. De plus, soulignons que recourir aux composantes de la police communautaire en complément des opérations de contrôle de foule contribue positivement au maintien d’un équilibre dans la gestion des mouvements sociaux. Dans les cas étudiés au Royaume-Uni, les efforts et les investissements dans l’engagement communautaire avant, pendant et après les événements ont clairement contribué à l’atteinte des objectifs opérationnels et à maintenir la paix. Appliquer ces pratiques fut rentable autant pour les autorités que pour les citoyens. Il faut cependant s’y prendre à l’avance et demeurer proactif, car la construction de relations de confiance peut prendre du temps, surtout lorsqu’un historique difficile a marqué l’interaction entre la police, les manifestants et les autres acteurs sociaux.

De façon générale, la police communautaire peut intervenir à trois niveaux :

• négociation : trouver un compromis entre les intérêts des policiers et les intérêts des participants,

• médiation : expliquer, partager le point de vue et les préoccupations des policiers, et celui des manifestants, de part et d’autre,

• initiation : arriver auprès des partenaires avec des solutions possibles afin d’éviter ou de minimiser le risque de conflits ou d’affrontements.

Il semblerait qu’à l’inverse de ces recommandations, les relations entre les policiers et les manifestants se soient détériorées au cours des années 2000. Une étude publiée par Della Porta, Peterson et Reiter en 2006 compare trois grandes catégories de stratégies opérationnelles dans la gestion policière de mouvements sociaux dans les grandes démocraties occidentales : la stratégie coercitive, la stratégie persuasive et la stratégie d’« information ». Ils concluent que les trois types d’approche ont connu un glissement coercitif par rapport aux années 1990, et que ce durcissement vise spécifiquement les mouvements sociaux transnationaux relatifs à la notion de justice globale (comme l’altermondialisme, Della Porta, Peterson et Reiter, 2006, p.176). Ce glissement serait expliqué à la fois par des facteurs externes, comme l’évolution de l’environnement stratégique et physique (par exemple, l’arrivée des médias sociaux, des technologies de l’information, la mondialisation, etc.), et par des facteurs internes, relatifs à des changements sur le plan de la culture policière, des perceptions et des préférences individuelles des policiers (Della Porta et Reiter 1998, p.22 ; Della Porta, Peterson et Reiter, 2006, p.7).

L’interopérabilité et la chaîne de communication

Le manque d’encadrement des unités policières, la difficulté de coordonner les différents groupes sur le terrain et l’incertitude sur les objectifs de l’intervention sont identifiés comme les trois mécanismes de l’intervention policière qui favorisent l’escalade des tensions (Monjardet, 1990). Le manque de cohérence et l’absence de compréhension ou d’accord commun sur l’usage de la force sont particulièrement contreproductifs (HMIC, 2011, p.9) et constituent une source récurrente d’échecs dans la tenue des opérations. Or, la meilleure préparation stratégique qui soit ne peut être efficace sans une bonne communication interne. L’interopérabilité est présentée comme un gage de succès. Intimement liée à la préparation, l’interopérabilité, par sa capacité à limiter les dysfonctionnements organisationnels, permet d’éviter les incohérences entre le stratégique et l’opérationnel,

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11 Résumé des critères et des démarches recommandées par de nombreuses sources spécialisées, telles que Gerry McNeilly dans son rapport sur le G20 de Toronto (2012), le coroner Guy Gilbert dans son rapport sur le décès d’un policier lors de la crise d’Oka (1995), l’Association des chefs de police du Royaume-Uni (2010), le HMIC (2011), etc.

12 Certains de ces critères (comme l’évaluation de la notion d’urgence, l’importance des restrictions, la définition de l’intérêt

d’effectuer le travail plus aisément, d’optimiser les ressources, la cohésion du travail en partenariat, et plus encore.

La clé d’une bonne interopérabilité réside dans la communication entre tous les acteurs impliqués dans la préparation, la gestion et l’exécution d’un plan de sécurité. Par coordination et contrôle, entendons la capacité des officiers supérieurs à faire suivre de façon efficace et cohérente les lignes opérationnelles, dans la chaîne de commandement, et à travers l’ensemble des unités et des agences impliquées. Chaque intervenant, de l’officier supérieur à l’agent de poste de quartier, doit être informé et sensibilisé à la position du service, aux principes de la stratégie, aux enjeux, aux meilleures pratiques, et surtout, à l’importance de respecter scrupuleusement les ordres et les indications. Cette communication doit dépasser le modèle top down – propre aux organisations paramilitaires hiérarchisées – et favoriser l’échange, la circulation et la validation d’informations. Les indications doivent être les plus claires et précises possible et il convient de s’assurer que les policiers sur le terrain comprennent bien la teneur des ordres, le contenu et le sens de la stratégie.

Si certaines difficultés de liaison ou de cohésion entre des unités ne sont pas remarquées en temps normal, elles sortent au grand jour, bien malheureusement, lorsque les risques de l’environnement opérationnel sont au plus haut, avec des conséquences involontaires et imprévues (HMIC, 2011, p.15). De plus, « l’incohérence augmente le risque du travail policier, particulièrement dans les situations de grand stress » (idem). Toutefois, nous avons vu qu’il est possible (mais certes difficile) de gérer une telle situation par la préparation à l’avance d’une planification stratégique et de scénarios adéquats.

Établir des critères d’intervention : légalité, nécessité, proportionnalité

Le rapport du directeur indépendant sur le G20 est très clair : la plus grande difficulté dans la gestion d’une manifestation de masse est d’arbitrer les droits concurrentiels de la minorité et de la majorité. Pour faciliter la prise de décision, il recommande fortement que cet arbitrage se réfère au cadre juridique et aux principes sur lesquels se fonde une société démocratique (McNeilly, 2012, p.14).

En outre, le fait que des groupes extrémistes s’insèrent parfois dans une manifestation ne suffit pas à déclarer cette dernière illégale lorsque la majorité des participants demeurent pacifiques. Les intentions pacifiques doivent être présumées, à moins d’avoir des preuves

tangibles que les organisateurs ou que les participants à un événement particulier vont eux-mêmes utiliser, promouvoir ou inciter à la violence. Aussi, bannir une manifestation publique ne peut être légitime qu’en cas d’extrêmes circonstances, qui empêcheraient le recours à tout autre moyen pour prévenir le désordre public. Le simple fait qu’une manifestation publique dérange ou offense d’autres personnes n’est pas suffisant pour la bannir.

Cela dit, la police a le devoir d’intervenir, lorsque nécessaire. L’enjeu est de déterminer quand, comment, et dans quelle mesure. Lorsqu’il y a actes de violence par des individus sur d’autres personnes, la police doit agir. Il est possible de limiter les droits de certains groupes lorsque les circonstances exceptionnelles l’imposent. Une telle mesure restrictive pour les tiers partis doit passer le test de nécessité et surtout, la police doit être passée par toutes les étapes préalables, y compris une préparation adéquate, pour s’assurer que la violation de la paix puisse être évitée.

Les critères de nécessité d’intervention doivent être établis avant de déterminer la proportionnalité du recours à la force, qui établit un lien entre la mesure employée pour appliquer la restriction et l’objectif de la restriction. Afin de se guider et déterminer le niveau de nécessité et de proportionnalité de leur action, les planificateurs et les décideurs peuvent se poser les questions suivantes11 _:

• Quels sont les lois, règlements, cadres, contraintes et limites juridiques avec lesquels nous devons composer dans cette situation ?

• Y a-t-il urgence à recourir à la force dans l’intervention ?

• Si oui, quel moyen le moins contraignant est-il possible d’utiliser pour rétablir la situation à un niveau acceptable ?

• L’objectif est-il suffisamment important pour justifier la restriction ? Les mesures adoptées sont-elles les moins restrictives possible pour atteindre cet objectif ? • La mesure mise en place équilibre-t-elle les droits des manifestants et l’intérêt

général de la communauté ?12

Finalement, notons que les arrestations de masse ne devraient être utilisées que lorsque toutes les autres tactiques n’ont pas été efficaces, car les coûts politiques, sociaux et financiers d’une arrestation massive peuvent être élevés. Notons que les techniques

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d’arrestation doivent tenir compte aussi du type de manifestation et du comportement des manifestants.

Conclusion

Au final, la gestion policière des mouvements sociaux révèle souvent les antagonismes vécus au sein de la société en général. La philosophie du maintien de l’ordre et la philosophie du maintien de la paix ont un impact sur la conception que les policiers auront de leur rôle et de leur intervention, tout comme elles teintent le discours des citoyens dans les débats soulevés par les mouvements sociaux.

Nous avons illustré dans ce texte l’importance d’ancrer la prise de décision en fonction des grands principes de la gouvernance démocratique, ainsi que recommandé par la recherche et les praticiens. Ces pratiques et ces façons de faire, que nous avons grossièrement résumées, sont exigeantes, mais constituent les meilleurs moyens connus pour assurer à la fois les droits fondamentaux et démocratiques des citoyens et la sécurité publique par les moyens qu’il faut lors d’événements majeurs, y compris des moyens plus coercitifs lorsque nécessaire.

En tant que représentant de l’État, la police joue un rôle fondamental dans le parcours d’un mouvement social, et la qualité de son interaction avec les manifestants influence le climat sur le terrain dans le présent, mais aussi pour le futur. Alors qu’une montée des tensions et des approches coercitives dans les pays occidentaux qui semblent aller à l’inverse des bonnes pratiques est observée, il appert pertinent de s’interroger sur les défis que posent les mouvements sociaux pour le système démocratique. Quelles sont les limites de l’acceptable et de l’inacceptable ? Comment distinguer un acte de désobéissance civile de transgressions «condamnables » ? Quel calcul devons-nous faire lorsque des groupuscules radicaux commettent des actes violents dans des manifestations à majorité pacifique ? Rappelons finalement que, nonobstant les meilleures pratiques, les policiers ont somme toute un contrôle limité sur ces enjeux. Ils doivent composer avec les actions des institutions politiques – qui ont la responsabilité de gouverner pour tous et de respecter les mécanismes fondamentaux de l’État démocratique – et celles des mouvements sociaux, qui choisissent eux aussi le ton, les valeurs et les actions qu’ils vont commettre. C’est pourquoi cette réflexion n’est pas que du seul ressort des policiers, mais doit être menée par l’ensemble de la société qu’ils doivent servir.

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