Les limites institutionnelles à l’exercice des compétences externes

Les traités octroient à l’Union une compétence expresse pour conclure des accords environnementaux, porteurs d’effets au-delà de ses frontières, tout en lui offrant -comme développé précédemment- une assez grande liberté pour définir ses priorités d’action extérieure en matière d’environnement. Il s’agit toutefois d’une liberté relative car si, comme nous venons de l’évoquer, l’action européenne est encadrée par les principes issus du droit européen et du droit international, la limitation la plus contraignante se trouve certainement dans la mécanique institutionnelle elle-même. La protection de l’environnement relève, en effet, du domaine des compétences partagées, comme le rappelle clairement l’article 191 § 4 TFUE en ces termes : « Dans le cadre de leurs compétences respectives, l’UE et ses États membres coopèrent avec les États tiers et les organisations internationales ; en outre les accords entre l’Union et les tiers ne doivent pas se faire au détriment de la compétence des États membres de négocier dans les instances internationales et de conclure des accords internationaux ». Cette clause, que l’on retrouve également dans le cadre d’autres compétences externes de l’Union, peut être vue comme une réaction à la doctrine de l’action préemptive de l’Union, telle que développée dans les années 1970 et, au terme de laquelle, les États ne peuvent agir à l’extérieur lorsque l’Union a déjà exercé ses compétences externes dans un certain

domaine514. En pratique cependant, la préemption ne vise que les cas où l’Union, dans

son action extérieure, vise à assurer un haut niveau d’harmonisation515.

Dans la plupart des cas, il s’avère que les mesures d’harmonisation, en matière d’environnement, sont souvent minimalistes et laissent, dès lors, une certaine marge aux États membres pour prendre des engagements internationaux plus contraignants. En matière environnementale, la ligne de division des compétences externes entre l’Union et ses États membres est, dès lors, délicate à tracer, dans une politique en constante évolution. Cela explique ainsi l’usage extensif des accords mixtes qui, en matière

environnementale, représentent la règle pour l’essentiel des accords conclus516. En outre,

même dans les cas où l’Union pourrait arguer de compétences suffisantes, la participation des États membres à un accord international environnemental se verra parfois justifiée par l’approche souverainiste des États, qui rechignent, aujourd’hui encore, à se départir

de ce pouvoir régalien517. Il arrive également que la participation des États membres à un

accord environnemental international soit aussi justifiée par des raisons plus nobles, comme la possibilité qui leur est offerte, par l’article 193 TFUE, d’adopter des mesures environnementales plus ambitieuses que celles adoptées au niveau de l’Union.

Les accords mixtes, conséquence indirecte du partage des compétences entre l’UE et ses Etats membres, font donc partie intégrante des relations extérieures de l’Union.

Parfois utiles pour renforcer le poids de ce partenaire sui generis sur la scène

internationale, ces accords affichent cependant une grande complexité. Si, en soi, ils ne portent pas préjudice aux possibilités d’action, de l’UE, du moins dans leur aspect

matériel, ils peuvent néanmoins en limiter la portée518. Les défis de coordination sont, en

effet, immenses, tant au stade de la négociation, de la conclusion de l’accord qu’à celui de sa mise en œuvre. La pratique des accords mixtes est un casse-tête en interne autant 514 Sur les questions de partage des compétences , voy. M. CREMONA, “External Relations and External Competence : the Emergence of an Integrated Policy”, in P. CRAIG & G. DE BURCA (eds), The Evolution of

EU Law, Oxford, Oxford University Press,1999, pp.137-175; L. BURGUORGUE LARSEN, « A propos de la

notion de compétence partagée, du particularisme de l’analyse en droit communautaire », RGDIP, 2006, n° 2, pp. 373-390 et E. NEFRAMI, Recherches sur les accords mixtes de la Communauté européenne, aspects communautaires et internationaux, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 15, qui souligne, en particulier, que le terme de compétence partagée est synonyme de celui de compétence mixte, la compétence partagée conduisant à la conclusion d’un accord mixte.

515 Sur la théorie de la préemption, voy. V. MICHEL, Recherches sur les compétences de la Communauté, Paris,

L’Harmattan, Logiques juridiques, 2003, pp. 381 et ss.

516E. CANAL FORGUES (dir.), Démocratie et diplomatie environnementale, Paris, Pedone, 2015

517G. MARIN DURAN & E. MORGERA, op. cit., p. 16.

518Il est intéressant de noter, cependant, que la notion d’accords mixtes n’a pas été reconnue explicitement par le TFUE, et de ce fait il n’est fait mention dans le traité d’aucune procédure particulière pour leur conclusion.

que vis à vis des partenaires de l’Union, qui ont du mal à comprendre l’identité de leur(s) interlocuteur(s). Confusion et suspicion peuvent en résulter, ce qui, bien sûr, ne renforce

pas la crédibilité de l’Union dans ses relations avec les tiers519. Le devoir de coopération

loyale, inscrit à l’article 4 § 3 TUE, est censé représenter un outil, visant à protéger l’unité de représentation de l’UE sur la scène internationale. La Cour en a fait un principe

à la fois contraignant et soumis à son contrôle juridictionnel520, mais cela ne suffit pas

toujours à atténuer l’effet de suspicion⁵²¹.

Quelles sont donc les contraintes auxquelles doit faire face l’Union européenne dans la mise en œuvre de sa politique environnementale internationale ? L’article 191 § 4 TFUE donne le pouvoir au législateur européen de conclure des accords internationaux dans le domaine de l’environnement, même si, comme indiqué précédemment, le domaine concerné n’a pas encore, ou très peu, fait l’objet de règlementation en droit

interne européen, mais a fait l’objet d’une interprétation large de la part de la CJCE522. En

complément, l’article 192 TFUE laisse toute discrétion au législateur, quant aux actions à prendre pour atteindre les objectifs environnementaux, fixés par le traité. En matière purement procédurale, les actions autonomes, y inclus celles d’application territoriale, suivent la procédure législative ordinaire, avec une adoption conjointe du Conseil et du

Parlement européen523.

L’unanimité subsiste cependant dans un certain nombre de domaines, considérés comme sensibles pour les États membres (questions fiscales, gestion de l’accès à l’eau, utilisation

des terres-à l’exception de la gestion des déchets …etc.)524.

En ce qui concerne l’adoption de traités internationaux en matière environnementale, prévue à l’article 191 § 4 TFUE, elle suit la procédure ordinaire de l’article 218 TFUE, qui se présente comme suit : le Conseil (souvent sur recommandation de la Commission) autorise l’ouverture des négociations, la Commission négocie, sur

519 J. BOURGEOIS, J.-L. DEWOST, & M.-A. GAIFFE, La Communauté européenne et les accords mixtes. Quelles

perspectives, 1997 ; E. NEFRAMI, Recherches sur les accords mixtes de la Communauté européenne, aspects

communautaires et internationaux. Bruylant, 2007.

520 CJCE, 2 juin 2005, Commission c. Luxembourg, aff. C-266/03 Rec. 2005, p. I-4882 ; CJCE 14 juillet 2005,

Commission c. Allemagne, aff. C-433/03, Rec. 2005, p. I-6985 et CJUE, 20 avril 2010, Commission c. Suède,

aff. C-246/07, Rec. 2010, p. I-3317.

521E. NEFRAMI, “The Duty of Loyalty: Rethinking its Scope through its Application in the Field of EU External

Relations”, Common Market Law Review, 2010, volume 47, n° 2, pp. 323-359.

522 Voir supra.

523 Art 192 § 1 TFUE et 294 TFUE (procédure législative ordinaire).

base du mandat de négociation du Conseil et en consultation avec un comité de

représentants spécialisés des États membres, généralement créé de manière ad hoc pour

chaque traité. Le Conseil, après approbation du Parlement, prend une décision autorisant la signature de l’accord et une autre pour la conclusion de l’accord au nom de l’UE. Dans le cas des accords mixtes, les États membres seront associés à tous les stades de la procédure et la ratification se fera conformément aux critères constitutionnels en vigueur dans chaque État. D’un côté donc on peut observer, de la part des États, une limitation volontaire de leur pouvoir d’acteur international en matière d’environnement et ce, afin de renforcer leur impact sur la scène internationale, grâce à l’action de l’UE. De l’autre côté, pourtant, le contrôle des États membres reste très présent et peut intervenir, soit dans le mandat de négociation adopté par le Conseil, soit via leur participation effective

aux négociations, dans le cadre des accords mixtes525.

En matière de protection de l’environnement, il est donc possible d’affirmer que l’UE peut se prévaloir d’un cadre juridique et politique qui, s’il ne fait pas expressément référence à la sécurité environnementale, offre néanmoins une structure flexible pour sa prise en compte, du moins sur les aspects relevant des compétences environnementales. Au-delà de la protection de l’environnement, la sécurité environnementale implique cependant également la prise en compte d’enjeux de sécurité qui doivent être traités en synergie avec les dossiers environnementaux relevant des compétences de l’Union.

Section 2 : L’Union européenne, un acteur de sécurité en devenir

Au-delà des compétences environnementales, qui peuvent soutenir l’action extérieure de l’Union dans ce domaine, évoquer la sécurité environnementale, dans un contexte européen ne peut se faire sans se pencher, également, sur les compétences de l’Union en matière de sécurité et sur les synergies et potentiels conflits qui peuvent exister entre ces deux politiques. Le désir de se doter d’une politique étrangère et de sécurité commune a été une des préoccupations récurrentes de l’Union européenne. Ainsi, de l’échec de la Communauté européenne de défense, aux balbutiements de la coopération politique européenne, d’abord créée en dehors du cadre juridique et institutionnel de l’Union, la PESC se verra concrétisée par le traité de Maastricht, qui lui

525 A. ROGER, L’action environnementale extérieure de l’Union européenne : les accords mixtes, Paris, l’Harmattan, 2010.

offrira une base dans le traité, sous les articles J 1 à J 12. Le traité d’Amsterdam permettra, quant à lui, la nomination d’un Haut Représentant pour la PESC, et participera, par là, à l’amplification de la visibilité et de l’efficacité de cette politique. Un volet défense y sera ensuite ajouté avec la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), dotant ainsi l’Union de capacités opérationnelles dans la mise en œuvre de sa

politique étrangère en période de crises526.

Les écrits sur le sujet sont nombreux et justifieraient, à eux seuls, un axe de

recherche ciblé527. Toutefois, le développement détaillé de l’évolution du cadre

conceptuel de la PESC sort quelque peu du cadre de notre propos. Dans le cadre de nos réflexions sur la sécurité environnementale, dans les relations extérieures de l’Union européenne, il nous semble préférable de noter que l’Union est désormais dotée d’une politique étrangère et de sécurité commune, qui lui permet d’appréhender les enjeux internationaux dans ce domaine, une compétence assortie d’un volet opérationnel qui, même encore sous développé, dote l’Union d’une capacité cruciale à sa crédibilité, en tant qu’acteur de sécurité. Sur cette base, nous proposons donc de nous s’interroger sur l’impact de ces développements sur la prise en compte des enjeux environnementaux dans les actions visant à garantir la sécurité et la stabilité au niveau global.

L’intégration de préoccupations environnementales dans l’agenda de sécurité, en théorie, ne pose pas de problèmes majeurs. Le libellé même de l’article qui présente, dans le cadre juridique actuel, les caractéristiques de la PESC, laisse, en effet, une large marge de manœuvre permettant d’y faire entrer un grand nombre de questions, y inclus

potentiellement la sécurité environnementale528. Le véritable problème, en la matière,

relève cependant du fonctionnement du système européen et de la nature émergente de cette politique, non encore communautarisée, des éléments qui peuvent soulever de

526 Les documents officiels fondamentaux sont rassemblés dans le document suivant, "From St. Malo to Nice :

European Defence Core Documents”, Chaillot Papers, 2001, n° 47, Paris, Institut d’Études de sécurité de l’UE,

http:// www. iss-eu.org.

527 B.-C. RYBA, « La Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC). Mode d'emploi et bilan d'une année

d'application (fin 1993/1994) », Revue du marché commun et de l'Union européenne, Paris, 1995, n° 384, p. 14-35; D. FABRE, La politique étrangère et de sécurité commune (PESC), Paris, La documentation française, 1996 ; F. TERPAN, La politique étrangère, de sécurité et de défense de l'Union européenne, Paris, La découverte, 2010 ; A. FORGET & A. RAYROUX, La sécurité européenne au prisme des pratiques, Etudes internationales, 2012,

volume 43, n° 4, pp. 501-622 ;T. DE WILDE D’ESTMAEL, La PESC au lendemain du traité de Lisbonne,

Louvain-la-Neuve, Presses universitaires de Louvain (UCL), 2011 ; F. CAMERON, An introduction to European Foreign

Policy, Abigdon, Routledge, 2012.

528 L’art. 24 TUE définit, en effet, un large champ d’action de la PESC en ces termes : « La compétence de l'Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition progressive d'une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune ».

177 nombreuses questions pratiques. La PESC est ainsi, dans une large mesure, un complément aux autres politiques extérieures. Elle intervient, en effet, dans toute une série de domaines qui ne peuvent être couverts par le TFUE, en l’absence d’attribution expresse de compétences. Temple de l’intergouvernementalisme, la PESC n’est que très rarement étudiée sous un angle juridique et si, comme nous le développerons plus loin, son champ d’action est particulièrement vaste, elle reste marquée par le caractère intergouvernemental et parallèle au système qui a marqué sa genèse et qui en fait, aujourd’hui encore, une politique non intégrée dans les structures décisionnelles

communautaires529.

Or l’Union dispose également d’une politique environnementale extérieure qui peut, de manière incidente, toucher à la sécurité. Comment donc définir de quelle politique dépendra une mesure envisagée sur un dossier mêlant défis environnementaux et sécurité ? Lorsqu’on évoque la question des relations extérieures de l’Union européenne, il est, en effet, difficile de se départir du débat sur les compétences, plus spécialement dans le domaine de la sécurité environnementale, terme qui regroupe, à lui seul, toutes les complexités du système européen en la matière. La sécurité environnementale, ainsi, dans ses aspects « protection de l’environnement », y inclus dans leur dimension extérieure, relève principalement des compétences communautaires. Pour ajouter une touche de complexité, ces compétences ne sont pas exclusives mais partagées avec les États membres, dont le rôle reste important, surtout dans la dimension externe de cette action. Le volet plus spécifiquement « sécurité » du concept, lui, dépend dans une large mesure de la PESC, politique mise en œuvre selon un régime juridique très différent, au sein duquel les États membres se taillent la part du lion. Enfin, comme nous l’avons présenté précédemment, la notion de sécurité environnementale est, par nature, transversale et peut donc, dans le contexte de l’Union, faire appel à la mise en œuvre d’autres politiques que les politiques environnementales ou de sécurité. La politique de coopération et développement, l’assistance humanitaire, entre autres, mais, également, de manière moins évidente, la politique commerciale, la pêche, la politique d’élargissement ou de voisinage, la politique énergétique ou encore l’action climatique, peuvent être appelées à intervenir dans ce contexte. Un caractère transversal donc, qui soulève de nombreuses questions quant à la détermination de la base juridique adéquate, pour l’adoption de mesures ou d’instruments liés à la sécurité environnementale, dans le cadre du droit de l’Union.

Un rapide survol de ces difficultés s’avère donc nécessaire, afin de déterminer dans quel contexte et en dépit de quels obstacles, la notion de sécurité environnementale peut être soutenue dans un contexte européen.

1. Politique étrangère et objectifs de l’action extérieure : une flexibilité à

double tranchant

En ce qui concerne, plus particulièrement, le cadre dans lequel s’inscrit l’action extérieure de l’UE, force est de constater que les traités fondateurs ne se sont pas montrés très loquaces sur les objectifs d’une telle action. De ce fait, attitude classique du droit européen, le débat s’est très vite centré sur les frontières de compétences entre la Communauté/l’Union et ses États membres. Avec les amendements opérés par le traité de Maastricht, quelques éclaircissements seront apportés quant aux objectifs de l’action

extérieure, en particulier en matière de politique de coopération et développement530, sans

toutefois apporter de réponse exhaustive au problème de la délimitation des compétences de l’Union.

Dans le cadre de ce traité, la Politique étrangère et de Sécurité commune se trouve ainsi clairement reléguée au rang d’une politique, uniquement censée compléter les

politiques communautaires externes531. Toutefois, le libellé de l’article J-1, en laissant

sous-entendre un large champ d’application potentiel pour cette politique, augmente paradoxalement le doute quant à la frontière à apporter entre les compétences communautaires externes et la PESC. À cette époque, le système des piliers compliquait encore cette problématique. Le pilier communautaire ou pilier supranational, dans le contexte juridique pré-Lisbonne, était caractérisé par le vote à la majorité, ainsi que par le rôle dominant assuré à la Commission, au Parlement européen et à la Cour de

justice ; l’effet direct et la suprématie étant les principes directeurs de fonctionnement

de ce pilier. Les deuxième et troisième piliers étaient, de leur

côté, marqué par l’intergouvernementalisme, régis par la règle de l’unanimité et

avec un rôle minime réservé à la Commission et au Parlement et (quasi) inexistant à la Cour de Justice.

530 Art. 130 U TUE ( Maastricht).

179 Certains analystes n’hésitaient ainsi pas, alors, à qualifier la PESC de forme de

coopération, relevant plutôt de la sphère du droit international532.

L’Union européenne, souvent décriée comme difficile à appréhender

juridiquement, s’est progressivement imposée comme un ordre juridique sui generis,

distinct et unifié, même si tous les principes constitutionnels ne se trouvaient pas

automatiquement applicables aux 2e et 3e piliers. Le traité de Lisbonne confirmera cette

tendance vers l’unité. Avec Lisbonne, en effet, la Communauté européenne disparait au

profit d’une Union européenne, unifiée et dotée de la personnalité juridique533. Deux

traités distincts subsistent, certes, le TUE et le TFUE, mais cette dichotomie de forme reflète plus le résultat de l’histoire qu’une volonté délibérée de la part des rédacteurs du traité. Dans le domaine des relations extérieures, ce désir d’unité se trouve ainsi illustré

par la liste unifiée des objectifs pour l’action extérieure534 et une insistance toute

particulière, portée à la cohérence entre les différents domaines d’action535. Le traité de

Lisbonne crée également, désormais, un véritable pont institutionnel entre les divers domaines de l’action extérieure par le biais du Haut Représentant pour la PESC/Vice-Président de la Commission (HR/VP), soutenu par le Service d’action extérieure européen (SEAE). Toutefois, malgré ces efforts d’unification, la PESC garde, malgré tout, ses particularités propres. Le traité de Lisbonne n’a ainsi pas touché au caractère intergouvernemental de cette politique. Les décisions restent aux mains du Conseil, sont prises à l’unanimité et le rôle, tant du Parlement, de la Commission que de la Cour de justice y restent très limités. Piet Eeckhout, va même jusqu’à considérer la PESC comme un pilier qui ne porte pas son nom, car l’image d’un temple européen à deux piliers serait plutôt néfaste536.

Le maintien du caractère intergouvernemental de la PESC n’est pas sans soulever de nombreuses questions, dont les réponses ont un impact sur l’avenir européen de la sécurité environnementale. Ainsi, sur la nature de la compétence de l’UE en matière de PESC, à la lecture de l’article 2 § 4 TFUE, on retient que la compétence de l’UE, dans ce domaine, n’est ni une compétence exclusive, ni une compétence partagée, mais quoi

532 J. H .H. WEILER, “Neither Unity nor Three Pillars-the Trinity Structure of the Treaty on the European Union”, in J. MONAR, W. UNGERER & W. WESSELS (eds) , The Maastricht Treaty on the European Union , Bruxelles, Presses interuniversitaires européennes, 1993, p. 49.

533 Art. 47 TUE.

534 Art. 3 § 5 et 21 § 2 TUE.

535 Art. 21 § 3 TUE.

180 d’autre alors, si ce n’est une catégorie indéfinie de compétence, ce qui complique la