Le sujet des comparaisons peut être abordé selon deux perspectives. La première, juridique, est celle qui correspond à ce qui est nommé au niveau académique « le droit comparé »172. La seconde, la plus répandue, se propose elle de confronter les dettes publiques d’un point de vue quantitatif.
Les comparaisons entre systèmes juridiques
S’il convient de rester très réservé sur l’apport des comparaisons entre les différents systèmes juridico-financiers, certains exemples étrangers permettent toutefois de révéler de nombreux traits communs sur le sens et la portée de ce qui est nommé « dette publique ».
Sur la question sémantique d’abord, Gaston Richard souligne que « l'idée de délit
nous suggère invinciblement l'idée de dette ou d'obligation, le plus clair et le plus intelligible des éléments de l'idée de droit. Cette association est si intime que dans un grand nombre de langues une même famille de mots désigne les deux idées »173. L’exemple allemand est particulièrement révélateur car dans cette langue le mot « dette » se traduit par schuld terme qui évoque aussi bien « la faute » que « l’obligation »174. La langue allemande ne distingue pas non plus le coupable du débiteur (schuldig) ou le complice du débiteur solidaire (mitschuldig, mitschuldner).
172
Le sens et la portée de cette matière sont des sujets controversés. Pour un exemple, « Le droit comparé existe. On le dit en tout cas. Certains y ont consacré leur vie, y ont attaché leur nom. Une oeuvre essentielle s'est construite, celle d'un André Tune, par exemple, ou d'un René David. ll serait, sans eux, impossible, impensable, de « faire », comme on dit, du droit comparé. La finesse, la pénétration des analyses d'André Tune, rendent inconcevable toute réflexion comparative qui, prenant pour l'un de ses matériaux le droit anglo-saxon n'aurait pas pour point de passage obligé ses ouvrages sur le droit des États-Unis d'Amérique. De même de la considérable production scientifique de René David sur les « grands systèmes de droit contemporains » ou les différentes « familles » juridiques qu'il a recensées. Et pourtant ... Et pourtant on éprouve un malaise à les lire. Si leurs ouvrages fourmillent d'analyses d'une incomparable précision sur les droits qu'ils étudient et les mécanismes juridiques qu'ils dissèquent à merveille, on est beaucoup plus incertain - et eux-mêmes le sont très visiblement - de la validité de leurs comparaisons et des réponses à apporter aux questions qu'ils se posent » Gérard TIMSIT, Thèmes et systèmes de droit, Paris, Presses universitaires de France, coll. « Les Voies du droit », 1986, 205 p, p. 2 ; Voir aussi Otto PFERSMANN, « Le droit comparé comme interprétation et comme théorie du droit », Revue internationale de droit comparé, vol. 53, no 2, 2001, pp. 275-288.
173
Gaston RICHARD, Essai sur l’origine de l’idée de droit : thèse présentée à la Faculté des lettres de
Paris, Paris, E. Thorin, 1892, 263 p., p. 128.
174
Voir notamment Philippe MALAURIE, « Obligations », in Dictionnaire de la culture juridique, Paris, Lamy Presses universitaires de France, coll. « Quadrige Dicos poche », 2003, pp. 1097-1101.
Au sens du travail de Frédéric Nietzsche, la langue allemande se sert du mot schuld à la fois comme signifiant la faute (culpabilité) et la dette (obligation)175. Nietzsche développe alors l’idée selon laquelle « le concept moral essentiel de « faute » tire son
origine de l'idée toute matérielle de « dette » »176. Des traces des mêmes liens se retrouvent en grec ou en droit romain.
Concernant les comparaisons entre différents systèmes juridiques, la dette de l’État est envisagée, par exemple, dans la Constitution des États-Unis dès son origine dans plusieurs articles177. Cette Constitution établit un système assez proche des autres constitutions du XVIIIe siècle en offrant les mêmes sûretés pour les créanciers et l’assurance que la dette publique est garantie. Les principales idées sont assez proches de celles discutées en France à la même époque et elles font aussi l’objet d’âpres débats. Les discussions s’inscrivent d’ailleurs dans le même cadre conceptuel, celui des économistes libéraux britanniques tels Adam Smith ou David Ricardo178. Jean Heffer relève ici qu’aux États-Unis, une dette publique nulle signifie une bonne gestion179. Globalement, il est possible d’observer une véritable convergence sur les questions de gestion, de liquidation ou d’amortissement. Comme ailleurs, les grandes guerres jouent un rôle important sur l’évolution de la dette publique (la Guerre de Sécession de 1861 à 1865 en particulier, car la dette publique ne reviendra jamais à son niveau initial)180. Toutefois, certains obstacles font que la comparaison des dettes publiques reste périlleuse. L’exemple le plus important est que la Constitution des États-Unis adoptée par la Convention le 17 septembre 1787 est toujours en vigueur, il faut donc envisager un régime juridique unique long de trois siècles. Cela conduit à écarter les questions théoriques importantes telles que celle de la continuité de la dette publique, de sa temporalité, des dettes de régime ou encore les « faillites » d’États. De plus, si l’État français envisage sa dette publique dans plusieurs Constitutions, ce sujet est progressivement abandonné et plus aucune mention n’en est faite depuis la loi constitutionnelle du 10 août 1926. Une autre limite aux comparaisons, la plus problématique, est celle de la faillite de villes américaines
175
Friedrich NIETZSCHE, La généalogie de la Morale, op. cit., p. 96.
176
Ibid., p. 96.
177
Article I Section 8. Puis avec le XIV Amendement en 1868.
178
Jean HEFFER, « L’Âge classique de la dette publique américaine (1789-1916) », op. cit.
179
Ibid.
180
Voir le graphique n°1 « La dette publique américaine, 1791-1916, en milliers de dollars », Ibid., p. 371
dont Détroit est le symbole181. La situation de cette ville représente l’une des plus grandes faillites municipales depuis le début de la Grande Récession et les conséquences sociales dramatiques sont reprises dans le monde entier182. L’écho mondial de cet événement semble alors justifier une prise de la parole de juristes qui produisent des études « de circonstances » ou de « justification » (pour ne pas écrire « d’opportunité ») alors qu’une telle situation n’est pas envisagée en droit français. Ces analyses ne disent donc rien sur le système juridique français. Plus encore, à l’inverse du regard moral porté en France sur la faillite comme « faute », il s’agit d’une question juridique qui trouve une réponse très claire dans le système des États- Unis. Dans ce système, c’est d’abord un problème ancien et bien connu car la première loi sur la faillite municipale date de 1934. En droit américain, une ville a la possibilité de « déposer le bilan » si les lois de l’État le permettent183 (cette possibilité n’est pas offerte au niveau de l’État fédéral). Le chapitre 9 du « Bankruptcy Code » prévoit la réorganisation des municipalités (qui comprend les villes, ainsi que des villages, comtés, districts, les services publics municipaux et les districts scolaires), mais à la différence de la tonalité du débat en France, le chapitre 9 n’est pas nécessairement perçu comme une punition. Il est au contraire « philosophiquement
conçu pour donner aux entités municipales un nouveau départ » 184 et leur offrir « une
protection »185. La perception de la faillite comme faute morale est bien moins présente aux États-Unis qu’en France ou en Allemagne et la perception négative du phénomène est en réalité plutôt portée par des arguments économiques (peur de contagion, effets d’aubaines, etc.)186. David Skeel observe que la faillite est avant tout là « pour résoudre les problèmes politiques »187. L’auteur relève même la tendance des villes à vouloir se déclarer en faillite et celle de l’État fédéral qui cherche à éviter cela. Pour les villes l’option de la faillite a du « poids » dans les négociations. Du
181
Providence, San Diego ou Philadelphie peuvent aussi être citées.
182
Yilin HOU et Fletcher MONTZINGO, « Les multiples facettes de la faillite de Détroit. Les leçons pour la gestion future », Revue française de Finances Publiques, no 131, 1 Septembre 2015, p. 181 et s.
183
« distressed municipalities can file for bankruptcy if their state permits this, as roughly half do », David A. Jr. SKEEL, « Is Bankruptcy the Answer for Troubled Cities and States? », Faculty Scholarship (University of Pennsylvania), Paper 448, 1 Janvier 2013, pp. 1‑28.
184
Expression de James SPIOTTO « Vallejo Bankruptcy Filing Garners Attention in Municipal Finance Circles » http://www.muninetguide.com/articles/Vallejo-Bankruptcy-Filing-Garner-282.php
185
James SPIOTTO.
186
David A. Jr. SKEEL, « Is Bankruptcy the Answer for Troubled Cities and States? », op. cit.
187
reste, l'insolvabilité est « un test du bilan » qui ne peut, en l’état du droit, être transposé en France. Si la presse ou les hommes politiques se font le relais de ce type d’idée, il n’en demeure pas moins que les collectivités n’ont pas de bilan et ne font pas faillite. La crainte est alors un non-sens.
L’approche quantitative
L’approche de la dette publique du point de vue strictement juridique, c’est-à-dire dans son régime en tant qu’objet indépendamment de ses déterminations, tend vers une impasse car le droit posé est technique et semble dire peu de choses sur les réalités sociales qu’il touche188. Ce « positivisme juridique de plus en plus
techniciste »189 conduit même les juristes à un certain mutisme et la dette publique devient une somme, une quantité, un nombre encadré par des dispositions qui ont peu de sens autrement que pour les spécialistes. Considérant que les juristes « acceptent et
affirment (ou mettent en doute et refusent) des propositions sur ce que « dit le droit » de leur nation ou de leur État »190 ou de leur dette, si les normes juridiques disent trop peu de choses, elles enferment alors le juriste dans le silence. L’essentiel des recherches reprend alors de façon non critique l’approche traditionnelle du sujet et laisse les analyses quantitatives dominer les analyses qualitatives. La principale raison du succès des approches quantitatives est que le chiffre semble idéologiquement neutre, c’est-à-dire qu’il serait capable de présenter des données factuelles de manière objective, sans couleur ou influence. Une perspective générale et sur une longue période fait même facilement constater que l’approche quantitative est le langage commun des questions financières. Cette méthode amène à penser que les interrogations relatives à la dette publique auraient une réponse chiffrable. Pourtant, limiter l’étude de la dette publique à des chiffres pose de nombreux problèmes qui sont comme ceux de la production des données, du cadre idéologique qui les fonde ou encore que l’analyse par les « quantités » ne dit rien sur les « qualités ». En effet, si la dette publique est ramenée à celle de son « poids », celui-ci polarise autour d’un indicateur statistique unique, agglomère des données « extraordinairement diverses et
188
Sur l’éclatement du régime juridique, voir infra.
189
Michel BOUVIER, « L’éternel retour du corps comme représentation du politique », op. cit.
190
Ronald DWORKIN, « La théorie du droit comme interprétation », Droit & Société, Ronald Dworkin (1ère partie)/Sociologie du droit, no 1, 1985, pp. 99‑114.
hétérogènes et ramène l’histoire à une courbe statistique »191. Au contraire, il convient d’insister sur le fait que les mesures sont difficiles « quand les fluides sont
remplacés par des populations d'êtres humains, avec leur culture et leur imprédictibilité »192. Il ne s’agit pas de nier l’apport des comptes et des mesures, mais de souligner qu’ils ne sont qu’un outil approximatif (quand ils ne sont pas erronés193) masquant plus qu’ils représentent la nature de leur objet.
L’approche d’un sujet par les chiffres paraît d’ailleurs être critiquable pour un autre motif. Une analyse statistique menée par Carmen M. Reinhart et Kenneth S. Rogoff en 2010 met en avant une corrélation entre un certain seuil de dette étatique (au-delà de 90% du produit intérieur brut) et une perte de compétitivité de l'économie nationale. La puissance de l’écho de l’étude dans le monde politique est saisissante et elle devient l’un des arguments justifiant les politiques dites de « rigueurs budgétaires ». Il s’agissait, au moyen de mesures empiriques, de déterminer le seuil de dette à partir duquel la dette publique aurait un impact négatif sur la croissance, mais une erreur de programmation est découverte dans le tableur194. Le retentissement de cette nouvelle est considérable et fait l’objet de nombreux articles. Mais l’ « Affaire Reihnart et Rogoff » met surtout en avant qu’au-delà des problèmes techniques et méthodologiques (comme l’exclusion arbitraire de certaines variables) une telle observation de la dette publique est problématique. Cédric Vilani le résume lorsqu’il écrit que « cette mésaventure des deux économistes de Harvard rappelle les
difficultés considérables auxquelles se heurte la mathématisation de la macroéconomie : impossibilité de vérifications expérimentales contrôlées ; partialité liée à l'impact politique et social des théories ; variabilité importante des comportements économiques d'un pays à l'autre due aux différences culturelles ou sociales » 195 . Comme le souligne le mathématicien, contrairement à la
191
Pierre ROSANVALLON, L’Etat en France: de 1789 à nos jours, Paris, Éditions du Seuil, coll. « Points Histoire », 1990, 369 p., p. 11.
192
Cédric VILLANI, « Insaisissables molécules pensantes », Le Monde, avril 2013.
193
Pierre ROSANVALLON, L’Etat en France, op. cit. p. 47. La nature politique des chiffres est comprise par les gouvernants depuis longtemps. Sous l’Ancien Régime, comme sous les régimes qui lui ont succédé, les chiffres ont été manipulés. Voir infra.
194
Carine BOUTHEVILLAIN, « Nouveaux défis pour la dette publique dans les pays avancés », Revue économique, vol. 62, no 6, 2011, pp. 965‑969.
195
Cédric VILLANI, « Insaisissables molécules pensantes », op. cit. Pour l’auteur, « Au-delà de ces
microéconomie, « la macroéconomie est peut-être intrinsèquement inadaptée à la
recherche de lois mathématiques »196.
La critique peut aussi être reportée sur l’utilisation même des statistiques. À côté de la méfiance qui touche l’utilisation des chiffres, la statistique en elle-même est-elle un outil pertinent ? Que signifie le ratio « 90% de dette publique / PIB » ? Le produit intérieur brut est l’indicateur le plus utilisé pour décrire la montée en puissance de la dette publique, il s’agit d’un « thermomètre de la situation économique » 197, de « l'agrégat fondamental »198 qui permet d’apprécier les résultats de l'activité économique nationale et la valeur des biens et services produits. Mais, qu’il soit conventionnel199 n’empêche pas que sa détermination soit « difficile » 200. D’ailleurs, des recherches démontrent que des pays ayant un ratio dette publique / PIB faible peuvent rencontrer des difficultés (lors de la crise de 1982, le Mexique avait un ratio de dette sur son PIB de 47%, et lors de la crise de 2001 l’Argentine avait un ratio de dette sur PIB d’environ 50%) alors que d’autres États ayant un ratio dette publique / PIB élevé peuvent le supporter (par exemple le Japon et son ratio de 248% / PIB)201. Les recherches sur les probabilités de corrélation qui existent entre certains ratios et les défauts de paiement enregistrés dans le passé montreraient qu’empiriquement une crise d’endettement a tous les risques de se produire dans un pays émergent si le ratio dette/exportation dépasse 200% et/ou que le ratio dette / PIB dépasse 50%, mais l'approche par ces ratios ne permet qu’un diagnostic rapide. D’ailleurs, Carmen M. Reinhart, Kenneth S. Rogoff et Miguel A. Savastano relèvent eux-mêmes que cette méthode est « discutable parce qu'elle est fondée sur l'analyse du passé et que
repose sur aucun modèle et limite son ambition à la recherche d'une corrélation, sans essayer de l'interpréter comme un lien de cause ou conséquence ». Pour un exemple de reprise, voir Drut Bastien, « Répression financière : une tentation pour « liquider » la dette publique ? », Revue française d'économie 3/2012 (Volume XXVII) , p. 127-143
196
Ibid.
197
Martin COLLET, Les finances publiques, op. cit., p. 112.
198
Edith ARCHAMBAULT, Comptabilité nationale, 6e éd., Paris, Economica, 2003, 257 p., p. 128.
199
Il faut relever que les auteurs révèlent de grandes disparités dans le calcul du PIB, allant, selon les mesures, jusqu’à 25% sur le XIXe siècle.
200
Pour une réflexion juridique sur le sujet, voir Martin COLLET, Les finances publiques, op. cit., p. 112 et suivante.
201
Nicolas SANSU, Jean-Pierre GORGES et Jean-Claude BUISINE, Rapport d’information de la Mission
l'avenir devrait précisément marquer une rupture, du moins dans des pays susceptibles de connaître un processus de changement structurel » 202.
À cela, il faut ajouter le scepticisme de la science mathématique quant à l’utilisation des statistiques et au calcul de probabilité. Henri Poincaré affirme à ce titre que « le nom seul de calcul des probabilités est un paradoxe : la probabilité,
opposée à la certitude, c’est ce qu’on ne sait pas, et comment peut-on calculer ce que l’on ne connaît pas ? »203.
Au travers d’un commentaire critique de l’ouvrage de Reinhart et Rogoff, « This
Time is Different : Eight Centuries of Financial Folly » Antoine Parent montre que
les questions traitées aujourd’hui « diffèrent peu de celles qui se sont posées à la fin
du XIXe siècle ». Il signale qu’à la suite à la crise de la banque britannique Barings en
1890, le Crédit lyonnais avait développé sa propre évaluation des risques d’insolvabilité souveraine. Toujours selon le même auteur, la question des risques liés à une dette publique excessive et des seuils d’alerte au-delà desquels les situations budgétaires nationales étaient considérées comme critiques n’est donc pas neuve. Toutefois, le « contexte de chaque époque influence largement les réponses apportées
à la crise »204.
La critique contre les approches quantitatives est aussi qu’elles tendent à écarter des variables décisives et parmi elles la puissance du système fiscal, l’espérance de vie, la dynamique d’endettement ou encore le taux de chômage205. Dans la littérature économique, le rapport entre dette et PIB devrait en plus être relativisé par la position de débiteur ou de créancier. En effet, si le problème relevé est celui de la dette extérieure, il faudrait alors utiliser un ratio tel que la dette extérieure rapportée aux exportations de biens et services 206.
Après une longue période durant laquelle les approches quantitatives ont dominé sans partage, la question de savoir si le calcul de la dette publique « a du sens » est posée207. Il faut même signaler le nouveau regard porté sur la dette publique par le
202
Marc RAFFINOT, La dette des tiers mondes, op. cit., p. 41.
203
Henri POINCARÉ, La science selon Henri Poincaré. La science et l’hypothèse, op. cit., p. 131.
204
Carine BOUTHEVILLAIN, « Nouveaux défis pour la dette publique dans les pays avancés », op. cit.
205
Carmen M. REINHART, Kenneth S. ROGOFF et Miguel A. SAVASTANO, Debt Intolerance, National Bureau of Economic Research, 2003.
206
Marc RAFFINOT, La dette des tiers mondes, op. cit., p. 40.
207
Nicolas SANSU, Jean-Pierre GORGES et Jean-Claude BUISINE, Rapport d’information de la Mission
récent « Rapport d’information de la Mission d’évaluation et de contrôle sur la
gestion et la transparence de la dette publique » qui interroge les manières de calculer
la dette (sont-elles fiables, mais surtout sont-elles pertinentes ?). Dans le même sens d’une nouvelle approche, ce rapport prend le parti de critiquer les comparaisons entre les flux et les stocks208, les analyses en référence au PIB ou encore l’approche de dette en valeur absolue et ses différents impacts209.
208
Sur la question de la comparaison entre un stock pluriannuel (la dette publique) à un flux annuel (le PIB), le rapport propose de comparer l’échéance moyenne de la dette publique (environ sept ans) à l’accumulation de PIB durant cette durée moyenne. Dans ce cas, c’est à l’accumulation de PIB pendant sept années, soit une valeur de près de 14 000 milliards d’euros, qu’il convient de comparer le stock de 2 100 milliards d’euros de dette publique, voir Ibid., p. 35.
209