Les modalités d’exercice des pouvoirs disciplinares varient selon les Etats. Ces pouvoirs, dans les pays concernés, peuvent, d’une part, être entre les mains de l’autorité hiérarchique suprême, soit réparti entre les différents niveaux de la pyramide hiérarchique, d’autre part, s’exercer directement sans intermédiaire, soit par l’intervention d’un organisme ou par délégation.
Dans cette section il s’agira de présenter les procédures disciplinaires en France (§1) et au Liban (§2) en mettant à la lumière l’identité de l’autorité compétente pour apprécier l’opportunité d’engager des poursuites et la similitude de ces procédures avec celles mise en œuvre devant les autorités pénales.
§1. Les procédures disciplinaires en France
Le statut général des fonctionnaires français dispose que « le pouvoir disciplinaire
appartient à l’autorité investie du pouvoir de nomination (…) Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l’Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d’un organisme siégeant en Conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté »527.
D’une part, il ressort de ce texte que le pouvoir disciplinaire en France relève de l’autorité hiérarchique qui représente l’autorité investie du pouvoir de nomination. Il peut s’agir, par exemple, du maire d’une commune, du président d’un établissement public ou d’un ministre. Dans la mesure où la décision de l’opportunité d’engager des poursuites disciplinaires dépend toujours de l’autorité hiérarchique qui a le pouvoir disciplinaire, les
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autorités investies disposent seules du pouvoir disciplinaire. Le juge administratif n’a pas le
pouvoir de leur enjoindre de poursuivre un fonctionnaire528.
En cas de changement de corps d’un fonctionnaire, quelle que soit la date des faits reprochés, le pouvoir disciplinaire appartient à l’autorité dont il relève au moment où la sanction est prononcée. Ainsi en va-t-il du fonctionnaire ayant commis des faits fautifs puis ayant changé de corps même si les faits ont été commis alors qu’il appartenait à son ancien corps529.
Le pouvoir disciplinaire en France peut être délégué530. Pour être légale, une délégation
de compétences doit être accordée au regard des dispositions législatives ou règlementaires en vigueur qui régissent les délégations de signature ou de pouvoir. Les conditions de la délégation doivent donc être respectées. En cas contraire, la sanction disciplinaire peut être considérée comme prise par une autorité incompétente et donc sanctionnée par une annulation prononcée par le juge.
D’autre part, il ressort que l’autorité hiérarchique détenant le pouvoir disciplinaire peut l’exercer soit directement (A), sans intermédiaire, soit après intervention d’un organisme externe (B).
A. La procédure disciplinaire sans intervention obligatoire du Conseil de discipline
L’autorité disciplinaire hiérarchique n’est pas tenue de saisir le Conseil de discipline
quand elle souhaite infliger une sanction du premier groupe531 à un fonctionnaire532 même si
elle a la faculté de décider une telle saisine. Dans une telle hypothèse, les règles de
528 C.E., 4 février 1976, « Germain », req. n° 93301.
529 L. Marchais, « Conduire une procédure disciplinaire dans la fonction publique », op. cit., p. 101.
530 Le pouvoir de prononcer les sanctions du premier et deuxième groupe peut être délégué indépendamment du pouvoir de nomination ou de manière concomitante. Il est également possible de déléguer le pouvoir de nomination sans délégué le pouvoir disciplinaire. Ibid., pp. 101 et 102 ; Art. 67, al. 2 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat.
531 C’est-à-dire un avertissement ou blâme ou une exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours (sanction propre à la fonction publique territoriale).
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fonctionnement normales du Conseil de discipline doivent être respectées533. En effet, une
telle pratique permet à l’autorité hiérarchique d’obtenir un avis sur le comportement du fonctionnaire et sur la sanction correspondante. Or, si elle ne respecte pas l’ensemble des règles applicables à la procédure nécessitant l’intervention du Conseil de discipline, une telle
pratique risque de rendre la procédure qu’elle mène plus vulnérable à un vice de forme534.
Il n’existe pas, à proprement parler, de procédure particulière concernant les sanctions du premier groupe. En principe, l’autorité disciplinaire hiérarchique est tenue de rapporter la preuve des faits qu’elle allègue puisque c’est elle qui engage la procédure disciplinaire et qui
soutient que le fonctionnaire a commis une faute535. Elle devra donc établir les faits reprochés
au fonctionnaire et les circonstances dans lesquelles ils se sont produits536.
La preuve est libre et peut être rapportée par tout moyen c’est-à-dire qu’elle peut être
rapportée par un écrit537, un témoignage, un aveu, un serment un enregistrement téléphonique
ou audio… Afin qu’elle soit pertinente, il suffit qu’elle soit suffisamment précise et concordante.
L’autorité disciplinaire hiérarchique et le Conseil de discipline à la majorité des
membres présents538 peuvent encore diligenter des enquêtes disciplinaires. En pratique, la
preuve de la faute étant à la charge de cette autorité disciplinaire, une telle mesure a un intérêt fondamental. C’est pourquoi un fonctionnaire enquêteur, désigné à cet effet, à la faculté de
mener son enquête de façon discrétionnaire539. Aucun texte législatif ne traite en effet des
modalités de l’enquête et des pouvoirs dont il dispose. Si bien que le dossier d’instruction disciplinaire se compose de toutes les pièces utiles au jugement de l’affaire et réunies par l’enquêteur. Ce dossier en question, adressé à l’autorité investie du pouvoir disciplinaire, est communiqué au fonctionnaire poursuivi puis envoyé au Conseil de discipline dans le cas où
533 C.E., 14 décembre 1988, « Durand », req. n° 59743.
534 L. Marchais, « Conduire une procédure disciplinaire dans la fonction publique », op.cit., p. 104.
535 C.E., 8 juin 1966, « Banse », Rec., p. 1011 ; cette règle est notamment consacrée par l’Art. 1353 du Code civil français qui dispose que « celui qui réclame l’exécution d’une obligation doit la prouver ».
536 Art. 2, al. 2 du décret n°84-961 du 25 octobre 1984, op. cit.
537 Pièces du dossier, courriers etc…
538 Art. 6 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l’Etat.
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l’intervention de ce corps est obligatoire ou dans le cas où l’autorité disciplinaire décide
facultativement de saisir le Conseil de discipline540.
B. La procédure disciplinaire nécessitant l’intervention obligatoire du Conseil de discipline
Pour l’ensemble des autres sanctions, un avis préalable du Conseil de discipline
compétent541 doit être rendu avant d’infliger une sanction disciplinaire sans quoi la procédure
peut être entachée d’illégalité et annulée par le juge administratif.
Au niveau procédural, avant le 20 avril 2016, l’autorité disciplinaire hiérarchique pouvait saisir le Conseil de discipline lorsqu’elle le jugeait opportun. Aucune disposition
n’enfermait dans un délai déterminé l’exercice de l’action disciplinaire542. Mais, depuis la loi
n° 2016-483 du 20 avril 2016543, l’autorité disciplinaire est obligée de saisir le Conseil de
discipline dans un délai maximal de trois ans à compter du jour où elle a eu connaissance
effective de la réalité, de la nature et de l’ampleur des faits passibles de sanction544.
Ainsi, l’autorité hiérarchique transmet au secrétariat du Conseil de discipline le dossier individuel du fonctionnaire avec un rapport disciplinaire signé par ses soins indiquant
clairement, comme il a déjà été mentionné545, les faits reprochés et les circonstances dans
lesquelles ils ont été commis. Elle doit en outre transmettre au secrétariat du Conseil de
discipline les pièces de la procédure546, une copie de la lettre informant le fonctionnaire qu’une
procédure disciplinaire est envisagée à son encontre et l’informant de son droit à prendre connaissance de son dossier individuel, une copie du procès-verbal de communication du dossier signé par le fonctionnaire et l’autorité disciplinaire. La convocation des membres du
540 C.E., 8 février 1995, « Mme Robert », req. n° 117585.
541 Au sein de la fonction publique d’Etat, il s’agit de la Commission Administrative Paritaire ; Au sein de la fonction publique territoriale, le Conseil de Discipline est une formation de la Commission Administrative Paritaire dont relève le fonctionnaire poursuivi. Il existe donc un Conseil de Discipline pour chaque de fonctionnaire (A, B, et C) ; Au sein de la fonction publique hospitalière, le Conseil de Discipline est en réalité une formation spéciale de la Commission Administrative Paritaire.
542 C.E., 27 mai 1955, « Deleuze », req. n° 95027.
543 Relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires en France.
544 Art. 19, al. 2 du statut général des fonctionnaires en France, op. cit., modifié par l’Art. 36 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, op. cit.
545 V. supra p. 147.
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Conseil de discipline doit être effectuée au moins quinze jours avant la réunion du Conseil et elle doit être accompagnée du rapport disciplinaire. Les membres doivent être mis en demeure
de consulter le dossier du fonctionnaire547.
La tenue du Conseil de discipline est viciée si d’autres personnes que le président le secrétariat, les parties et les représentants de l’Administration et du personnel assistaient au
dit Conseil548. En premier lieu, le président expose les conditions dans lesquelles il a été
satisfait à la règle de communication du dossier. Puis, le rapport introductif d’instance fait l’objet d’une lecture – les observations écrites éventuellement présentées par le fonctionnaire sont lues – afin que les membres du Conseil aient connaissance des faits reprochés au fonctionnaire. Préalablement à la mise en délibéré de l’affaire, le président invite les parties à présenter leurs observations sachant que le fonctionnaire faisant l’objet de poursuites disciplinaires ayant la parole en dernier. A tout moment de la procédure, ce dernier et ses
défenseurs peuvent intervenir549.
Le délibéré du Conseil de discipline a lieu à huis clos en l’absence du fonctionnaire
poursuivi, de son défenseur ou des témoins550. S’ils estiment que de nouvelles investigations
ou compléments d’information sont nécessaire pour juger l’affaire, les membres du Conseil de discipline peuvent exprimer leur point de vue sur les faits reprochés et décider de prescrire
une enquête551. A défaut d’une telle procédure, les membres du Conseil de discipline peuvent
alors passer au vote de la sanction.
Parmi les sanctions exprimées lors du délibéré, le président propose au vote la plus sévère. La majorité est requise pour la retenir sans quoi il met aux voix les autres sanctions figurant dans l’échelle des sanctions disciplinaires en commençant obligatoirement par la plus sévère après la sanction proposée, jusqu’à ce que l’une d’elles recueille l’accord de la majorité des membres présents. Dans le cas où aucune sanction n’aurait pu être adoptée, le président
547 Art. 1, 2 et 4 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l’Etat.
548 C.E., 23 juin 1993, « Bennouar », Rec., p. 568 ; C.A.A de Nantes, 4 février 2005, « Centre de gestion de la fonction publique du Finistère », req. n° 03NT01303.
549 Art. 3 et 5 al. 4 et 5 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984, op. cit.
550Ibid, Art. 6 ; C.E., 23 juin 1993, « M.Y. », req. n° 121456.
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doit alors proposer qu’aucune sanction ne soit prononcée552. Le Conseil est dans cette
hypothèse considéré comme ayant été valablement consulté553.
Le Conseil a, en l’absence de dispositions particulières, la faculté d’opter pour le mode de scrutin de son choix. Cependant, si un des membres du Conseil de discipline en fait la
demande, il est procédé au vote à bulletin secret554. Dans la mesure où les textes applicables à
la procédure disciplinaire n’instaurent pas de secret de délibéré, la révélation que l’avis a été émis à l’unanimité ne constitue pas une violation du secret des délibérations.
Le président du Conseil transmet à l’autorité disciplinaire la proposition ayant recueilli
l’accord de la majorité des membres présents555. L’avis du Conseil de discipline n’a pas à être
communiqué à l’intéressé sauf si celui-ci fait la demande556.
L’autorité hiérarchique disciplinaire prend seule la décision finale consistant à sanctionner ou non le fonctionnaire et à choisir la sanction appropriée. Celle qui prononce la sanction n’est pas obligée de suivre l’avis du Conseil de discipline car elle ne se trouve pas en situation de compétence liée. Elle peut donc décider de suivre l’avis du Conseil de discipline,
de prendre une autre sanction ou même de ne pas en prendre557. Cependant, le motif qui l’a
conduite à s’écarter de la proposition doit être précisé si l’autorité ayant pouvoir disciplinaire
prend une décision autre que celle proposée par le Conseil de discipline558. L’autorité
disciplinaire a ainsi la possibilité de prendre une sanction même lorsque le Conseil n’a émis
aucune proposition559. En outre, elle a la possibilité de décider d’une nouvelle consultation si
l’avis du Conseil de discipline lui apparait ambigu560 ou s’il a proposé une sanction
inapplicable.
552 Art. 8 al. 2 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984, op. cit.
553Ibid, al. 4 ; C.E., 23 décembre 1988, « min. délégué auprès du min. Equip. c./Venture », req. n° 79627.
554 Art. 32 du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux Commissions Administratives Paritaires.
555 Art. 8 al. 3 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984, op. cit. ; C.E., 31 juillet 1972, « Talarie », Rec., p. 587.
556 C.E., 17 avril 1970, « Hey », Rec., p. 253 ; T.A de Paris, 16 décembre 1992, « G. », req. n° 88111/5.
557 Seule la révocation ne peut être prononcée sans l’accord du Conseil de Discipline.
558 Art. 4 al. 1 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984, op. cit. ; C.A.A de Nantes, 29 avril 2004, « M.X. », req. n° 01NT02239.
559Ibid., Art. 8 al. 4 Art. 4 al. 1 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984, op. cit. ; C.A.A de Paris, 28 décembre 2000, « Mme X. », req. n° 99PA00108.
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En conclusion, une spécificité apparait dans le système disciplinaire en France, en ce qu’il limite les prérogatives de l’autorité disciplinaire. En premier lieu, bien que l’avis du Conseil de discipline soit consultatif et ne lie pas l’autorité disciplinaire, le pouvoir de cette dernière, en pratique, apparait diminué en raison de l’obligation pour le supérieur qui se propose d’infliger une sanction, sauf pour celles du premier groupe d’en référer préalablement à une autorité externe et de justifier sa position. Par ailleurs, la composition paritaire du Conseil de discipline561 garantit une approche impartiale et une discution sur les faits et la sanction qui n’est pas le seul fait de la hiérarchie. Enfin, l’autorité disciplinaire hiérarchique dans la plupart des cas suit l’avis du Conseil de discipline.
§2. Les procédures disciplinaires au Liban
Le régime disciplinaire adopté au Liban est beaucoup plus hiérarchique que celui adopté en France. En effet, le législateur Libanais a partagé les compétences disciplinaires entre les supérieurs hiérarchiques (A), l’Inspection centrale (B) et la Commission supérieure de discipline (C). Il s’agit d’observer comment ces compétences sont réparties entre ces organismes ainsi que les procédures appliquées devant elles.
A. Le déroulement de la poursuite disciplinaire devant les supérieurs hiérarchiques libanais
Afin de clarifier les développements qui suivent, il est indispensable, au préalable et de manière générale, de présenter la structure hiérarchique de l’Administration libanaise. A Beyrouth et à l’échelle des Administrations centrales, le schéma le plus commun est le suivant : l’axe de subordination hiérarchique issu du ministre passe successivement par le
directeur général, le directeur, le chef de service, le chef de bureau, le chef de section562. En
dehors de la capitale, à la tête de chaque gouvernorat « mohafazah »563, est placé un mohafez
– équivalent d’un préfet de région en France – agent de première catégorie564. La mohafazah
561 Art. 5 du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux Commissions Administratives Paritaires « les Commissions Administratives Paritaires comprennent en nombre égal des représentants de l’administration et des représentants du personnel. Elles ont des membres titulaires et un nombre égal de membres suppléants ».
562 Art. 2 du décret-loi n° 111 du 12 juin 1959 portant les organisations des Administrations publics au Liban.
563 Sorte de département.
564 Sorte de préfet ; Art. 5 du décret-loi n° 116 du 12 juin 1959 portant les organisations de la structure hiérarchique de l’Administration libanaise.
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se subdivise en « caïmacamats » administrés par des caïmacams, agent de 3ème catégorie au
moins565. Dans ce domaine, il convient de remarquer que la plupart des ministères sont
présents par des unités administratives propres, dans les mohafazats et même dans ces caïmacamats. Ces ramifications périphériques relevant du point de vue juridique de leurs ministères d’origine. En effet, au Liban les mohafazats et les caïmacamats ne jouissent pas de la personnalité morale.
En ce qui concerne la compétence disciplinaire, le statut général des fonctionnaires au Liban a conféré aux supérieurs hiérarchiques le droit de poursuivre les subordonnés selon le schéma suivant : le chef de bureau a le droit d’infliger le blâme et une retenue de traitement
d’une durée maximale de trois jours566. Le directeur, le chef de service ainsi que les caïmacams
ont le droit d’infliger le blâme et une retenue de traitement d’une durée maximale de six jours
sur proposition du supérieur direct du fonctionnaire coupable567. Le directeur général et le
mohafez peuvent infliger le blâme et une retenue de traitement d’une durée maximale de dix
jours sur proposition écrite du supérieur direct du fonctionnaire coupable568. Enfin, le ministre
a, conformément à une proposition du directeur général ou bien du directeur de la Direction de l’Inspection centrale, le pouvoir d’infliger au fonctionnaire concerné l’une des peines du premier degré : le blâme, la retenue de traitement d’une durée maximale de quinze jours et le retard à l’avancement d’échelon d’une durée maximale de six mois. Cette dernière sanction ne peut cependant être imposée au fonctionnaire coupable qu’après qu’il se soit vu infligé
deux blâmes consécutifs à ce dernier durant la même année569.
Au niveau procédural, il n’existe pas, à proprement parler, de procédures disciplinaires qui conditionnent le pouvoir de poursuivre des supérieurs hiérarchiques à l’égard de leurs subordonnés. Plusieurs questions se posent alors : celles des modalités du déclenchement de l’action disciplinaire ? Celles des modalités d’identification de l’autorité chargée d’enquêter ? Et/ou enfin celles de déroulement de l’enquête ?
565Ibid., Art. 29 (sorte de sous-préfet).
566 Art. 56 al. 1 du statut général des fonctionnaires au Liban.
567Ibid., Art. 56 al. 2.
568Ibid., Art. 56 al. 3.
153
Le législateur libanais n’a donné à ces questions aucune réponse. L’étude des lois et règlements a mené à des résultats extrêmement décevants puisque nous avons seulement trouvé les éléments ci-dessous. En premier lieu, le ministre ne peut retarder l’avancement d’échelon pour une durée maximale de six mois, qu’après avoir pris l’avis du Conseil de la
fonction publique et non plusinfliger un blâme au fonctionnaire à deux fois respectives durant
la même année570. En deuxième lieu, les supérieurs hiérarchiques571 peuvent punir sur
proposition572 écrite573 du supérieur direct du fonctionnaire coupable ou du directeur général
ou du directeur de la Direction de l’Inspection centrale574. Enfin, le fonctionnaire est convoqué
devant la Commission supérieure de discipline selon un décret ou une décision de l’autorité
qui détient le pouvoir de nomination575. Par conséquent, lorsque le supérieur hiérarchique
compétent décide que le subordonné a commis une faute disciplinaire, il peut lui infliger une sanction disciplinaire conformément aux règles précédemment mentionnées, ou lui renvoyer devant la Commission supérieure de discipline.
Force est de constater que le statut général des fonctionnaires applicable aujourd’hui
au Liban576, a marqué une réelle avancé en comparaison avec ses prédecesseurs577. Il a imposé
au ministre la consultation préalable du Conseil de la fonction publique en cas de retard d’avancement d’échelon. Par exemple, l’article 26 du statut du 7 janvier 1955 n’astreignait le ministre, et pour un retard d’avancement qui était le double de celui prévu en 1959, qu’à
prendre sa décision sur « la base des rapports des supérieurs et du dossier individuel ». En
plus, et à l’actif du législateur de 1959, ni le statut général de 1955578 ni celui de 1953579 ne
liaient la compétence disciplinaire du supérieur à une proposition du supérieur direct du fonctionnaire coupable. Enfin, pendant la période du mandat français, les règlements n’imposaient au supérieur hiérarchique aucun formalisme procédural pour infliger les