671. L’Autorité recommande de nouvelles modalités de détermination des tarifs des officiers publics ministériels, des administrateurs et des mandataires judiciaires, de sorte que soit mieux pris en compte le coût des prestations des professionnels et que soit mieux assurée la transparence nécessaire des modalités de fixation des tarifs.
54 Pour autant qu’il subsiste un actif, en particulier dans les procédures de rétablissement professionnel ouvertes pour les entrepreneurs dont l’actif est inférieur à 5 000 euros.
672. Cette proposition s’articule parfaitement avec le projet de loi sur la croissance et l’activité adopté en conseil des ministres le 10 décembre 2014 qui prévoit que les tarifs des professions juridiques réglementées, qui « prennent en compte les coûts pertinents du service rendu et une rémunération raisonnable, définie sur la base de critères objectifs », et peuvent être assortis de mécanismes de péréquation, sont arrêtés conjointement par le ministre de la justice et le ministre chargé de l’économie, et font l’objet d’un décret en Conseil d’Etat, « pris après avis de l’Autorité de la concurrence ».
1. LA NÉCESSITÉ D’UNE RÉVISION COMPLÈTE DES MODALITÉS TARIFAIRES ET DE RÉVISIONS RÉGULIÈRES
a) Des principes de tarification anciens
673. Si les tarifs des professions juridiques réglementées sont régulièrement mis à jour, les principes de tarification sous-jacents, qui déterminent pas exemple la structure même de la tarification, sont pour la plupart d’entre eux relativement anciens.
674. Le tarif réglementé des notaires est ainsi régi par les dispositions du décret n° 78-262 du 8 mars 1978, portant fixation du tarif des notaires. Il a été modifié à trois reprises, par un décret du 16 mai 2006, puis par le décret du 21 mars 2007 et enfin par celui du 17 février 2011. Le tarif des huissiers de justice est prévu par le décret n° 96-1080 du 12 décembre 1996, lui aussi plusieurs fois modifié. Les administrateurs et mandataires judiciaires sont rémunérés dans le cadre du tarif prévu par les articles R. 663-3 et suivants du code de commerce. Le tarif initial de 1985 a été révisé à plusieurs reprises, et en particulier par le décret n° 2006-1709 du 23 décembre 2006. Le tarif des commissaires-priseurs judiciaires est actuellement régi par le décret n° 85-362 du 29 mars 1985 modifié à plusieurs reprises. Les émoluments des greffiers des tribunaux de commerce en vigueur font l’objet du décret modifié n° 2007-812 du 10 mai 2007, codifié aux articles R. 743-140 et suivants du code de commerce.
675. Les dispositions réglementaires par lesquelles sont fixés les tarifs ne prévoient généralement ni modalités de révision systématique, ni durée d’application.
b) Une nécessaire refonte des principes de tarification
676. Afin de prendre en compte les exigences d’une orientation vers les coûts telle qu’elle sera définie infra, l’Autorité recommande une refonte de l’ensemble des tarifs des professions en cause dans les meilleurs délais, et donc une application immédiate des nouvelles dispositions législatives imposant au Gouvernement de réviser les tarifs à partir des principes exposés infra, dans un délai fixé par le législateur par exemple au plus tard le 31 décembre 2015. Une période d’une année semble en effet suffisamment longue pour permettre aux pouvoirs publics, aux professionnels et aux autres acteurs des procédures (associations de consommateurs, représentants des juridictions commerciales …) de se réunir de manière approfondie et de participer à la définition de nouveaux tarifs.
677. Cette première étape de révision complète des tarifs doit principalement porter sur les principes mêmes de la tarification des actes et des missions des professionnels, c’est-à-dire le choix de la structure tarifaire (droits fixes, droits proportionnels, assiette des droits …), de la nomenclature des actes et/ou des missions, ou encore du montant du taux de base ou de l’unité de valeur. Cette révision doit aussi permettre d’identifier de manière transparente et objective les objectifs attendus des tarifs, les coûts pertinents à prendre en compte pour leur fixation, ainsi que prévoir, le cas échéant, les dispositifs de péréquation tarifaire entre les actes.
678. À cet égard, il paraît pertinent que cette refonte du dispositif, et cette définition des principes tarifaires, se fassent, pour chacune des professions, par décret en Conseil d’État porté conjointement par le Garde des Sceaux, autorité de tutelle des professions, et le ministre chargé de l’Économie, pouvant légitimement intervenir pour des activités d’ordre économique.
679. Ensuite, la déclinaison des principes tarifaires aux actes et missions des professionnels (actes notariés de vente immobilière, signification par voie d’huissier, immatriculation d’une société commerciale par le greffe…) pourra se faire par des arrêtés interministériels portés eux aussi conjointement par le Garde des Sceaux et le ministre chargé de l’Économie. Par souci de simplicité, à l’instar de ce qui existe par exemple pour les tarifs des notaires et des huissiers, la tarification des actes des professionnels pourra prendre la forme d’un tableau recensant tous les actes associés à leur fondement juridique et à leur tarif.
c) La nécessité d’une révision quinquennale des tarifs
680. L’Autorité est par ailleurs d’avis, une fois que la révision complète des tarifs aurait été mise en place par décret, au plus tard le 31 décembre 2015, de prévoir une révision périodique impérative à échéance régulière, afin de prendre en compte les évolutions des prestations assurées par les professionnels en cause, et les évolutions des marchés.
681. Ainsi, l’Autorité est d’avis que les tarifs soient définis, en ce qui concerne les principes tarifaires, par décret en Conseil d’État pour une durée maximale de 5 ans, à l’échéance de laquelle le Gouvernement doit proposer une révision de l’ensemble du dispositif.
682. Le choix d’une révision quinquennale permet la mise en œuvre des tarifs, et leur évaluation sur une période suffisante, et s’inscrit dans la périodicité traditionnelle des révisions de fond des missions des professionnels qui impactent de fait les tarifs applicables.
683. Cette périodicité ne doit pas empêcher le Gouvernement de réviser ponctuellement les textes pour ajuster le dispositif, insérer de nouvelles missions, ou supprimer certaines dispositions et tarifs, mais ces révisions « légères » ne seront valides que jusqu’à la révision d’ensemble des tarifs tous les 5 ans.
684. Au demeurant, le principe d’une révision au plus tard quinquennale doit aussi être appliqué aux arrêtés fixant précisément les tarifs de chaque acte et mission, étant entendu que ces arrêtés sont a priori davantage amenés à être révisés ponctuellement que les principes tarifaires eux-mêmes, dès lors que de nouvelles missions peuvent par exemple être confiées aux professionnels.
2. LA CONSULTATION DE L’AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE POUR AVIS
a) L’absence de consultation obligatoire de l’Autorité dans le dispositif actuel
685. Dans le dispositif actuel, la détermination des tarifs des officiers publics ministériels et des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires ne donne pas lieu à une consultation obligatoire de l’Autorité de la concurrence, dans la mesure où les tarifs de ces professions sont, pour les activités en monopole, hors du champ de l’ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945 et donc de l’article L. 410-2 du code de commerce (CE, 21 octobre 1994, n° 103018, pour les tarifs des huissiers de justice, et CE, 23 novembre 2005, n° 263284, pour les tarifs de postulation des avocats).
686. En revanche, pour les activités hors monopole de ces professionnels, et pour lesquelles le gouvernement peut réglementer les prix, ce dernier ne peut le faire que dans les conditions de l’article L. 410-2 du code de commerce, et donc après consultation de l’Autorité.
687. De fait, le gouvernement a pu être amené à plusieurs reprises à saisir l’Autorité lors de la révision de certains tarifs en application de l’article L. 410-2 précité (en particulier pour les tarifs applicables aux huissiers de justice en matière de recouvrement amiable, cf. avis n° 95-A-02 du 31 janvier 1995, et de vérification des comptes de tutelle, cf. avis n° 10-A-14 du 29 juin 2010).
b) La nécessité d’une saisine systématique de l’Autorité pour avis
688. Afin de permettre un examen plus distancié des projets de tarifs, prenant en compte leur impact sur l’environnement concurrentiel de ces professions, il est proposé que le nouveau dispositif prévoie l’avis obligatoire de l’Autorité de la concurrence.
689. Compte tenu des objectifs poursuivis par cette réforme, il paraît nécessaire que l’adoption de ces tarifs soit soumise à un avis de l’Autorité tant pour l’élaboration initiale des tarifs que pour leurs révisions quinquennales.
690. Cette procédure de saisine pour avis obligatoire ne doit concerner que les projets de décrets en Conseil d’État fixant les principes de tarification des actes, et non les arrêtés déclinant ces principes aux actes et missions des professionnels, que le gouvernement peut toutefois le cas échéant soumettre à l’Autorité pour avis.
691. Au surplus, entre deux révisions quinquennales complètes, l’Autorité doit pouvoir s’autosaisir dès lors qu’elle estime qu’une révision réduite des tarifs soulève des préoccupations de concurrence, ce que permet déjà le code de commerce. Dans toutes ces hypothèses, l’Autorité de la concurrence, qui dispose de l’indépendance et de l’expertise nécessaires, paraît à même de porter une appréciation sur les éléments à prendre en compte pour la définition des coûts pertinents associés aux services des officiers publics ministériels et des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires, les critères objectifs d’une rémunération raisonnable, et pour examiner les mécanismes les moins restrictifs de concurrence compatibles avec l’exercice par ces professionnels de leurs missions de service public.
692. En conclusion, l’Autorité recommande les mesures suivantes, qui s’inscrivent totalement dans la perspective du projet de loi sur la croissance et l’activité :
- Les principes de détermination des tarifs de chaque officier public ministériel et des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires doivent être redéfinis par des décrets en Conseil d’État, portés conjointement par le Garde des Sceaux et le ministre chargé de l’Économie, après un avis de l’Autorité de la concurrence .
- Ces principes tarifaires seront mis en œuvre, pour les actes et missions proprement dits, par voie d’arrêté interministériel .
- L’ensemble des dispositions tarifaires susvisées seront ensuite révisées au plus tard tous les 5 ans, après avis de l’Autorité concernant les principes tarifaires eux-mêmes .
- Les révisions partielles intermédiaires ne seront applicables que jusqu’au réexamen quinquennal suivant, et l’Autorité pourra le cas échéant s’autosaisir si elle estime que ces révisions soulèvent des « questions concernant la concurrence » (art. L. 462-4 du code de commerce).